改革时机与城镇化模式：对四地村改居政策的研究*

管 兵

城乡一体化和新型城镇化是当前重要的政策目标。具体而言，城镇化至少包含三个指标：经济基础由农业向工业和服务业转型、基层治理从村庄治理向城市社区治理转型、个体身份由农民向市民转变。“村改居”改制是实现这一步至关重要的政策。通过将村委会改制成居委会、将农民改为市民，在制度上农民就可以享受到市民的福利和相应的社会保障，这是实现城镇化的关键一步。本文以村改居政策为研究对象。在市场经济演变了40年之后，研究对象所在的区域已经高度工业化和第三产业化，形成规模庞大的城市群，城市之间甚至看不到农村地带，农业和农村越发边缘。然而，作为基层治理和农民身份转型的主要政策，村改居在不同地区的实践非常不同步。调查发现，A、B、C、D（以一区、二区为例）四地在村改居模式上表现出明显差异。本研究的核心问题是为什么同一个省域范围内的各地会在村改居这一城镇化的核心过程中表现出如此明显的差异，这差异背后的动力机制又为何？

通过具体分析四地的村改居进程，研究发现这一区域从1992年就开始推行村改居政策，政策推出比较集中的年段是2002年前后，2010年之后仍有推进。梳理案例城市的政策变迁，发现共有7次重要的村改居政策出台。这7次由不同地方政府分别出台的村改居政策，政策内容和执行效果各有不同。论文讨论在渐进式改革进程中，随着时间推移，地方政府的激励机制随之变化，内生激励逐步减弱，软性激励和外部激励开始成为主要的激励模式，由此带来政策内容和绩效的差异。

一、村改居政策变迁：多元视角下的解释框架

村改居是城镇化进程的政策内容之一，由地方政府根据实情具体落实。这为对地方政府差异化政策实践进行社会科学的比较分析提供了一个难得机会。为什么地方政府在推行村改居这一具体政策过程中表现不同？其背后的影响变量为何？现有文献总结了两个方面的影响因素：经济发展的自然后果、地方政府的理性行为选择。由于研究资料来自四地的几十年演变历程，作者将会进一步讨论改革时机和地方政府改革策略的关系。从此讨论出发，提出渐进式改革模式下的地方政府政策变迁的逻辑。

（一）发展视角与城镇化

经济发展带来一系列的预期和非预期后果，城市化是工业化、经济现代化的可预期结果。现代化理论视角在政治发展理论、社会转型理论中居于主导地位。折晓叶在上个世纪九十年代发表的一系列著作即是在这一视角下展开的研究。折晓叶等提出的相关概念“自然城镇化”既是对1990年代城镇化特征的经验概括，也是对现代化理论和发展理论在中国适用性的一个回应。①折晓叶、陈婴婴：《村庄的“自然城镇化”》，中国社会科学院社会学研究所编：《中国社会学年鉴（1995.7～1998）》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第119—128页。她们界定：当一个人口聚居点发生如下两个主要的变化时，即称它出现了自然城镇化的过程，一是人口聚集达到一定规模，二是社区的产业结构和居民职业以非农为主，相应地居民的生产方式和生活方式也发生了向城镇的转化。②折晓叶、陈婴婴：《村庄的“自然城镇化”》，第120页。在东部和南部地区，农村开始出现自然城镇化的“超级村庄”。③折晓叶、陈婴婴：《超级村庄的基本特征及“中间”形态》，《社会学研究》1997年第6期。由于乡村工业化，直接推动了城镇化，这些超级村庄实际上已经处于“镇”的位置或者强于乡镇乃至县城的地位。这些超级村庄具有极强的经济功能，村组织扮演政府的角色，形成“拟城聚落”的工业村，在城乡之间，超级村庄有着既类似于建制小城镇但又不同于小城镇的地位和作用。在折晓叶、陈婴婴等学者的研究中，可以看到工业化与城镇化的线性相关关系。在上个世纪八十年代、九十年代学界兴起的关于“小城镇”的研究热潮，实际上就是对农村地区工业化带动城镇化的学术回应。④比如：费孝通1984年在《瞭望周刊》发表15篇文章讨论小城镇问题。另外可参考：费孝通：《论中国小城镇的发展》，《中国农村经济》1996年第3期；王思斌：《我国小城镇发展的制度分析》，《社会学研究》1997年第5期；孔祥智：《当前农村小城镇发展中存在的主要问题和对策建议》，《管理世界》2000年第6期。根据上述逻辑进一步推论，村改居作为一种反映城镇化进程的政策安排，必然也与工业化和现代化发展线性相关。在发展视角之下，可以得出结论，随着工业化和城市建设发展，村改居亦会同步进行；相对于中小城市，经济更加发达的大城市的村改居的步伐应该更快。

（二）科层制与地方政府行为视角

如果仅仅通过经济发展的单一变量去解释城镇化，显然过于简化。经济发展本身也是政府的政策目标，政府在城镇化过程中有重要作用。自然城镇化是经济发展的后果，而经济发展及其相关的社会后果，必然受到政府政策的规制与影响。直接影响城镇化政策的地方政府，其行为受到科层体制的激励与约束。在人事制度、权力分配、资源分配等诸多方面，上下级政府权力结构塑造了地方政府的行为取向。①周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期；周雪光、练宏：《中国政府的治理模式：一个“控制权”理论》，《社会学研究》2012年第5期。在制度激励之下，最近一些年地方政府大力经营城市，以获得土地财政和房地产行业发展相关的收益。学者在这一视角下探讨了城镇化的多元模式和不同动力。②李强、陈宇琳、刘精明：《中国城镇化“推进模式”研究》，《中国社会科学》2012年第7期。分税制改革之后，地方政府倾向于通过开发土地获取相对可以自主利用的地方财政资源。③孙秀林、周飞舟：《土地财政与分税制：一个实证解释》，《中国社会科学》2013年第4期。这一过程带来的直接后果有两个方面，一方面大批农村土地资源被征用，另一方面，城镇化和城市建设加速。④周飞舟：《大兴土木：土地开发与地方政府行为》，《经济社会体制比较》2010年第3期；贾康、梁季，《中国市场化、城镇化历史进程中的“土地财政”与土地制度变革》，《中国发展观察》2015年第7期。更有学者估计基于目前财政分税制的现实，在推进新型城镇化建设上，仍然主要依赖于土地财政。⑤薛翠翠、冯广京、张冰松：《城镇化建设资金规模及土地财政改革——新型城镇化背景下土地财政代偿机制研究评述》，《中国土地科学》2013年第11期。在关于土地研究的文献中，地方政府通过土地市场和房地产产业发展，可以获得大量的地方财政资源。⑥黄少安、陈斌开、刘姿彤：《租税替代、财政收入与政府的房地产政策》，《经济研究》2012年第8期。在这样的逻辑下，土地与地方财政高度相关，并带来一系列后果。⑦中国金融40人论坛课题组：《加快推进新型城镇化：对若干重大体制改革问题的认识与政策建议》，《中国社会科学》2013年第7期；中国金融40人论坛课题组：《土地制度改革与新型城镇化》，《金融研究》2013年第5期。学者们注意到各种以城镇化为名获取和利用土地的地方做法，比如资本下乡与农民上楼的关系、⑧周飞舟、王绍琛：《农民上楼与资本下乡：城镇化的社会学研究》，《中国社会科学》2015年第1期。增减挂钩政策在地方的具体实践等。⑨谭明智：《严控与激励并存：土地增减挂钩的政策脉络及地方实施》，《中国社会科学》2014年第7期。这些最近的研究聚焦在中西部地区。研究主题重点关注地方政府获得土地的策略性应对。这些研究非常有助于我们理解地方政府在制度激励下的行为取向，但由于过于重视自上而下的制度激励视角，总体上缺乏本地化的研究，尤其缺乏对地方多元化政策体系历史演变的关注。本研究重点关注的村改居政策，相关文献对这一方面的研究比较单薄。这一领域，已有研究较多关注具体村庄改制的过程，讨论具体改制后的社区治理的现状与问题，⑩吴晓燕：《从文化建设到社区认同：村改居社区的治理》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2011年第5期；吴莹：《空间变革下的治理策略——“村改居”社区基层治理转型研究》，《社会学研究》2017年第6期。对于村改居政策在城市间执行的差异和不同模式的研究则略有不足。

（三）渐进式改革背景下的时间节点与政策变迁

改革开放已有四十多年，这一时期具有非常鲜明的时代特征，中国在各个领域都经历了巨变。中国的改革如何会发生？政策如何变迁？学者们从宏观方面做出了一些经典研究。作为社会主义国家，中国的改革模式与苏联不同。苏联改革选择了休克疗法，中国选择了渐进式改革策略。两种改革背后的逻辑都关乎相同的一点：如何处理存量和增量的关系。休克疗法认为，增量改革无法在强大的既定存量中存活，存量改革是增量改革应有之义，应同步进行。渐进式改革认为，增量改革才能在改革力量仍很弱小的时候，不至于遭到反对，从而能够积累支持改革的力量，推进存量的改革。①［匈］科尔奈：《社会主义体制》，张安译，北京：中央编译出版社，2007年。在苏联和东欧社会主义国家，休克疗法之前，也进行过渐进式改革，后来都证明是失败的。为什么中国可以进行成功的渐进式改革？学者认为主要的原因在于历史路径和改革的背景不同。②Steven M.Goldstein,“China in Transition:The Political Foundations of Incremental Reform,”China Quarterly,vol.144,(December 1995),pp.1105-1131.苏联和中国虽然都是社会主义国家，但两者在改革时候所面临的国情背景并不相同。在计划经济实施的广度和深度上、地方政府自主权、保留的地方市场等很多方面，中国存在着进行渐进式改革的基础。

当渐进式改革、尤其是以增量为主的改革进行四十年之后，存量仍在，很多渐进式改革的领域逐步转变为新增的历史存量。不同的历史时期，改革有不同的任务，并显示出不同的特征。以村改居为例，我们收集的案例材料时间跨度近30年。较长的时段有助于了解中国渐进式改革的核心特点，并从中进行政策分析。对村改居改革的研究可以帮助我们回答这样的问题：随着时间推移，不同阶段的村改居改革的动力来自何处？其政策的内涵和实践效果会有什么不同？本研究努力超越静态的和科层制内部的视角，通过对不同时间点上的同一项改革的比较，分析时间因素对政策变迁的具体作用。现有文献实际上对这一问题以及对时间因素的关注是缺乏的。本研究力图在这一方面做一些探索性研究。

在渐进式改革的视角下，时间节点（时机）非常重要，并由此形成了不同的激励机制，从而塑造了政策变迁的具体表现。结合论文收集的四地七次改革案例，作者讨论时间节点意味着一项政策在渐进式改革中所处的增存量位置不同，意味着制度环境的不同，意味着地方治理情境的不同。

第一，渐进式改革的基本经验是先做增量改革，先在边缘区域改革，先在个别区域试点。这意味着越早进行的改革往往是比较容易的改革，因为改革的相关方都是受益者，越晚进行的改革往往会涉及利益格局调整。村改居在这个大背景之下，毫无疑问受其影响。

第二，作为对改革进程的回应，宏观上国家政策和治理体系在不断演进，这些宏观层面的变迁在不同时间节点塑造了不同的制度情境，将同一项政策放置于不同的制度框架中，并激励和约束了政策相关当事方的行为。

第三，由于实践和政策的变迁，同一项工作在不同时间节点面临着差异化的政策环境和政策工具选项。不同时间节点意味着政策实施的背景不同，从而产生差异化的路径依赖问题。在改革开放最初期，本文的案例中只有A市算是大城市，城市化达到一定水平，另外三地基本上是县，以农业为主，以乡镇为主。随着经济、社会、政策演变，四地情况迅速变化，每一个节点都与之前有所不同。在这种情况下，同一项政策内容，在不同的时机去推行，都遭遇不同的地方化的政策环境，位于当地不同的政策时序之中。

本研究解释的逻辑是：在不同时机推出的同一项政策改革，尽管其由不同地方政府推行，但由于同一项政策的本质内容和政策目标是一致的，政策结果是可比的。由于这七次改革横跨了20多年的时段，这可以帮助我们充分观察时机对政策效果差异的影响。尽管这一项定性案例研究无法控制更多的影响因素，但作为一次探索性尝试，本研究试图以客观资料展示时机与政策变迁的逻辑关联。

本文所使用的资料主要来自政策文本和二手资料，部分资料来自田野调查。政策文本主要来自政府信息公开网站。二手资料则是四地的统计年鉴和年鉴、调研中收集到的资料汇编等。通过政策文本和资料汇编作者梳理出村改居政策的具体内容，借助二手资料可以看出四地村委会和居委会数量变迁趋势。

二、村改居政策的差异性：时间与内容的维度

村改居政策实践主要由地方政府负责实施，中央政府并无统一要求的时间表，存在着地方差异性。本研究关注的四个城市在改革开放之初存在显著差异，B、C两地属于县级单位，改革开放之后升级为市级，D市之下的一区和二区也是县级，属于农村和农业为主的地方，县城规模非常有限，仅有A市是区域内大城市。我们系统收集了四城的村改居政策变迁历史。如表1所示，在过去三十多年间，四城共发生7次村改居政策实践。B市首次在1992年推动村改居，一次性地将特定范围内的村委会改为居委会，村民改为居民，农村集体土地改为城市国有土地。约十年之后，B市又继续推动全市范围的整体性的村改居工程，A市、C市中心镇街、D市一区也开始推动一波村改居。再约七八年之后，在C市两个镇和D市二区又各自推出新一轮村改居改革。此后基本再无系统性村改居政策出台。

总体上，村改居涉及一些基本的政策内容。通过下述五个方面可以比较7次村改居政策内容上的差异：第一，顾名思义，村委会改居委会是此项改革的题中之义。第二，村民转为居民，这也是村改居的核心政策内容，亦是村改居的题中之义。第三，农村集体土地转为城市国有土地。第四，农民社会保障居民化。第五，公共服务供给城市化。这些公共服务包括多个方面：教育供给、市政设施、环卫保洁、公共治安、绿化和公共空间等等诸多方面。

表1 四地村改居政策时间与内容一览表（1992年—2018年）

根据这五项政策内容，可以对这7次村改居政策进行类型化区分。具备前三项政策内容的村改居可以定义为激进型村改居，一揽子解决农村、农民、土地等关键问题。B市第一次村改居就是此种模式，之后第二次村改居也是同种模式，而其他城市不曾见。第二种是渐变型村改居，以C市第一次中心镇街村改居、D市一区村改居、A市村改居为代表，在工业迅速发展的背景，大批农村地区成为城区，需要城市化建设，与城市级别提升和经济发展适应，三地在2002年左右推进村改居进程，聚焦“城中村”改制和改造。第三种为2009年和2011年分别在C市两镇和D市二区推进的村改居模式，这两次村改居政策变迁实质性内容较之前显著减缩，可以称之为名实分离型村改居。

（一）激进型村改居

图1 B市村委会和居委会数量变迁（1990年—2016年）

B市在土地开发和利用方面走在全国前面，直接影响了法律。B市在1987年采取公开拍卖的方式出让土地，最终促进了1988年《宪法》相关条款的修订。由于快速的经济发展和工业化，B市对土地的需求程度可以说是全国之最。1992年出台了《关于B市农村城市化的暂行规定》。这次改革不仅仅将特定区域内的村民委员会改制为居民委员会，村民转变为居民，还将该区域内的农村土地一次性转为国有用地。①本部分资料来自B市政府官方网站的政府公报栏目。

十一年之后，B市又对本市剩余农村区域实施“统转”，把全部其余农民转为城镇居民，以此实现B市全域的城市化，全市农村集体土地转化为城市国有土地。2003年10月，发布《中共B市委、B市人民政府关于加快BA、LG两区城市化进程的意见》，该意见在两个区推行，与1992年推行的政策相同。在意见中，政府计划把本市剩余390万亩耕地全部转为市政府发展储备用地，每亩平均补偿最高为2.4万元。经过这两轮改革，在政策和制度层面，B市已无农村和农民。②本部分资料来自B市政府官方网站的政府公报栏目。在2011年所在省举办全省农民运动会时，B市回应：没有农业人口，无参赛资格，故全市缺席运动会。③参见《**回应缺席本省农运会：没有农业人口无参赛资格》（**为B市名称），2011年10月26日，凤凰网资讯。

（二）渐变型村改居

渐变型村改居是指在2000年之后在几个城市开始的村改居政策。与B市在2003年开展的村改居几乎同步。这一波村改居跟省政策的号召有一定的相关性。在2002年2月21日省政府颁发了《**省城市基层管理体制改革工作实施方案》，提出对条件成熟的“城中村”进行改造，撤村设立社区居委会。在具体做法上，C市和D市一区的做法比较接近。A市则选择特定的城中村进行个别化的改制。

1.C市2002年启动的12个中心镇街村改居

图2 C市村居数量变化趋势（1990年—2016年）

1985年C市撤县设市，经国务院批准成为经济开放区。C市成为不设区的行政体制，市级之下的行政级别为镇街。到2002年，C市的产业结构已经发生了根本改变，第二和第三产业成为经济主体。2002年8月7日，C市村委会改社区居委会工作座谈会召开。2002年9月6日，C市制定了《C市改革城市基层管理体制加强社区建设实施方案》，提出“城市发展到哪里，城市社区就建到哪里”，“有条件的镇区要积极推进‘城中村’改制工作”，开启了C市村改居的历程。①本部分资料来自C市的政策汇编。

2002年10月，DC街道办事处成为C市村改居首个试点，分两批对19个村进行行政体制改革，将村委会改社区居委会，村党支部改为社区党支部，实行社区管理，与此同时还进行农村集体经济股份制改革。2003年完成村改居工作，并制定了社区干部工资报酬方案等一系列规章制度。紧随其后，GC、WJ、NC等市区街道办也在2003年8月完成村改居工作。②C市调研资料，调研时间：2012年5月。

2004年7月，村改居及农村股份合作制改革工作在全市铺开，采取试点先行、分批实施的办法推进改革。按照《C市“村改居”工作实施方案》的指导，选择8个中心镇为试点。改革内容依旧是围绕集体资产处理和社区管理制度转变两方面，集体资产股份合作制改革与村改居同时进行。③本部分资料来自C市的政策汇编。

在农村集体土地方面，《C市关于“村改居”工作若干问题的指导意见》将农民集体所有土地按现状分为建设用地、农用地、未利用地。在村改居过程中，政策意图是将集体土地通过转变用途或征收转为国有。在统一转为国有之后，归属农村集体的建设用地仍由股份合作经济组织使用，农用地和未利用地尊重土地承包合同，未利用土地进入各地政府土地储备。在转制之后，停批宅基地，统一建设高层住宅小区，并可根据城市发展需要，逐步收回原有宅基地。①本部分资料来自C市的政策汇编。

2.D市一区在2001年启动的村改居

图3 D市一区村委会、居委会数量变迁（1992年—2014年）

D市一区一直处于改革开放的前沿地区，经济发展迅速，时至今日，已经高度工业化和城镇化。在区县一级的经济发展排名中，一区长期处于第一位。一区在1992年推进了根本性的市场化改革、企业改制、行政体制改革。十年之后，一区又进行了第二轮的改革。这一轮改革的重心就在于城镇化及其相关政策。

2001年7月，一区做出了《关于进一步深化农村体制改革的决定》，开启对全区农村的综合改革。②本部分资料来自《2000年至2009年大事记》，一区地情网。在这个改革过程中，村改居是重要内容。在村改居方面出台了《关于合并村和村委会改居委会的实施细则》，通过合并和调整，村委会由原来191个减为109个，居委会增加为88个，27.05万农民转为城镇居民。③同上。在村改居的同时，一区进一步加强了中心城区的城市化建设。2002年2月5日，RG和LG撤镇建区，加上此前的DL区，组成中心城区。

在集体土地产权方面，政策规定原村委会所辖的集体土地性质调整为国有性质，除此之外，土地的实际使用情况维持不变。同时按照《关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则》的规定，实施股份固化。④同上。

3.A市的村改居改革

A市是区域内过去最重要的大城市，区域内其他地方基本上仍处于农业和农村为主的状态。但过去40年间，A市实际上也经历非常大的变化，昔日的村庄已处于城市中心，留下了大量的城中村。在这种情况下，A市在2002年启动的138个城中村改制计划，开启A市的村改居改革。A市居委会与村委会数量变化见图4。

图4 A市居委会与村委会数量变化（1990年—2017年）

2000年12月27日，中共A市委、A市人民政府出台了《关于加快村镇建设步伐，推进城市化进程的若干意见》，文件的主要目标是推动中心城区内城中村的改制工作，将村委会转变为居委会，村民转为居民，同时将村集体经济组织转制为股份制公司。文件要求到2005年，A市城市化水平达到80%以上。①本部分政策资料来自A市行政规范性文件统一发布平台。

2002年5月，A市出台了《关于“城中村”改制工作的若干意见》，规定了十个方面的内容：“城中村”改制涉及的村民户口农转非、改制中集体土地及其房屋权属的处置、撤销村委会并建立居委会、农村集体资产、规划和市政设施管理、学校、环卫、计生、村民转为居民后的就业、改制后居民的社会保障。②同上。将138个“城中村”改制，村民转变为居民，农转居。计划用10年完成。③同上。到2005年，A市基本完成了村委会变为居委会，村民变为居民的改革任务。图4可以看到村委会数量在2002年有所下降。但在其他方面进展异常缓慢，村改居的多数政策目标基本都在不断延后，村改居的数量也未见扩大，村委会数量一直维持在稳定水平。

（三）名实分离型村改居

案例城市中最晚的两次比较大规模的村改居主要是C市在2009年启动的两镇村改居政策和D市二区的村改居政策。这两次村改居跟此前的历次相比，都有非常大的不同，实质性内容减弱。

1.C市在2009年启动的两镇村改居政策

2009年，C市选取HJ和HJZ作为村级体制改革试点，探索行政、自治和农村经济经营“三分离”。这次改革主要针对的问题是：村（居）委负担过重，承担了多重职能，并且导致公共服务供给差异大。这一次的村改居改革则侧重于理顺村改居之后各职能组织的关系。此次试点改革中，HJ将20个村撤并改制为7个社区，HJZ则撤销125个村民小组建制，成立24个社区。在政经分离之外，设立社区政务服务中心，逐步承接上级交办的行政和公共管理任务，剥离村（社区）承担的行政和公共管理职能，运作经费逐步从市、镇、村三级共同承担过渡到市、镇两级分担。与此相匹配的政策是加强区域、政务、综合服务、环卫、治安、土地开发、集体经济等方面的统筹。①管兵：《农村集体产权的脱嵌治理与双重嵌入——以珠三角地区40年的经验为例》，《社会学研究》2019第6期。

这一次村改居的力度相对于此前来说要弱一些。比如在统筹方面，此前在GC等镇街成立的政务服务中心，其工资福利待遇等经费和办公经费纳入GC区财政预算，所需费用由区财政统筹拨款全额供给，而在这一次在各社区成立的政务服务中心，政务服务中心的运作经费村级组织负担40%，剩余部分由镇负担。在其他方面，2006年，GC街道按各集体经济组织2003—2005年年均行政开支的7倍一次性向经联社、经济社分别收缴社区公共开支管理费后，全额统筹辖区内市政、环卫、治安等“大市政”管理开支，之后有政府承担基层治理相关费用。②管兵：《农村集体产权的脱嵌治理与双重嵌入——以珠三角地区40年的经验为例》。在HJ镇和HJZ镇的改革中，村集体资产仍需承担主要的公共财政支出，镇和市财政的统筹力度较低。并且在这一波的改革中，完全不涉及土地问题，集体土地和宅基地不动。

2.D市二区在2010年启动的村改居政策

图5 D市二区村居数量变化趋势（1999年—2015年）

二区在1987年被国务院确定为全国农村改革试验区，探索在市场经济高速发展的情况下农村发展和应对问题。1992年，二区进行了土地股份制改革。③邓伟根、向德平：《捍卫基层——二区“政经分离”体制下的村居自治》，武汉：华中科技大学出版社，2012年，第37页。1996年之后，二区围绕农村集体经济进行固化股权改革。

2010年末，开启二区村改居改革。二区重点推进的是“政经分离”。政经分离改革的目标是推动农村集体经济组织与村（居）组织分离，做到选民、组织、干部、议决事、账目这几个方面的分离。2011年1月，二区区委、区政府颁布《二区推进村改居工作实施方案》，还有《关于深化农村体制综合改革的若干意见》与之相配套，确保政务与集体经济的分离。①李棉管：《“村改居”：制度变迁与路径依赖——某省D市N区的个案研究》，《中国农村观察》2014年第1期。在上述文件中，政策界定政经分离改革的具体方面，涉及农村集体经济与自治组织关系、农村集体经济管理体制与分红模式、村委会改制为居委会、公共服务、住宅、社会保障等。由于具体考虑，很多方面维持不变，这包括管辖范围、职数、产权属性、股东权益、计生政策和农民权益等。二区此次村改居共涉及123个村。从上图可以看出，村改居政策的数量目标实现了。

三、政策实效的分析视角：改革时机与激励机制

四城的村改居步伐并不一致，每一次村改居政策出台都有其现实背景和激励机制。我们可以总结四城七次村改居的几点经验：在时间序列上，较早期的村改居政策实质性内容比较多，较靠后的村改居政策实质性内容相对较少；在改革背景上，一线城市反而推动比较迟缓，从县城发展而来的当前二线和一线城市动作相对迅速；在地方政府操作策略上，早期比较激进，后期比较保守；在政策实效上，早期政策执行较为到位，后期推进较为困难。

（一）政策时机与改革实效

在渐进式改革起步阶段，从增量领域启动，在这一过程中支持改革的力量积累，难改的存量部分不变或缓慢变化。当增量改革进行到一定阶段之后，进入改革攻坚阶段。此阶段增量改革持续进行，但存量力量增加。这时候开始逐步面临两种存量力量：早期的增量改革转变为新的存量、保持下来的旧存量。存量领域开始成为改革的核心区域，而此核心区域改革的成败也将决定此前增量改革的成果能否存活并持续健康发展。在村改居这一改革领域，我们可以分析如下特征。

表2 四地村改居的动力与效果

1.村改居政策内容随时间而削减

在这一过程中，改革时机有着非常重要的影响。出台同样的政策，在以增量为主的改革阶段和在以存量为主的改革阶段，实效会显著不同。具体而言，对于村改居政策来说，在1992年进行村改居与2002年进行村改居、2012年进行村改居，虽然同名，但实质内容不同。

B市在1992年进行的村改居改革正处于市场经济改革的发动阶段，政策内容涉及全方面，每个维度上都一步到位。之后B市在2003年进行的市外的村改居改革，内容照搬了1992年的改革内容，差异主要表现在改革的效果方面。

A市、C市、D市在2002年前后进行村改居改革，在内容的广度和深度上跟B市有着较大的差异。首先在政策适用的范围上大大收缩，未能进行较大范围的村改居改革。同时在内容上，也有较多保留，尤其表现在集体土地使用、村民个体福利、改制社区的公共服务方面，政策力度减弱。

在2009年、2011年开展的C市两镇和二区的村改居，我们从介绍中亦可以看出，这两地政府在中央政府和上级政府的激励下推动此项政策，实质性内容较之前大打折扣，实质性内容较少，名义上的内容较多，政府强力落实村改居政策内容的内部动力已经减弱。

2.村改居改革效果随时间而打折

早期村改居一揽子改革实际上对于相关各方都体现出增量的特点。B市的改革在初期缺在资金，优在土地便宜。一方面以廉价土地吸引来自海内外的资金，另一方面，地方政府逐步走上土地投资的道路。B市在1987年进行全国首次的土地拍卖，从而开启土地财政、土地融资和城市化进程。到1992年，市内土地日渐减少，土地约束显现。这是B市1992年进行村改居改革的背景。在1992年B市进行村改居改革之时，土地价值已经显现但房地产市场仍未发展，土地权利意识并未被激发出来，农民转为居民并未有非常明显的利润损失或者农民并未意识到这点。同时，城市非农业户口在就业和福利等方面仍有着明显高于农村户口的优势。1992年村改居“统征”，市内的三个区的68个行政村、173个自然村和**华侨农场改建为100个居委会、66个集体股份公司和12家企业公司，完成核心城区农村城市化。

而在此之后的村改居改革，要么无法采纳此种激进的制度措施，要么即使采纳激进政策也无法取得预期效果。从1992年到2002年，这十年间，市场化迅猛发展，伴随着房地产行业发展，大批土地进入市场，城市扩张。对比1992年和2003年B市两次村改居改革，在政策内容上，两者是相同的，然而实效却大为不同。2003年推动的村改居政策完全无法取得1992年的政策效果。A市进行的138个城中村改制，迟迟未能达成效果，延续至今日仍在缓慢推进，政策目标一退再退。C市和D市一区在改革中定下的扩大中心城区规模的目标，在工业化和城镇化已经有事实基础的镇街推进，尚算顺利。较长时间内并未进一步推广。到2009年、2011年之时，土地市场越发激进，房地产膨胀发展，土地价值飙升，土地愈加稀缺，发达城市中的土地价值飙升，农民反而具有优于城市居民的巨大优势，城市户籍对于农民来说构不成吸引力。地方政府也没有像以往改革那样强调“统筹”，推进政策落实。①李棉管：《“村改居”：制度变迁与路径依赖——某省D市N区的个案研究》。

（二）政策时机与激励机制

在渐进式改革的不同阶段，地方政府的激励机制发生变化。在以增量的市场经济改革为主导内容的初期，中央政府和地方政府的中心工作高度一致，都是通过发展经济改变贫穷落后的情况，增强执政合法性。地方政府在增量改革中动力十足，因为这些改革并不涉及存量的利益再分配，对包括地方政府在内的多方当事方均是利益的增长。再加上人事制度和锦标赛体制，地方政府之间围绕GDP进行竞争，从而极大地激发增量改革的积极性。而当增量改革转变到存量改革阶段，利益共同点发生变化，存量改革很难由地方政府直接发起，因为这涉及利益格局调整和重新分配利益，势必要遭遇到增量改革所不存在的反对声音和力量。所以这时的激励机制往往来自外生。外生激励主要有两种：中央政府或上级政府的改革要求，地方治理的难题和困境倒逼。

1.激励从内生到外生

在早期阶段，我们可以把村改居看作是地方政府围绕发展这个主题而进行的增量改革的一部分。激励是内生的，为了经济发展这一硬指标。到了第二阶段，即2002年之后展开的一波村改居政策的实践，激励机制已经发生了变化。除了B市之外，这一阶段处理的重点是围绕着已经发展起来的城镇地区，进行确认，提升城市化，A市重点处理138个城中村改制，C市和D市一区经历了前一阶段快速的工业化发展，原有的县城体制下的城市规模有限，开始城市化。到了第三阶段，D市二区和C市两镇的村改居政策的用意已经转为落实中央政府提出来的综合体制改革创新的号召与政策要求了。

内生激励给予地方政府极大的积极性，表现出来非常一致的政策和实践取向，政策易于落到实处，并不需中央政府过多的号召、激励和监督。这些改革领域往往位于促进发展的增量改革领域，地方政府和中央政府有着较大的共同点。外生激励对于调动地方政府积极性明显弱于内生激励。对于并不影响地方政府切身利益的改革，地方政府可以按照中央政府的号召去推动。对于本地政府需要承担较大代价的改革，地方政府未必会有积极性去落实，即使采纳政策，实效性往往存疑。在这种情况下，如果此项政策在中央政府的政策议程中位列重要位置，则需要中央政府使用较大的成本去号召、动员和监督地方政府施政，促使地方政府贯彻中央精神。由此带来的相应问题是政策成本高昂。如果此项政策在中央政府的政策议程上并不显著，中央政府则不会投入较大的成本去号召、动员和监督地方政府，从而导致此项政策在地方政府那里停留在名义之上，或者被变通、被有选择执行。

2.激励从硬到软

在村改居的三个阶段，我们看到激励的核心动力从谋求地方经济发展到确认经济发展带来的城市化再到为了回应中央政府和上级政府的体制创新的要求，既是从内生过渡到外生，对地方政府来说，也是从硬性的激励过渡到软性的激励。早期村改居对地方政府来说，目的在于获得实实在在的土地资源，中期则是为了城市升级，进一步服务于经济发展，近期较大目的则是为了满足体制和政策创新的需要。

硬性激励之下政府重视政策执行的实效性。B市的村改居包括村委会改制、农民转变身份、土地转变用途，目标非常明确。对于政府来说，重心在于获得土地以供发展。1992年村改居获得预期效果，2002之后进行的村改居则恰逢房地产市场高歌猛进的时代，效果有限。但无论怎么样，地方政府追求将政策落地的意图是坚决和明确的。这从当地政府仍在进行的城市更新计划就能看出不懈的努力。其他城市在2000年之后进行的村改居进程，主要目的是回应经济发展之后带来的城镇化现状，大批的城中村出现，他们的土地大部分已经被征收用尽。对于地方政府来说，这一点并不是施政的中心工作，因此在A市，村改居推进滞缓。D市一区和C市之后也长期停滞并无推广。

软性激励之下地方政府更看重名义和制度设计本身。第三波的村改居实践则表现得更为软性，出发点是为回应中央政府的地方治理创新的要求。我们可以看到两地进行的种种政策设计，但基本内核并未超出之前的村改居，并且与之前的村改居内容相比大打折扣，实质性内容缺乏。主要原因在于，地方政府进行村改居的内在动力已经不够，农民也无积极性去要求村改居和转变身份。这让此次村改居的实践更多地表现为政策概念创新。

3.地方财政激励由正转负

在早期的村改居政策中，由于地方政府可以将农村集体土地转为城市国有土地，从而在村改居的政策设计和落实中，政府可以获得土地权益，这为地方政府创造财政收入提供了依托。在B市之外的其他城市，农村集体土地已经无法一次性转为国有城市土地。与此同时，在A市、D市一区、C市三地进行的村改居，集中在“城中村”，其中农村集体土地已经所剩无几。对于这些有限土地的再开发，必须首先要最大化保障农民的利益，否则必将破坏稳定，并留下难以解决的历史遗留问题。在这中间，政府已经不能够像B市在1992年那样，获得优良的土地资源和相关收益。同时，将村委会改组为居委会，将村民转为居民，政府将会承担显著高于此前的公共福利责任和公共财政支出。而在近期，地方政府财政支出责任越来越大，财政高度依赖土地资源和融资，地方政府不愿或无力承担村改居所需的新增财政支出。

四、渐进式改革之下的政策变迁

当我们用历史的维度去观察中国改革开放的历程，渐进式改革策略的逻辑必须要考虑进来，否则就不能很好地理解很多方面发展的现实与问题。从村改居的案例可以看出，随着渐进式改革的推进，地方政府行为方式和激励机制不断变化。在近期的村改居改革中，由于此类改革处于整个改革议程的非重要位置，并且带有明显的存量特点，我们可以看出不同于以往增量改革的逻辑。这些存量领域不是纵向的官员人事任命和考察的核心指标，不构成主要的地方政绩，地方政府之间在此领域不存在锦标赛般的竞争关系。在历史背景下，政策时机变得重要。在不同时期，由于其所处的结构性情境的不同和激励机制的变化，同一项改革在实质性内容和实际效果方面都存在显著差异。

（一）渐进式改革的时间维度

在渐进式改革初期以增量改革为主的阶段，政策变迁主要体现为地方政府踊跃积极的创新实践，在证明合理有用的情况下，中央政府通过法律和政策加以确认，在全国推广。在本文的案例中，早期的村改居政策的推动力量主要以地方政府为主。地方政府由于本地发展的现实需要，主动推动改革。又由于改革的时机是在早期，政策自主性空间极大，所以我们才能看到B市进行的全方位改革。在渐进式改革深入发展之后以存量改革为主的阶段，政策变迁中的设计和实施将会需要更多的中央政府的顶层设计，从而在基础性的重要领域由中央政府推动兜底性的基准政策与法律，要求地方政府贯彻执行，带动政策变迁。这一点在本文中也可以看出，较晚进行的村改居改革的推动动力主要来自中央政府。地方政府的角色是作为中央政策的试点。地方政府的内生动力大为减弱。在这一阶段，中央政府的治理能力和政策制定能力比此前更需提升，通过高度的专业性知识和行政能力，制定推动国家治理体系存量改革的顶层方案，并通过有效的监督手段在全国实施。由于地方差异性和治理内容复杂性的存在，中央政府设计和推动顶层设计必须要限定在基础性和关键领域。

在存量改革为主的阶段，仍需激发地方政府的回应性。只有地方政府有动力，才能真正确保政策的实效性。在这方面，社会结构的分化带来利益分化，民众有着表达诉求的客观需要，民意表达将会越来越广泛和强烈。一方面，在国家顶层设计上健全制度化的民意表达渠道，让民意成为提升政府治理能力和完善治理体系的系统性动力；另一方面，这将会对地方政府解决存量问题和进行存量改革产生非常有益的压力，成为此一阶段推动改革的自下而上的动力。

（二）政策变迁的时机因素

时机对渐进式改革有着特别重要的意义。渐进式改革依赖“过去”，依赖推动政策变革的“时机”。改革是在路径依赖的基础上进行调适。前一阶段的状态和问题推动下一步改革，下一步改革进一步影响未来政策走向。如果缺乏时机维度，我们将无法充分地理解中国的改革经验。

在具体的时间节点上，影响政策变迁的结构性要素的内涵和组成也是具体特殊的。结构性要素的内涵随时间演化，政策变迁无法刻舟求剑，特定的政策变迁只能在特定的时机产生和发挥作用。本文所介绍的村改居改革正是如此。同一项改革，由于时机不同，其内容和实效均有所不同，甚至差异显著。

时机代表着具体节点上的政策环境。政策环境包含的内容复杂多元，涵盖各种可能影响到政策过程的政治、经济、社会、规范等方面，以及由此塑造而成的利益格局。政策环境构成了促进或者抑制政策变迁的力量。文中七次城镇化政策有着不同的时间节点，在或先或后的时间节点上，固然这些政策的应有之义是相同的，但由于不同时点的政策体系的差异，带来了每一次城镇化的具体政策内容和实施效果的差异。

时机塑造着政策变迁的次序，而次序本身即意味着政策的延续性或变迁性。路径依赖对于政策变迁有着重要的影响力，任何政策蓝图都无法无中生有，已有的政策必然影响着后续的政策。文中七次城镇化由于实施的时机不同，在城镇化整个政策变迁过程的次序不同，在不同地方的政策体系演变过程中所处的次序不同，这必然带来了改革本身的不同。

同理，当在一个时间截面上考察一项中央政策在不同区域执行的差异时，我们可以得出很多结论，比如“有选择执行”、“变通性执行”等关于执行偏差的结论。这些结论固然合理，但却忽略了同一项政策是在不同的区域性政策体系中实施。对地方政府来说，他们是在同一个时间落实政策，但这一项政策对他们来说却是不一样的时机。这一点需要从本地化政策体系演变的视角去观察和研究。