鄱阳湖国家自主创新示范区建设进展、问题与对策

熊小刚

［提 要］鄱阳湖国家自主创新示范区是国家设立的第21个自主创新示范区。三年来，在江西省委、省政府的坚强领导下，鄱阳湖自创区紧紧围绕“四区一高地”目标定位，加快构建“一核一圈一带”格局，综合实力稳步提升，创新资源加快集聚，特色产业逐渐成势，发展活力不断增强。但在高端人才引育、高端研发平台、科技成果转化、管理体制机制等方面仍然存在短板和不足。针对这些亟待破解的问题，需要进一步优化自创区管理体制机制，规范和精简高新区考核体系，建立包容创新的审慎监管制度，加大支持力度，加大人才引育力度，做大做强主导产业，加快创新资源集聚。

2019年8月29日，国务院发布《关于同意南昌、新余、景德镇、鹰潭、抚州、吉安、赣州高新技术产业开发区建设国家自主创新示范区的批复》，同意这7个国家级高新区建设国家自主创新示范区，享受国家自主创新示范区相关政策。这也成为自2009年3月启动中关村国家自主创新示范区建设以来的第21个国家自主创新示范区。建设鄱阳湖国家自主创新示范区（以下简称“鄱阳湖自创区”）对江西深入实施创新驱动发展战略和实现高质量发展提供了重大利好，但也面临着“如何建设”的重大挑战。本文分析了江西建设鄱阳湖自创区的基础条件、主要进展和存在的主要问题，提炼了江苏苏南、山东半岛、广东珠三角等多区合建型国家自主创新示范区建设的经验，提出了深入推进鄱阳湖自创区建设的相关建议。

一、鄱阳湖国家自主创新示范区的基本概况

国家自主创新示范区是经国务院批准的在推进自主创新和高技术产业发展方面先行先试、探索经验、做出示范的区域。2009年3月13日，北京中关村科技园区获批为全国第一个国家自主创新示范区，鄱阳湖自创区是全国第21个国家自主创新示范区。按照国务院的批复要求，鄱阳湖自创区要全面实施创新驱动发展战略，充分发挥江西省区位优势、资源优势、人才优势和产业技术优势，探索适合地区特点的创新道路、创新模式和创新机制，努力建设成为产业技术创新示范区、绿色发展引领区、开放协调发展先行区、创新政策和体制机制改革试验区，打造长江经济带经济与生态联动发展的创新高地。

国家自主创新示范区的建设主体是国家级高新区。截至2022年8月底，江西已有9个国家级高新区，获批建设国家自主创新示范区的国家级高新区有7个。其基本情况如表1所示。

表1 江西7个国家级高新区基本概况

二、鄱阳湖国家自主创新示范区建设的主要进展

（一）加强顶层设计，制定系列政策

成立了由省长担任组长的江西省鄱阳湖自创区建设领导小组，负责统筹协调、指导建设工作。先后制定和出台了《关于支持鄱阳湖国家自主创新示范区建设的若干政策措施》《鄱阳湖国家自主创新示范区建设实施方案（2020—2025年）》《推进鄱阳湖国家自主创新示范区建设五年行动计划（2021—2025年）》《鄱阳湖国家自主创新示范区建设工作评价方案（试行）》等系列政策文件，扎实推进鄱阳湖自创区的建设工作。

（二）综合实力稳步提升，提质增效成绩显著

据科技部火炬中心公布的2020年国家高新区评价结果，鄱阳湖自创区范围内7家高新区中，有6家排名实现进位，提质增效成绩显著，排名大幅提升。其中，南昌高新区从2019年的30位上升至26位，继续稳居全国第一方阵；3家高新区实现两位数进位：鹰潭高新区由112位升至102位，进10位；赣州高新区由134位升至124位，进10位；吉安高新区由135位升至125位，进10位。2家高新区实现明显进位：景德镇高新区由86位升至81位，进5位；抚州高新区由92位升至87位，进5位。

（三）创新资源加速集聚，核心技术加快研发

三年来，7个国家高新区共支持建设省级以上创新平台18个，引进共建高端研发机构5家，具有新型研发机构性质的单位3家，项目经费5400万元。围绕航空、生物医药、新材料、节能环保、新一代信息通信等江西省重点发展的战略性新兴产业，引导企业积极开展科研攻关，共申请国家级重点研发项目9项、省级科技合作项目11项，推动了一批产业关键技术加快研发。

（四）打造企业创新主体，加速科技成果转化

企业是科技创新的主体，7个国家高新区狠抓科技型企业培育工作，激发科技创新活力，推动园区优化产业结构、集聚发展动能。科技支撑经济高质量发展能力明显增强，已成为全省重点产业与科技创新高度融合的“主战场”。技术转移服务体系持续优化，出台网上常设技术市场技术交易专项补助办法，对技术交易转让方和受让方、技术转移服务机构进行专项补贴，网上常设技术市场效益进一步呈现。

表2 鄱阳湖自创区内高新区排位（2016—2020年）

（五）加强对外开放联动，强化协同发展机制

7个国家高新区盯紧产业链，主动对接融入长三角一体化、粤港澳大湾区建设，深化泛珠、赣京、鄂湘赣区域科技合作，在高新区周围部署和吸引了一批产业协同资源，形成了优势互补、各具特色、高效协同的产业发展格局。深度融入新发展格局，积极探索内陆双向高水平开放新模式、新经验。完善“一核一圈一带”区域发展布局，推动自创区协同发展。打通高水平开放渠道，多方位搭建开放平台，营造活跃浓厚的开放合作氛围。鼓励区内企业积极参与国际产业分工，加快融入全球产业链、供应链和价值链。

三、鄱阳湖国家自主创新示范区建设的主要问题

（一）高端人才引育困难，人才流失较严重

虽然政府出台了一系列富有含金量的人才政策，也引进了一大批人才和项目落户，但总体上看，高层次创新创业人才尤其是高端科技人才、行业领军人才、重点产业研发人才依然紧缺，普遍存在高端人才难以引进、优秀人才流失率高、本地高校毕业生外流比例高等问题。即使是中科院赣江创新院这样的“国家队”，在吸引高水平基础研究人才、关键核心技术攻关骨干人才等方面仍然存在不少困难。人才匮乏特别是高端科技人才紧缺是制约鄱阳湖自创区高质量跨越式发展最突出的瓶颈和短板。

（二）高端研发平台不足，创新能力较薄弱

鄱阳湖自创区内国家重点实验室、工程技术中心、企业创新中心、科技企业孵化器、众创空间等高端研发平台数量偏少，新引进的大院大所研发机构尚处于磨合阶段，国家级、省级科技奖励获奖成果不多，发明专利授权量偏少。高企培育可挖潜存量企业较少，建成的创业和孵化器规模较小，一些已投产企业科技含量不高、研发投入不足，科技创新对企业成长和经济发展的贡献还不够大，产业链整体水平不高，创新能力较弱，支撑高质量发展的动能不够强劲。

（三）科技成果转化薄弱，融资难度仍较大

高等院校和科研机构通常在封闭的环境下运行，科研活动与市场需求较难匹配。一些企业对新技术和新成果不甚敏感，对科技创新以及科技成果转化热情不高。多数中小企业技术力量薄弱，生产条件落后，投资资金不足，无力为成果的转化承担风险，科技成果转化的主体作用发挥不明显。受新冠疫情和经济持续下行影响，经济发展压力进一步加大，企业贷款账期加长，“短贷长投”“流贷固投”时有发生，金融机构又降低抵押物的抵押率，提升贷款利率，致使中小企业融资压力不断加大。同时，鄱阳湖自创区大多数科技型企业正处初创期，符合银行信贷要求的有效抵押担保物不足，企业市场发展前景不明朗，这也造成了银行对科技型企业信贷的谨慎。

（四）管理体制机制不畅，协同联动不充分

虽然已经建立“省统筹、市建设、区域协同、部门协作”工作推进机制，但未达到预期的运行效果，存在“上热中温下冷”的现象。尽管省里不断出台政策、编制相关发展规划、印发了《实施方案》，但是对设区市和高新区的科技创新工作、推动产业迈向中高端缺乏抓手和有效推动机制。有的设区市未将自创区建设纳入政府工作报告，没有出台专门支持自创区建设的实施方案。7个高新区和设区市政府、省直部门、市直部门之间“自拉自唱”的多、合并“同类项”的少，整体性协调性不足。各业务部门在自创区建设工作上“单打独斗”，协同联动不够充分，互相之间在工作上的具体规划和进展情况交流不够，影响建设成效。各有关部门、各地对国家自创区建设的认识程度还存在差异，有些地方仍处于观望阶段，基层探索的积极性不足，自身创新实践的不多，这与国家设立自创区的初衷是不符的。

（五）社会管理事务过多，产业承载空间不足，“扩区调区”难实现

长期以来，高新区都是以功能区极其有限的人员编制、审批权限承担着建制县区同样的工作任务，绝大多数精力疲于应对工业经济以外的社会管理事务，不能集中力量聚焦产业发展、招商引资、企业服务等经济主业。根据科技部火炬中心统计，全国高新区的平均面积是159平方公里，鄱阳湖自创区内的新余、景德镇、鹰潭高新区面积小，可供用地少，一定程度上影响了项目入园进度。目前土地使用面积已趋于饱和，现有土地存量难以满足后续产业企业持续落户与发展需求。

四、多区合建型国家自主创新示范区建设的经验借鉴

国家自主创新示范区的建设主体是国家级高新区，此前获批的以单个高新区为主体的比较多见，如北京中关村、上海张江、武汉东湖国家自主创新示范区等。鄱阳湖自创区的建设主体包含了多个国家级高新区，属于多区合建型。在已获批的国家自主创新示范区中，江苏苏南、珠三角、山东半岛国家自主创新示范区属于典型的多区合建型，获批时间也较早，他们的建设经验为鄱阳湖自创区的建设提供了重要参考。

（一）加强组织领导，营造良好发展环境

多区合建型国家自主创新示范区一般覆盖了6—8个国家级高新区，涉及面广，关系错综复杂，需要高位推动才能实现管理体制机制的顺畅。江苏苏南、广东珠三角、山东半岛国家自主创新示范区均成立了由科技部等11个国家部委组成的示范区建设部际协调小组，并成立了由省长担任组长的国家自主创新示范区建设领导小组，小组下设办公室，与省科技厅合署办公。领导小组通过工作协调推进机制，研究解决发展中的重大问题；办公室负责领导小组决策和重大事项的具体执行、落实、协调和日常管理工作。

（二）强化规划引导，加大政策支持力度

江苏苏南、广东珠三角、山东半岛国家自主创新示范区在建设初期均高度重视规划的编制和实施，通过研究和编制示范区建设规划纲要,明确未来十年的总体目标和发展重点。江苏制定了《苏南国家自主创新示范区发展规划纲要（2015—2020年）》《关于建设苏南国家自主创新示范区的实施意见》等专项规划和政策文件；广东制定了《珠三角国家自主创新示范区建设实施方案（2016—2020年）》《广州国家自主创新示范区发展规划（2016—2025年）》等专项规划和政策文件；山东出台了《关于加快山东半岛国家自主创新示范区建设发展的实施意见》。

（三）优化区域布局，形成错位发展格局

江苏苏南、广东珠三角、山东半岛国家自主创新示范区在建设中敢于大胆创新，通过优化区域布局，形成高新区、核心区、辐射区错位发展的格局。江苏整合苏南创新资源和要素，打破现有行政区划的限制，推动创新要素在城市之间、园区之间的合理流动和高效组合，着力构建协同有序、优势互补、科学高效的区域创新体系。广东科学规划各区域功能定位和发展重点，形成深圳、广州为龙头，珠三角其他7个地市为支撑的“1+1+7”珠三角国家自主创新示范区建设格局。山东统筹示范区6市政务、金融、商务、人才、产业等创新要素资源，搭建示范区信息共享平台，推动创新要素在城市之间、园区之间、城乡之间合理流动和高效组合，构建协同有序、优势互补、科学高效的区域协同发展共同体。

（四）落实已有政策，开展创新政策试点

国家自主创新示范区的优势在于享有国务院赋予的系列优惠政策。江苏苏南、广东珠三角、山东半岛国家自主创新示范区在建设中特别注重落实和推广已有政策，积极开展创新政策试点。如率先落实好国家向全国推广的中关村6条政策，积极复制推广中关村先行先试的4条政策，推进国家自主创新示范区在深化科技体制改革、建设新型科研机构、科技资源开放共享、区域协同创新等方面先行先试、寻求突破。省级层面拟先行先试的政策首先在示范区试点，示范区先行先试取得成功的改革举措和做法，积极向省内各类科技园区推广。

五、深入推进鄱阳湖国家自主创新示范区建设的对策

（一）进一步优化自创区管理体制机制，强化“省—市—区”协调联动运行机制

鄱阳湖自创区建设责任主体和实施主体分散，涉及7个设区市和7个高新区管委会，将鄱阳湖自创区办设在省科技厅难以协调全局工作。可将鄱阳湖自创区办设在省政府办公厅，由办公厅主任兼任自创区办主任，鄱阳湖自创区办从领导小组部分成员单位及各高新区管委会抽调若干业务骨干成立工作专班，在省政府办公厅集中办公，具体承担鄱阳湖自创区办日常工作。由7个设区市市委常委兼任7个高新区党工委书记，加强领导小组成员单位与各高新区管委会之间的协调联动，定期选派成员单位干部到7个高新区管委会挂职锻炼，以便更好地熟悉、指导和对接相关工作。

（二）深化高新区管理体制改革创新，进一步规范和精简考核体系

当前，7个高新区管委会承担了较多的社会管理职能，分散了精力和资源。建议统一理顺各国家高新区与行政区职责边界，逐步剥离社会管理职责，为高新区聚焦主责主业松绑减负。针对自创区建设工作内容，因地制宜调整赋权清单，让高新区凭借自创区建设契机，将社会管理、公共服务和市场监管等职能交由建制县区管理，彻底给高新区“卸包袱”，让高新区放手、放心、放活发展。进一步规范和精简针对各高新区的检查、评比和考核，除已纳入高质量发展综合考核评价范围内的工业发展、开放型经济、新经济新业态、乡村振兴、党的建设等工作之外，其他工作一律不再纳入年度考核和点评，相关部门只对高新区进行业务指导；7个高新区除参加国家层面的科技部火炬中心对国家高新区的综合评价和省里的《江西省开发区争先创优综合考核评价办法（试行）》外，省里相关部门不再对高新区重复考核，切实减轻基层负担。省级层面进一步明晰区域协同发展定位，深化“放管服”改革，按照应放尽放原则，建立授权事项清单制度，依法依规赋予鄱阳湖自创区更大自主权和决策权。

（三）鼓励高新区加大先行先试力度，建立包容创新的审慎监管制度

鼓励7个设区市和高新区围绕“四区一高地”建设目标，积极开展体制机制创新和创新政策探索，从知识产权保护、科技金融融合创新、建立新型研发机构、引进海内外高层次人才、跨境研发便利化等方面加大先行先试力度，形成国家自创区建设的“江西经验”。建立包容创新的审慎监管制度，制定包容创新的责任豁免清单，对因改革创新带来的问题实行审慎监管；对各地改革创新工作中出现的失误，给予宽容和支持，营造鼓励创新、包容失误的良好氛围；根据各区域特色、亮点，科学合理分类制定考核指标，设定考核成效奖励，并及时兑现奖励，激发改革创新活力。

（四）领导小组成员单位加大支持力度，形成自创区建设合力

一是建立支持清单制度，每个成员单位每年年初以清单形式公布具体的支持措施，年中进行进度检查，年末进行完成情况督查和支持效果评估，评选1—2个优秀支持单位。二是建立成员单位与7个高新区的交流机制，定期从成员单位中选派干部到高新区管委会和自创区内重点企业、高校、新型研发机构、科研院所等创新主体进行挂职，帮助和指导业务工作。三是加大财政支持力度，在省级科技计划项目中安排自创区专项，省财政每年安排2亿元专项资金，定向支持自创区内各高新区2项以上重大科技专项，加大科技创新项目扶持力度；面向自创区设立单列的政府专项债券，单独批复自创区专项债务限额及每年专项债可发行额度，支持创新平台基础设施建设。

（五）加大人才引育力度，用好用活人才政策

一是建立以贡献为导向的人才评价与团队激励机制。赋予自创区在人才管理、引进培养、评价激励等方面自主权，支持自创区建立人才市场化评价机制，把工作履历、薪酬待遇、创办企业估值等纳入人才团队认定评价体系。二是拓展以产业需求为导向的精准引才用才途径。支持自创区编制高端紧缺人才团队目录，精准引进高端人才团队，对带项目、带技术、带成果在自创区创新创业和转化成果的，经评估，由省级政府基金按照市场化方式予以股权支持，当地政府在土地保障、平台建设、科研项目等方面给予重点支持。支持自创区探索实行企业家职称评审直通车制度，科技型企业家可直接申报高级专业技术职称。三是营造更加有利于人才发展的环境。支持自创区所在设区市建立“人才绿卡”制度，提供一对一政务服务，引进人才购房不受户籍、社保缴纳时限限制，可享受个人贷款利率优惠及子女入园入学等优惠政策。支持自创区按照职住平衡、就近建设、定向供应的原则，加快建设产权型或租赁型人才住房。

（六）做大做强主导产业，加快创新资源集聚

深入开展科技型企业梯次培育行动，引导7个高新区引进一批知名企业地区总部项目和研发中心等功能性机构项目，集中力量做实做强航空、电子信息、先进装备、新能源、新材料、生物医药等优势产业，壮大产业集群。推动南昌航空科创城、景德镇航空小镇及南昌、景德镇通航产业综合示范区建设。持续做大南昌、吉安、赣州等地电子信息产业规模。实施一批重大专项，探索实行“揭榜挂帅”，开展临门一脚关键技术攻关行动、突破一批关键核心技术，加大共性技术供给。加快重大创新平台建设，深入推进南昌航空科创城、赣州稀金科创城、鹰潭智慧科创城等建设，支持中科院赣江创新研究院牵头创建国家技术创新中心，推动中国信通院江西分院、北京大学南昌创新研究院、江西航空研究院、北航江西研究院等高端研发机构的建设，整合陶瓷科研院所资源，打造“国字号”的陶瓷研究专业机构。