允诺可在新城优先买地 谁知压根没有新城规划区政府违法允诺会导致怎样的行政法律责任？

文/本刊记者 胡珊 责任编辑/刘怡然

拆迁时政府允诺可在新城规划区享受一块宅基地的优先购买权，拆迁后却被告知允诺无法兑现，湖南省×市×县的一对夫妇因此向法院提起诉讼，请求政府兑现允诺。由于允诺内容违反了法律规定，法院判决当地政府须对这对夫妇由此遭受的损失进行必要的弥补。

案例

2010年，湖南省S308省道进行改扩建，×市×县×镇向某夫妇的房子被列入拆迁范围。同年9月和次年7月，×县政府临时设立的S308公路改造协调指挥部先后与向某夫妇签订了2份拆迁协议。当地镇政府也给向某夫妻出具了1份承诺书，称为了妥善安置拆迁户，镇政府同意向某夫妇在×镇新街规划区“享有宅基地优先购买权（只限两个门面位置，且不能转让）”。在这份承诺书上，镇政府加盖了公章，S308公路改造协调指挥部也签署了“同意”的意见，并加盖了公章。

后S308公路改造协调指挥部按照拆迁协议的约定，支付了30万余元的拆迁安置补偿款给向某夫妇，向某夫妇也依约在指定的期限内腾空房屋，将房屋交给指挥部处理。

2014年，向某夫妇向镇政府提出兑现允诺的请求，镇政府未予回复。后×县乡镇区划调整，×镇与隔壁乡建制合并设立新的乡镇，向某夫妇再次向新的镇政府提出兑现允诺的请求，依然没有得到回复。向某夫妇遂向法院起诉，请求县政府和镇政府履行承诺书。

庭上，县政府和镇政府向法院提交了一份《×县×镇总体规划(2007—2020)》，显示×镇并不存在新城规划区。但向某夫妇表示，他们所称的“新城规划区”即“××新城”项目。该项目的国有土地使用权已于2013年5月经×县国土资源局以挂牌方式，出让给一家房地产有限公司。

此案历经一审、二审，湖南省高级人民法院认为，宅基地属于集体性质土地，门面的土地属于国有性质土地，虽然承诺书的表述存在矛盾，但向某夫妇属于城镇户口，他们被拆迁房屋的土地性质也属于国有，因此综合考虑，承诺书中提到的宅基地应笼统理解为一块可用于建房的土地。虽然×镇总体规划中并不存在新城规划区，但结合双方的表述，新城规划区应该是对×镇城镇总体规划上新开发区的一个统称。县政府和镇政府允诺的“宅基地优先购买权”指的是新开发地块上一块国有土地的优先购买权。但《土地法》及相关部门规章规定，经营性用地必须通过招拍挂的方式取得使用权。政府无权在出让前自行决定受让人，向某夫妇不符合行使优先购买权的情形和条件。县政府和镇政府允诺向某夫妇享有土地优先购买权，违反了法律规定，属于允诺内容违法。由于履行不能，县政府和镇政府应当对向某夫妇产生的信赖利益损失采取相应的补救措施，且补偿不能低于他们遭受的损失。

随后，湖南省高级人民法院判决，具体的补救措施可先由双方协商确定；协商不成，县政府和镇政府应在判决生效后60日内按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及当地实施办法的规定，参照判决时×县国有土地上房屋征收中搬迁腾空房屋的最高奖励标准和一次性每户奖励，对向某夫妇房屋拆迁进行一次性货币补偿。

二审判决后，县政府不服，向最高人民法院提起再审，但再审申请被最高人民法院驳回。

说法

行政允诺是指行政机关为了实现一定的行政管理目的，依其行政职权和相应的法律法规、政策，向行政行为相对人公开做出的当达成一定条件即履行相关义务的信守性承诺。

行政允诺是单方行政行为。允诺对象不局限于不特定的相对人，只要符合行政允诺的实质性要件，允诺也可以对特定相对人做出。诚信原则是行政允诺义务的客观基础，只要有允诺内容的产生，行政机关就要对社会公众因允诺产生的信任承担责任，并对此允诺负有法定履行义务，否则即构成不作为。但行政允诺的事项必须符合允诺者的职权范围，行政允诺的内容不能违反法律法规和政策规定，不能做出无原则、无界限甚至损害他人利益或公共利益的允诺。

行政允诺包括条件和义务两个部分，在允诺设定的条件达到时，行政机关履行相应的允诺义务。当条件描述不具体时，如何审查判断条件成立与否，法律没有明确的规定。在司法实践中，法官一般认为，由于行政允诺往往是行政机关为了履行行政职能而做出的授益性行政行为，内容通常具有奖励性质，有利于行政行为相对人，因此当假设条件约定不明确时，为维护政府公信力，保障公民合理范围内的期待利益，应当对不明确的约定做出有利于行政行为相对人的解释。

人无信不立，国无信不治。对有利于行政行为相对人的允诺，如果行政机关可以履行，也有能力履行，就应当履行；如果允诺内容违法导致履行不能，行政机关对损害公共利益且明显超出自己财政负担能力的允诺有自行纠正或不再履行的权力，但同时，行政机关也应对行政行为相对人因相信允诺而遭受的信赖利益损失进行必要的弥补，使相对人实际获得的利益不低于或者适当高于相关政策规定的标准。