京沪深国际科技合作政策比较研究

张仁开

1.上海市科学学研究所，上海，200031；2.上海市科学学研究会，上海，200235

国际科技合作是新时代我国推进高水平科技自立自强、实现从追跑到并跑乃至领跑,加快建设世界科技强国的重要途径和关键举措。2014年6月，习近平总书记在中国科学院第十七次院士大会、中国工程院第十二次院士大会上的讲话中指出：“自主创新不是闭门造车，不是单打独斗，不是排斥学习先进，不是把自己封闭于世界之外。我们要更加积极地开展国际科技交流合作，用好国际国内两种科技资源。”作为我国重要的国际科技创新中心城市，北京、上海、深圳都极为重视国际科技合作，注重推进科技创新的国际化，三地都结合自身实际制定出台了比较完善的国际科技合作政策体系，以政策激励保障国际科技合作高效开展。

一、京沪深国际科技合作政策概况

北京、上海、深圳的科技国际化程度较高，都注重完善国际科技合作的政策措施，以政策创新保障开放创新，以政策效力提升合作效能。近年来，三地顺应科技全球化发展新趋势、国家创新发展战略新要求和自身科技发展新需求，相继制定出台了一系列促进国际科技合作的政策文件，形成了比较完整的国际科技合作政策体系。

（一）北京国际科技合作的主要政策

北京是我国科技、文化、教育资源最丰富的城市，是全球创新创业最活跃的城市之一，重视推进科技的开放创新和国际合作，近年来出台了多项相关规划及政策文件（见表1）。其一，加强国际科技合作的顶层设计和规划引导。一方面将国际科技合作纳入北京市科技创新的总体规划。2021年11月，中国共产党北京市委员会（简称“中共北京市委”）、北京市人民政府印发的《北京市“十四五”时期国际科技创新中心建设规划》将国际科技合作作为重要内容，提出要“构建开放创新生态，走出主动融入全球创新网络新路子”，致力于“打造具有首都特色的开放创新合作机制”“探索符合新形势新要求的国际合作新路径”“构建高质量的开放创新环境”；另一方面，制定了多个国际科技合作的专项规划或行动计划。例如，2019年4月，北京市科学技术委员会（简称“北京市科委”）、中关村科技园区管理委员印发《“一带一路”科技创新北京行动计划（2019——2021年）》，2019年11月，北京市科委制定《科技领域开放改革三年行动计划》，2021年10月，北京市推进“一带一路”建设工作领导小组发布《北京市推进“一带一路”高质量发展行动计划（2021——2025年）》等。其二，制定实施专项政策。2011年9月，北京市科委制定《北京市国际科技合作基地管理办法（试行）》，2022年3月，北京市人民政府办公厅印发《北京市关于支持外资研发中心设立和发展的规定》等文件，对外资研发机构、国际科技合作基地建设等作出专门规定和专项支持。其三，注重利用大科学设施集群、大科学工程等开展国际科技合作，积极推动大科学装置和科技基础设施面向全球开放共享，支持与全球顶尖的科学家、国际科技组织共同加强重大科学问题研究。例如，中国科学院牵头发起成立的国际子午圈计划，截至2021年已有加拿大空间局、俄罗斯科学院、巴西空间研究院、美国麻省理工学院等国家科研机构加入。其四，统筹国内区域合作与国际科技合作。2014年4月，北京市科委、天津市科学技术委员会（简称“天津市科委”）和河北省科学技术厅（简称“河北省科技厅”）三方负责人联合签署了《北京市科委、天津市科委、河北省科技厅共同签署推动京津冀国际科技合作框架协议》，共建国际科技合作平台，共享国际科技合作资源，共同推进和深化国际科技合作。

表1 北京市发布的国际科技合作政策文件（部分）

（二）上海国际科技合作的主要政策

近年来，上海将国际科技合作作为全球科创中心建设的重要举措，不断强化全球资源配置功能和开放枢纽门户功能，全力打造国内大循环中心节点和国内国际双循环战略链接，国际科技合作政策不断完善、科技合作水平和能级持续提升（见表2）。[1]其一，立足全球科创中心建设全局推进国际科技合作。2015年5月，中国共产党上海市委员会（简称“中共上海市委”）、上海市人民政府印发的《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》（简称“科创22条”）；2019年3月，上海市科学技术委员会（简称“上海市科委”）发布的《关于进一步深化科技体制机制改革 增强科技创新中心策源能力的意见》（简称“科改25条”）；2021年9月，上海市人民政府发布的《上海市建设具有全球影响力的科技创新中心“十四五”规划》等综合性政策规划，将国际科技合作置于重要地位。其二，突出引进国际卓越创新机构和人才团队。2017年10月，上海市人民政府出台《上海市人民政府关于进一步支持外资研发中心参与上海具有全球影响力的科技创新中心建设的若干意见》；2020年12月，上海市人力资源和社会保障局（简称“上海市人社局”）、上海市科委印发《上海市浦江人才计划管理办法》等政策文件。同时，依托张江综合性国家科学中心的大科学设施集群，引导和支持跨国公司研发机构、国际优秀人才和团队积极参与科创中心建设，深度融入上海城市创新网络。其三，充分运用税收等政策工具激发全社会开展国际科技合作的活力。上海市科委等单位按照国家相关部门统一部署要求，于2021年8月印发《关于享受科普进口税收政策的单位名单核定办法》《关于享受科普进口税收政策的影视作品核定办法》《关于享受科技创新进口税收政策的社会研发机构（民办非企业单位性质）名单核定办法》等政策文件，以税收优惠激发各类创新主体开展国际科技合作的主动性和积极性。其四，注重围绕“一带一路”、长三角一体化发展等开展国际科技合作。在上海“科技创新行动计划”项目资助中专门设立“国际合作项目”，以项目资助的形式支持企业、高校和科研院所等开展“一带一路”科技创新合作。同时，立足于打造长三角科技创新共同体，联合苏浙皖相关单位共同开展国际科技合作。

表2 上海市发布的国际科技合作政策文件（部分）

（三）深圳国际科技合作的主要政策

相较于北京和上海，深圳开展国际科技合作的市场化色彩更浓厚，但政府管理部门也积极介入，形成了比较完善的政策体系。[2]据不完全统计，近年来深圳已出台的国际科技合作相关政策主要包括3类（见表3）。其一，综合性规划。2022年5月，深圳市人民政府印发的《深圳市自主创新能力建设“十四五”规划》；2022年7月，深圳市科技创新委员会（简称“深圳市科创委”）印发的《深圳市科技创新“十四五”规划》，都对未来5年深圳国际科技合作重点领域进行了明确规定，为制定相应政策举措指明了方向。其二，项目管理规则。2018年6月，深圳市科创委、深圳市财政委员会印发的《深圳市“深港创新圈”计划项目管理办法（试行）》，是国内已出台的为数不多的涉外科技项目管理规定，其允许中国香港公营科研机构单独申报深圳市科技计划项目、允许资金跨境使用等措施具有较大的突破性。2019年12月，深圳市科创委印发《深圳市国际科技合作项目资助管理办法》。其三，税收优惠政策。2021年10月，深圳市科创委等单位印发《深圳市享受支持科技创新进口税收政策的研发机构名单核定实施办法》；2022年5月，深圳市商务局等单位印发《深圳市外资研发中心免税进口设备资格审核认定办法》等。

表3 深圳市发布的国际科技合作政策文件（部分）

二、京沪深国际科技合作政策的主要内容

从北京、上海和深圳三地已出台或实施的国际科技合作政策文件来看，它们在政策内容、政策工具等方面存在较大程度的一致性。通过对政策文献的梳理分析可以发现，近年来三地国际科技合作政策的主要内容具体包括以下4个方面。

（一）搭建国际科技合作载体平台

搭建多样化载体与平台是我国众多城市开展国际科技合作交流的重要途径和方式，京沪深亦不例外，三地都非常重视建设国际科技合作基地、打造高端化国际化合作品牌。早在2011年，北京就制定了《北京市国际科技合作基地管理办法（试行）》，并于2016年进行了修订，截至2020年底，已建成的各类国际科技合作基地超过400家，培育了中关村论坛、北京智源大会等重量级国际学术活动。上海和深圳虽然尚未出台专门的国际科技合作基地管理办法，但也都在积极推进各类国际科技合作载体和平台建设。例如，上海培育打造了世界顶尖科学家大会、世界人工智能大会、浦江创新论坛、中国（上海）国际技术进出口交易会等国际化学术交流品牌，推动建设了多个“一带一路”沿线国家技术转移中心以及中以（上海）创新园等国际合作基地，集聚了中以创新园、中国——匈牙利脑科学“一带一路”联合实验室等重要合作平台；深圳致力于打造国际化的科技企业孵化载体，南山区科技创业服务中心与芬兰赫尔辛基大区投资促进局（GHP）合作在赫尔辛基合资创立了境外实体的跨国企业孵化器“中芬创新中心”[3]，同时深圳还培育了一批国家级国际科技合作基地，如北京大学深圳研究生院新材料学院牵头组建的电动汽车动力电池与材料国际联合研究中心、中国科学院深圳先进技术院等。

（二）引进集聚国际高端人才

作为我国重要的人才高地，京沪深在注重培育本土人才的同时，也重视引进集聚国际高端人才和团队。为提高对海外高层次人才的吸引力，三地都出台了极为丰富且优惠的引才、用才、育才政策。北京实施“海聚工程”“高聚工程”“科技新星计划”等人才计划，重点引进更多国际顶尖科学家和优秀创新团队，2019年发布的《科技领域开放改革三年行动计划》，在吸引海外高端科技人才、拓展外籍人才出入境新政试点范围、奖励具有突出贡献的外籍科技人员等方面提出了具有突破性的政策措施。上海围绕全球科创中心建设目标，2015——2021年相继制定出台了“人才20条”“人才30条”等政策，聚焦战略性产业培育、重大科技攻关领域，面向全球引进首席科学家等高层次科技创新人才，为国内外首席科学家提供专业实验室定制服务；完善海外人才居住证制度，降低科技创新人才申请条件，延长有效期限最高到10年；对长期在沪工作的外籍高层次人才优先办理2～5年有效期的外国专家证；建设全球高层次科技专家信息平台，形成有5.4万余人的海外华人数据信息，提高海外引才的精准性。2022年，深圳市出台《深圳市科技创新“十四五”规划》，着力实施创新人才“汇聚行动”，支持前海完善国际人才全链条服务体系，建设前海国际人才港。

（三）配置利用国际优质资源

北京、上海和深圳在国际科技合作中都非常注重利用国际优质的创新创业资源。其一，着力促进外资研发机构融入本地创新网络。三地都发布了关于支持外资研发中心设立和发展、促进外资研发机构融入城市创新体系的政策文件，如《北京市关于支持外资研发中心设立和发展的规定》《上海市人民政府关于进一步支持外资研发中心参与上海具有全球影响力的科技创新中心建设的若干意见》《深圳市鼓励跨国公司设立总部企业办法》等。其二，吸引全球性科技组织总部或其分支机构落户。例如，2020年以来，上海吸引了流行病防范创新联盟（挪威）、帕斯适宜卫生科技组织（美国）、英国皇家航空学会、联合国亚太经社理事会、世界气象组织台风委员会研究中心、平方公里阵列射电望远镜（SKA）区域中心、俄罗斯圣彼得堡理工大学（科技中心）等多个国际科技组织落户。[4]其三，与跨国公司、国际科技组织、国际知名科研院所和世界一流大学等创新机构共同设立国际化的科技创新组织。例如，截至2022年6月，中关村示范区聚集了300多家跨国公司地区总部和研发中心，在“硅谷”、伦敦等地设立了19个海外联络处，示范区内上市公司在境外设立分支机构近千家。

（四）实施财政税收政策支持

在北京、上海、深圳开展的国际科技合作中，财政和税收优惠是使用较多的政策工具。京沪深三地都出台了专门的项目资助和税收优惠政策，以激励各类创新主体开展国际科技合作，提升各类创新主体整合利用全球优质创新要素的能力。例如，北京积极落实重大技术装备进口税收政策，开展技术转让所得税、知识产权税收等优惠政策试点，加强与国际知名投资机构的合作，鼓励和引导国内外资源更多投向基础研究和战略性技术研发，促进创新链、产业链、资金链深度融合。[5]上海修订出台了《关于享受科技创新进口税收政策的社会研发机构（民办非企业单位性质）名单核定办法》等多个政策文件，支持社会研发机构进口国外科研设备和试剂材料等；积极利用自贸区投资便利政策，探索利用自由贸易账户体系、扩大外商投资股权投资企业试点（QFLP）范围等方式，引入境外具有科技创新企业投资经验的多种海外投资基金投资境内创新企业，鼓励大型企业集团和科技型中小企业组团出境投资，通过杠杆融资等方式跨境并购境外技术成果、研发机构、企业股权。2022年5月，深圳出台《深圳市外资研发中心免税进口设备资格审核认定办法》，鼓励外资研发机构进口科研仪器设备等。

三、京沪深国际科技合作政策的趋同性分析

京沪深是我国最具代表性的科技创新中心城市、科技国际化程度较高的城市，它们的国际科技合作政策在战略导向、目标方向、政策取向和政策模式等方面呈现出较多的共性特征。

（一）战略导向相同：着力服务国家创新发展和对外开放战略

在国家科技合作的战略导向上，北京、上海、深圳可谓高度一致，三地都把助力世界科技强国建设、服务“双循环”新发展格局和国家对外开放战略作为自身开展国际科技合作的战略选择。《北京市“十四五”时期国际科技创新中心建设规划》明确提出，北京围绕有效支撑构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，形成具有首都特色和首都水准的国际科技交流合作新格局。《上海市建设具有全球影响力的科技创新中心“十四五”规划》提出，上海致力于构建高水平国际创新网络、全力打造国内大循环中心节点和国内国际双循环战略链接。《深圳市自主创新能力建设“十四五”规划》提出，深圳统筹优化开放创新网络格局，引领构筑全球创新生态共同体。同时，京沪深都积极服务“一带一路”倡议，北京、上海还出台了专项行动规划和政策文件，以期通过“引进来”“走出去”，深化“一带一路”科技合作，助力人类命运共同体建设。

（二）目标方向相近：着力增强科技创新全球影响力和话语权

京沪深三地都把增强科技创新的全球影响力和话语权视作为新时期开展国际科技合作政策的共同目标。北京将“国际科技合作交往全方位加强，成为全球创新网络重要节点”作为“十四五”国际科创中心建设的重要目标，并提出要深入开展规则、管理、标准等制度型开放，积极参与全球科技创新治理。上海提出推进全方位、高水平的全球科技创新合作，深度融入全球创新网络，加快推进上海标准国际化工作，推动牵头或参与国际标准制定，鼓励更多具有自主知识产权的标准向国际标准转化。深圳积极探索开展国际先进创新规则“压力测试”，致力于打造创建开放创新示范区，成为粤港澳大湾区国际科技创新中心核心引擎。

（三）政策取向相通：着力提升全球科创资源配置能力

致力于集聚利用国际优质创新创业要素，着力提升全球科创资源配置能力是京沪深三地国际科技合作的共同政策取向。例如，为加大力度吸引跨国公司总部和研发机构入驻、促进外资研发更好融入服务本地创新，三地都出台了专项政策。在整合利用全球科创资源方面，三地都结合自身特色积极探索有针对性的创新举措。北京依托重大科技基础设施、大科学计划集聚国际顶尖创新资源，大力培育国家级创新基地、新型研发机构等创新平台，以“大科学装置+大科学任务”等形式，吸引全球顶尖科研人才开展科研工作。上海鼓励有条件的创新主体积极参与，探索发起大科学计划和大科学工程，吸引国际科技组织、跨国公司、创新服务机构、全球风险投资机构设立创新平台、孵化器和分支机构。深圳建设深港协同创新共同体，引进金砖国家未来网络研究院中国分院、中以国际创新中心等项目，打造外向型科技创新合作的重要枢纽。

（四）政策模式相似：政府主导、市场主体激发合作动力

以政策创新激发全社会开展国际科技合作的积极性和主动性是三地实施国际科技合作政策的共同选择。北京和上海在注重发挥政府主导作用的同时，充分发挥各类创新机构的主体作用，以项目资助调动社会创新主体的积极性，北京依托各类创新主体创建国际科技合作基地，引导企业、高校和科研院所等持续开展国际合作交流；上海市科委以项目形式资助各类社会化创新主体开展国际合作交流，每年投入项目经费几千万元，带动社会投资数亿元。深圳是以市场为导向的国际科技合作模式[2]，企业在深圳国际科技合作交流中发挥极为重要的作用。例如，华为公司先后在斯德哥尔摩、达拉斯、“硅谷”、班加罗尔、莫斯科等地建立研发中心，截至2020年，在全球建立了15个研发中心、36个联合创新中心；大疆无人机通过授权代理，在北美、日本、欧洲设立海外分公司，累积了大量国际人才并且开拓了国际合作渠道，客户遍布全球100多个国家和地区。

四、京沪深国际科技合作政策的差异性分析

虽然京沪深三地在战略导向、目标方向、政策取向和政策模式等方面呈现出诸多相同点和一致性，但由于城市的个性和特质不尽相同，它们在国际科技合作政策体系、政策视野、政策机制和合作层次等方面存在一些差异。

（一）政策体系：京沪国际科技合作政策更为全面系统

作为我国科技对外开放的桥头堡和排头兵，北京、上海、深圳都形成了比较完整的国际科技合作政策体系，但相对而言，京沪国际科技合作政策的要素和内容比深圳更为全面、系统。例如，上海早在2003年就出台了关于支持外资研发机构发展的政策，北京也于2022年3月出台了《北京市关于支持外资研发中心设立和发展的规定》，深圳在利用大科学设施等方面尚未提出明确的政策和措施，其吸引外商研发投资的政策也还在谋划之中。

（二）政策视野：深圳更为聚焦聚力粤港澳合作

在国际科技合作视野的广度方面，北京、上海、深圳都比较注重从全球层面推动自身发展，但相对而言，深圳的视野更为聚焦聚力，具有明显的港澳元素，北京、上海则更多着眼于全球，视野更加宽广。究其原因，可能是因为北京、上海在行政级别上高于深圳，特别是北京作为首都，其本身许多功能都是面向全球的，而深圳在地理区位上邻近港澳，其发展起步之初就是紧密对接港澳的，因此在很多方面不可避免地烙上港澳色彩。

（三）政策机制：深圳的社会化市场化程度更深

从政策实施机制来看，北京、上海的政府管理痕迹相对更明显，深圳的社会化市场化色彩更浓。北京定期开展国际科技合作基地的认定工作，虽然国际科技合作基地的考核评定更多依赖第三方专家评审，但从政府管理权属来看，资质认定本身就属于政府事权范畴，带有浓厚的政府管理色彩。深圳的国际科技合作则是在政策引导下充分激发企业等创新主体的潜能，如华为、中兴、大疆等企业以及深圳光启高等理工研究院、中国科学院深圳先进技术研究院等新型研发组织，都是国际科技合作的重要参与者。

（四）合作层次：京沪以我为主、主动出击的态势更明显

在政策理念和合作层次方面，北京、上海以我为主、“走出去”引领国际科技合作的姿态更明显，深圳则更多倾向于通过“引进来”集聚和利用国际优秀人才团队及优质创新要素。北京、上海在“走出去”、主动出击寻求合作等方面进行了较多实践和探索，如中关村论坛在海外设立了17个分会场，作为我国面向全球科技创新交流合作的国家级平台，吸引了一大批国际专家为我国科技发展献智献策，上海张江国家自主创新示范区积极谋求走出国门、走向国际，在境外建立了上海张江波士顿企业园等多个园区。深圳光启高等理工研究院等新型研发组织则是通过引进海外留学人员及其团队而形成和发展起来的。

五、结论与建议

（一）主要结论

北京、上海、深圳作为我国国际科技合作的中坚力量，在我国国际科技合作中发挥着重要作用，其国际科技合作政策虽然大体趋同，但也存在鲜明的城市个性和地方特色。一方面，京沪深三地国际科技合作政策具有高度一致性和趋同性。三地都聚焦新时代我国建设世界科技强国的战略需求和深化改革开放的时代要求，致力于在服务构建“双循环”新发展格局中打造具有自身特色的国际科技合作新格局。在战略导向、目标方向、政策取向和政策模式等方面，北京、上海、深圳表现出较高的趋同性和一致性。另一方面，三地国际科技合作政策也呈现出各自特征和独特个性，总体上看，北京、上海国际科技合作政策体系的完备性和系统性更好，深圳的政策视野更加聚焦聚力粤港澳合作，政策实施机制的市场化和社会化程度更高；在合作层次上，北京、上海以我为主、主动出击的态势更明显，深圳则更倾向于引进集聚国际化高端人才和优质要素。

（二）若干建议

当前，世界正经历百年未有之大变局，科技创新日益成为国家竞争力的核心支撑，国际科技竞争更趋激烈。在全球创新地理格局逐步向东方转移的时代趋势下，大国之间的科技竞合关系面临重大调整，特别是中美贸易摩擦、俄乌冲突以及新冠肺炎疫情所引发的全球化不确定因素显著增加，全球创新链和产业链分工合作的持续性堪忧。在此背景下，作为全球创新版图的重要一极，我国以共建“一带一路”为实践平台推动构建人类命运共同体，需要在更高层次、更宽领域以更大力度推进全方位对外开放，坚定不移深化国际科技合作，不断增强国际竞争新优势。京沪深应以更加坚定和更为开放的心态，持续深化开放创新和国际科技合作，全面提升科技国际化水平和全球创新资源配置能力。

1.更加注重国际科技合作的战略设计

总体上看，目前三地国际科技合作主要是由各类优惠政策和项目资助推动的，这种依靠政策推动的国际科技合作模式已难以适应科技全球化新形势和我国推进创新治理能力现代化的新要求，面对日趋激烈的国际竞合格局特别是大国科技竞争带来的不确定性，三地在持续完善相关政策、着力增强政策效力的同时，还应加强国际科技合作的战略顶层设计，推动国际科技合作从政策性合作转向战略性合作。要大幅度提升国际科技合作在整个城市发展战略全局中的地位，突破把国际科技合作作为部门工作的传统思维，促进国际科技合作与教育、人才、安全战略的有机衔接。

2.更加注重以我为主深化国际科技合作

随着我国科技创新实力的增强，以往以跟随、参与为主的科技合作模式应转向以我为主的主动合作。三地应紧密围绕经济社会高质量发展和世界科技强国建设战略需求，以更加积极的姿态参与国际科技合作，变被动为主动、从参与创新到主导创新，着力提升国际科技合作的质量和水平。例如，在“引进来”方面，要以自身需求为出发点，“有需则引，无需则止”；在科研合作方面，要面向世界科技前沿和国家重大需求，探索发起国际大科学计划和大科学工程，协同解决人类社会共同的重大科学难题；在平台搭建方面，要支持科教机构、学术组织等打造高水平科技期刊、高端学术会议等国际合作交流载体，搭建全球性智力汇聚平台。

3.更加注重制度型开放创新

面对日趋激烈、复杂多变的国际竞合格局和蓄势待发的新一轮科技产业变革，北京、上海、深圳应更加注重参与全球科技创新治理，实现国际科技合作从策略性开放转向制度型开放，进而主导相关领域的国际合作交流。要积极推动科技创新相关领域的规则设计，携手国际同行共同探索适应新科技创新规律的治理体系和监管政策，创造性构建新兴技术和产业领域的规则体系。更加注重配置和利用全球创新要素，支持本地机构和企业加入世界性科技组织，参与国际技术标准制定，支持本土科学家在国际组织中担任领导职务，在国际合作项目和重大科技计划实施中发挥主导作用，在全球科技治理中争取主动。

4.更加注重构建国际科技合作新格局

立足新发展阶段，京沪深要致力于构建国际科技合作新格局，从以引进为主转向“引进来”与“走出去”并重。要更加注重支持本土企业、科研院所和高校创造自主知识产权，强化自主核心专利、高端品牌和关键标准的创造、应用和保护，形成双向互动、均衡发展的合作新格局。要加快拓展国际科技合作的对象和地域范围，在深化与发达国家地区合作的同时，加强与发展中国家地区的合作，特别要加强与“一带一路”沿线国家地区的合作交流，助力人类命运共同体建设。要秉承科技外交理念，充分发挥科技社团等社会组织的作用，加强民间科技外交与合作交流，为我国实现高水平科技自立自强、加快建设世界科技强国营造良好的国际环境。