城乡融合发展要从县域起跑

胥爱贵

推动城乡融合发展是扎实推动共同富裕、加快实现乡村振兴的关键举措。那么这项工作该从何处入手？笔者认为，应将县域作为城乡融合发展的重要切入点。县城建设对乡村发展的辐射带动作用是直接的、高效的，它不同于大城市包括设区市那样有地理距离上的递减效应。城乡融合发展必须从县域起跑，跑向更广阔的领域，跑上更高的平台，更好地发挥县城对域内乡村发展的引领带动、服务供给、承载衔接等作用，以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快推进农业农村现代化。

一、城乡融合发展是经济社会发展的必然趋势

习近平总书记在2013年参加十二届全国人大一次会议江苏代表团审议时指出，要推动城镇化向质量提升转变，做到工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。习近平总书记的重要讲话为城乡融合发展指明了方向，对于统筹推进新型城镇化和乡村振兴，既有长远的历史意义，又有重要的现实意义。

城乡融合发展是建设社会主义现代化强国的必然选择。中国共产党第一个百年奋斗目标实现了全面小康，第二个百年奋斗目标就是要建设社会主义现代化强国。在工业化、城镇化进程中，农业还是“四化同步”的短腿，没有农业现代化，没有农村繁荣富强，没有农民安居乐业，国家现代化就不完整、不全面、不牢固。当前“三农”工作重心发生历史性转移，从脱贫攻坚转移到乡村振兴。到2035年基本实现社会主义现代化，大头重头在“三农”，必须向农村全面发展聚焦发力，建立更加完善的城乡融合发展体制机制，确保农业农村优先发展。到本世纪中叶，实现富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国建设目标时，确保农业农村与国家同步实现现代化。

城乡融合发展是以人民为中心发展思想的具体体现。以人民为中心，是中国共产党执政的基础、执政的初心。人民对美好生活的向往，就是党的奋斗目标。我们党100多年的历史，就是一部践行党的初心使命的历史，就是一部党与广大农民群众心连心、同呼吸、共命运的历史。推动城乡融合发展，就是为了实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益。坚持人民主体地位，尤其是要体现农民在乡村振兴中的建设主体、治理主体、受益主体地位，激活乡村振兴的内生动力。要聚焦解决城乡发展不平衡问题，努力满足城乡居民对美好生活共同而有区别的需要，尊重广大农民意愿，切实保护农民权益，增进农民福祉，促进人的全面发展。

城乡融合发展是推动共同富裕的现实需求。我国历史性地解决了绝对贫困问题，全面建成小康社会，开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，促进全体人民共同富裕已经成为一项十分重要而紧迫的任务。促进共同富裕，当前最艰巨、最繁重的任务仍然是促进农民持续增收。虽然近年来城乡差距呈现不断缩小的趋势，但农民收入低且不稳定的问题还是最大制约因素，必须通过城乡融合发展，拓宽农民增收渠道，健全农民工资性收入、经营性收入、财产性收入、转移性收入增长机制，不断提高农村居民收入水平，持续缩小城乡居民收入差距，让广大农民共享改革发展成果。

城乡融合发展是实现农业农村现代化的必由之路。党的十八大以来，我国在统筹城乡发展方面取得了显著进展，党的十九大作出了建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系的重大决策部署。城乡统筹是指导思想的重大转变，要求把城乡作为一盘棋、一个整体，一体化考虑、一体化规划。城乡融合发展则是在这个指导思想的指引下，更加注重实践，更加强调效果。必须牢牢把握城乡融合发展的正确方向，加快构建城乡规划布局、要素配置、产业发展、基础设施、公共服务、生态保护等相互融合和协调发展的体制机制，以工促农、以城带乡，实现城乡之间要素双向流动，建设城乡统一的大市场，实现农业高质量发展，开创农业农村现代化新局面。

二、县域是城乡融合发展的起步区域

县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重大作用。县域是城乡融合发展的最基本单元，应从县域入手，发挥县城连接城市、服务乡村功能，增强对乡村的辐射带动能力，协同推进新型城镇化和农业农村现代化。

县域具有相对稳定的地理空间。县级是我国国家治理体系的重要层级。作为地方行政区域的县，最早出现于春秋时期，具有悠久的历史。县域具有相对稳定的地理边界，有的县域范围传承至今，并无多大变化。就江苏来说，改革开放前有64个以农业为主的县，经过40多年的发展变化和区划调整，现在大致分为三类，分别是仍保留下来的19个县、城市功能较强的21个县级市以及22个农业县改的区。除一些区的地理空间略有调整外，县和县级市的幅员、边界基本稳定，这为各类发展规划的制定和各项基础设施的建设，提供了坚实可靠的条件。

县域经济是功能完备的综合性经济体系。县域经济活动涉及生产、流通、消费、分配等各环节和一、二、三产业各部门，既具有一定的相对独立性，又具有一定的主观能动性，对人、地、钱等资源都可以实现自主配置，而乡镇和设区市则较难做到这一点。县级可以依据区域特点和资源优势，组织生产和分配产品，管理调度财政安排，改变县域内公共产品供给城乡不平衡状况。县级还可以对外在更大区域范围内吸引集聚资源要素，比如通过招商引资引入项目和创新创业增强市场竞争优势，促进县域经济高质量发展。

县域治理具有全面的社会治理功能。一个县就是一个基本完整的社会。县域治理的特点是既“接天线”又“接地气”，对上贯彻党的路线方针政策和各级工作部署，对下服务广大人民群众，县级工作做好了，党和国家全局工作就有了坚实基础。县级不仅仅具有发展经济功能，政治、文化、社会、生态等各个方面功能也都齐备，担负着承上启下、基层治理、政策落地、反映民意等多重任务，是推进党和国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。

县城具有辐射带动乡村发展的强劲动能。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，对增强县城综合承载能力、提高县城发展质量、推动城乡融合发展等方面，提出了明确的指导思想、目标定位和工作要求。贯彻落实好文件精神，加快推动县城建设，有利于带动乡村产业发展和农业农村现代化，有利于促进县城基础设施和公共服务向农村延伸覆盖，有利于满足农民日益增长的到县城就业安家的需求，有利于强化县城与邻近城市发展的衔接配合。必须尊重县城发展规律，坚持以人为核心推进新型城镇化和乡村振兴，以县域为基本单元推进城乡融合发展。

三、因地制宜选择城乡融合发展的可行路径

城乡发展比较协调是江苏工作的一个鲜明特色，特别是苏南地区，城乡融合发展已具有较好基础。从县域入手，更富成效推进城乡融合发展，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持遵循规律、把握方向，坚持整体规划、重点突破，坚持因地制宜、循序渐进，坚持守住底线、防范风险，坚持农民主体、共享发展，根据不同县域城乡融合发展阶段和乡村差异性，分类指导、各有侧重，选择符合实际、各具特色的城乡融合发展路径。

城乡规划一体化。在统筹城乡发展思想指导下，制定一套可实施、可操作、可考核的规划，是推动城乡融合发展的前提和基础。要坚持县域规划建设一盘棋，描绘好“县域一张图”，按照“三区三线”规划要求，合理划定各类空间管控边界，优化布局城乡生活空间、生产空间和生态空间，将城乡基础设施、城乡基本公共服务、城乡产业发展等，通过规划和实施“上图落地”，充分发挥规划的指导约束作用，确保各项建设依规有序开展。

城乡产业链条化。产业链是产品生产制造过程的集合，农业产业链则是农业研发、生产、加工、储运、销售、品牌、体验、消费、服务等环节相互之间紧密衔接、耦合配套、协同发展的有机整体。要以完善利益联结机制为纽带，推动从抓生产到抓链条、从抓产品到抓产业、从抓环节到抓体系转变，拓展产业增值增效空间。产业必须上链、农民也要上链，孤立的经营主体、孤立的产品是发展不起来的。要通过若干产业链条串起城乡，把城乡产业有机融合在一起，推动一产往后延、二产两头连、三产走高端，补齐产业链短板、锻造产业链长板，促进全环节提升、全链条增值。

城乡基础设施连通化。统筹布局城乡道路、供水、供电、广播电视、防洪和垃圾污水处理等设施，畅通城乡交通运输连接，加快实现县乡村（户）道路通达，健全城乡污染物收运处置体系，切实完善城乡生态环境保护和美丽乡村建设长效机制。把公共基础设施建设重点放在乡村，明确乡村基础设施的公共产品定位，健全事权清晰、权责一致、中央支持、省级统筹、市县负责的城乡基础设施一体化建设机制。加强城乡基础设施统一管护，将公益性设施的管护和运行投入纳入一般公共预算，引入政府购买服务等方式，提高管护的市场化程度。

城乡公共服务均等化。加强基本公共服务县域统筹，推动基本公共服务供给由注重机构行政区域覆盖向注重常住人口覆盖转变。加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，健全全民覆盖、普惠共享、城乡均等的基本公共服务体系，推进城乡服务标准统一、制度并轨。建立城乡教育资源均衡配置机制，实行义务教育学校教师“县管校聘”，多渠道加快农村普惠性学前教育资源建设。深入推进县域医疗卫生共同体建设，落实对特殊困难群体参加城乡居民基本医保的分类资助政策。统筹城乡公共文化设施布局、服务提供、队伍建设，健全城乡公共文化服务体系。完善城乡统一的居民基本医疗保险、大病保险和基本养老保险制度，提升对农村留守儿童和妇女、老年人的关爱服务水平。

城乡环境宜人化。牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，大力推进城乡绿色发展。城乡环境治理要以舒适宜人为目标，在“宜”上下功夫，营造适合人生存发展的生态空间。完善绿地生态系统，科学推进国土绿化。加强河道、湖泊、滨海地带等湿地生态和水环境修复，推进黑臭水体治理，提升农村生活污水治理能力。接续实施农村人居环境整治提升行动，推进城乡生活垃圾分类及源头减量和综合处置利用。加强农业面源污染综合治理，深入推进农业投入品减量化。推广应用减碳增汇型农业技术，建立健全碳汇产品价值实现机制。

城乡社会治理精准化。不断完善县域内城乡社会治理体系，是国家治理的根基。实现社会治理精准化就是要坚持问题导向，充分研究城乡不同领域、不同群体的特点和需求，有针对性地采取个性化、精细化的社会治理措施，做到精准服务、精细管理，切实提高社会治理成效。推进数字技术与城乡生产生活深度融合，建设社会治理大数据平台，加速社会治理智慧化进程。创新城乡精神文明建设有效平台载体，弘扬和践行社会主义核心价值观，统筹推动城乡精神文明融合发展。加强法治宣传教育，切实维护城乡社会平安稳定。加强党的基层组织建设，强化县级党委统筹和乡镇、村党组织引领，推行网格化管理和服务，促进县域治理充满活力、和谐有序。

四、注重把握城乡融合发展的关键要素

推动城乡融合发展，要深化体制机制改革创新，彻底破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素更多地向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入强大活力。影响城乡融合发展的要素很多，但最关键的是“人、地、钱”三要素，要在这些方面下功夫、求突破。

善待“三群人”。聚焦留在农村的这一群人怎么发展，离开农村的这一群人怎么市民化，将要下乡和返乡的这一群人怎么安排，为他们提供施展才能的舞台。要深入实施乡村振兴战略，加快农业农村现代化建设步伐，加强巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，拓宽农民增收渠道，促进留在农村的这群人收入持续增长、生活富裕安康。有力有序有效深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，全面落实支持农业转移人口市民化的各项政策，维护进城落户农民的合法权益。建立城乡均等的公共就业创业服务制度，消除就业歧视，提高新生代农民工就业技能培训的针对性和有效性，促进农民工与城镇职工平等就业。实行财政、金融、社会保障等激励政策，吸引各类人才返乡入乡实现梦想。鼓励原籍高校毕业生、外出农民工及经商人员回乡创业兴业，推进返乡入乡创业园建设，落实各项扶持措施。建立城乡人才合作交流机制，推动城市科教文卫体等工作人员到农村去，为农民服务、为农业服务、为农村发展服务。

搞活“三块地”。有效盘活农村承包地、农民宅基地和乡村建设用地。保持农村土地承包关系稳定并长久不变，搞好第二轮土地承包到期后再延长30年政策实施试点。完善农村承包地“三权分置”制度，规范土地流转行为，强化规模经营管理服务。落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，稳慎推进国家农村宅基地制度改革试点。深化农村集体经营性建设用地入市改革，在符合国土空间规划、用途管制和依法取得的前提下，推动就地入市或异地调整入市。依法有序推进乡村公共空间治理，开展县域土地综合整治试点。

用好“三块钱”。合理利用一块财政的钱、一块银行的钱、一块社会上的钱。要继续把农业农村作为一般公共预算优先保障领域，确保各级财政支持城乡融合发展的力度不断增强、总量持续增加，发挥财政资金“四两拨千斤”作用，撬动更多社会资金投入农业农村领域。提高土地出让收入投入农业农村的比例，支持地方政府发行政府债券用于城乡融合公益性项目。完善乡村金融服务体系，加强乡村信用环境建设，加大开发性和政策性金融支持力度。鼓励金融机构加大农业农村专属金融产品创新力度，建立健全农业信贷担保体系，通过市场化方式设立城乡融合发展基金，完善农业保险制度，加强金融知识普及和金融消费权益保护。引导工商资本为城乡融合发展提供资金、产业、技术等支持，建立工商资本入乡促进机制。扎实开展“万企联万村”行动，引导和鼓励社会力量投入城乡建设发展。

五、更富成效推进县域内城乡融合发展

把城乡统筹发展的规划蓝图变为现实模样，不是一朝一夕的事，还有很长的路要走。要统一思想、把握规律，持续发力、久久为功，推动城乡全面融合、乡村全面振兴。

加强组织领导。确保党在城乡融合发展中始终总揽全局、协调各方，做到“两个维护”。各地各部门要结合实际，实化细化推动城乡融合发展的政策举措，发扬钉钉子精神，一锤接着一锤敲，一任接着一任干，推动各项措施落实到位。尊重基层首创精神，调动广大农民的积极性、主动性、创造性，形成推动城乡融合发展的强大合力。

增强实际效果。城乡融合发展的效果要实实在在，看得见、摸得着，感受得到、享受得到。就外在效果而言，将经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的要求，展现在城乡面貌的新变化上。比如到乡村旅游，满眼青山绿水，人居环境获得实质性提升。再比如，城乡居民收入差距逐步缩小，农民和市民没有身份上的明显界限、没有生活品质上的明显落差，城里有的东西农村也有，市民能享受的农民也能享受。就内在效果而言，则是农民的获得感、幸福感、安全感不断提升，真正实现生活富裕富足，从内心感到幸福满意。

强化考核激励。将城乡融合发展情况纳入城镇化建设和乡村振兴督查考核的重要内容，加强跟踪督导和评估考核，查找存在的问题和短板弱项，总结成功经验和创新做法。科学设计指标体系，灵活运用第三方评估、交叉考核、群众满意度调查等方式，确保考核结果真实有效。强化考核结果运用，充分发挥评估考核的激励导向作用。