京津冀空间布局的优化路径

肖金成，李博雅，邢 干

(1.中国区域科学协会，北京 100080；2.北京物资学院 经济学院，北京 101149;3.北京物资学院 法学院，北京 101149)

空间布局优化是京津冀协同发展的重要任务。作为重大国家战略，京津冀协同发展已实施了八年，区域协同发展水平不断提高，地区之间的合作意识不断加强，在北京非首都功能疏解、产业协同发展、交通一体化发展和生态环境协同治理等重点领域取得显著成效。但是，京津冀三地发展差距较大、产业链融合不足、城镇体系不合理、核心城市辐射带动作用不强等问题仍较突出。当前，京津冀协同发展已进入到滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难的关键阶段。本文以京津冀空间布局的特征与问题为切入点，提出京津冀空间布局优化的思路与建议，对于促进京津冀高质量发展、缩小南北方发展差距、构建现代化区域协调发展格局具有重要意义。

一、京津冀空间布局的特征与问题

区域空间布局是一个区域内经济要素的空间分布，直接影响区域经济发展的水平和效率。京津冀是我国综合实力最强和最具发展活力的区域之一。《京津冀协同发展规划纲要》实施以来，京津冀协同发展水平不断提高，地区之间的合作意识不断加强。准确分析京津冀空间布局的基本特征及存在问题是优化空间布局的重要前提。

(一)人口空间格局：疏解成效明显但创新型人才差距悬殊

调控北京人口规模是京津冀协同发展的核心任务。2014年以来，伴随着北京非首都功能疏解，北京市常住人口增长放缓，特别是2017年以来常住人口年均减少1.75万人。2020年，京津冀常住人口1.1亿人，占全国总人口的7.8%，其中，北京、天津和河北的常住人口分别为2 189万人、1 387万人和7 464万人，分别占京津冀总人口的19.8%、12.6%和67.6%(见表1)。

表1 京津冀三地常住人口变化情况(2010—2020年) 单位：万人

京津冀人口空间分布表现出三方面的特征：一是河北与京津的创新型人才规模差距较大。2020年京津二市R&D人才占京津冀人才比重为77.3%，其中北京占比超过六成，河北全省占比仅为22.7%。经济活动和优质公共服务过度集中在京津两大城市特别是北京中心城区，河北各市对创新人才的集聚能力不足。二是人口老龄化问题日益突出。2020年北京、天津、河北的65岁及以上人口比例分别为13.3%、14.8%、13.9%，老年抚养比分别为17.77%、20.56%和21.14%，天津和河北均高出全国平均水平，且京津冀城镇地区老龄化问题更加严重(见表2)。三是河北部分地级市人口流出较多。尽管2014年以来，随着北京非首都功能疏解，北京市人口增速放缓，2017年后北京常住人口净增量持续减少，但京津冀超过三成人口集中在京津两大城市，北京、天津的经济和人口集聚能力远超河北省。2010—2020年，在河北11个地级市中，只有石家庄、唐山、廊坊、秦皇岛四市为人口净流入地区，邯郸、保定、邢台等市人口不断流出。

表2 京津冀老龄人口分布和老年抚养比(2020年)

(二)产业空间格局：分工日益明晰但产业链融合尚有难度

京津冀协同发展战略实施以来，产业转移与承接成效明显，建立了较为完整的产业协调统筹机制，三地产业定位与分工日益明晰，产业协同发展取得一定进展。三地建立“2+4+N”产业承接平台，通过合作共建产业园区推进产业升级转移①。2014年以来，北京输出到津冀两地的技术成交额累计达到1 760.4亿元，年均增长率超过两成，中关村示范区企业累计在津冀地区设立分支机构9 100余家，河北省累计承接京津转入基本单位40 238个，涉及投资1.28万亿元，天津滨海—中关村科技园累计注册企业突破3 000家，其中北京企业占全部新注册企业的1/3，科技型企业占40%。2018年河北产业结构调整为9.3∶44.5∶46.2②，实现了从“二三一“结构到“三二一”结构的根本性转变。

京津冀三地处于工业化发展的不同阶段，产业层次不同且自成体系，导致京津冀地区产业链上下游关联度不高，全产业链融合发展存在一定难度。北京主要以科技研发、现代服务业为主导产业，天津以生物医药、先进制造业为主导，而河北的产业发展更多以钢铁、煤炭和电力为主，北京的科技成果在津冀的落地转化程度较低，产业链断链、缺链问题突出，各地之间生产要素难以顺畅流动。由于京津冀的行政干预色彩较为浓厚，大量央企、国企在北京集聚，河北与京津的经济发展水平差距过大，导致三地的产业协作更多是被动承接而非主动合作，构建的产业平台对区域产业链融合的支撑力度不足，“京津研发、河北转化”的局面尚未形成。

(三)交通空间格局：综合体系基本建立但衔接不够

2014年以来，京津冀交通基础设施建设快速推进，交通一体化水平显著提高，已基本形成“四纵四横一环”网络化综合交通运输新格局。铁路建设方面，“轨道上的京津冀”基本建成，京哈高铁全线贯通，京张高铁、京雄城际、京津城际延伸线等建成通车，相邻城市间基本实现铁路1.5小时通达。公路建设方面，京津冀三地间高速公路“断头路”问题基本得到解决。2010—2020年，三地公路总里程增长53 122公里，其中高速公路里程增长4 115公里。首都地区环线高速公路全线贯通，串联承德、廊坊等节点城市，三地交通运输能力和服务现代化水平不断提升。机场建设方面，“双核两翼多节点”的京津冀机场群已经建成，随着北京大兴国际机场投入使用，机场功能分工进一步优化，三地形成多个空港型综保区、自由贸易试验区、跨境电商综合实验区。港口建设方面，天津港、黄骅港、沧州港分工合作不断深化，港口资源的跨行政区整合及航道共享共用有序推进，港口物流和服务水平显著提升。2019年全年天津口岸进出口总额13 845.06亿元，其中来自京冀的货物比重达到32.0%，比2018年提高1.8个百分点。③

相较于京津冀协同发展对多层次、大容量、高效率的交通需求，京津冀交通网络的功能层次并不完善。三地干线铁路、城际铁路、市郊铁路、城市轨道交通的衔接融合水平有待提升，各交通站点利用率差距较大。机场群、港口群等重要节点之间的交通联系不畅，节点城市之间，特别是河北省各地级市之间的交通布局需进一步完善。北京人口分布呈圈层向外拓展态势，中心城区与周边地区通勤交通方式单一，导致通勤时间过长、高峰期城市道路交通压力过大。2017年，联接北京中心城区与通州城市副中心的快速轨道交通开行，但目前每日仅有6趟车次，随着副中心建设步伐的加快，市郊铁路的运力与通行效率需进一步提升。

(四)城镇空间格局：城市规模优化但城市体系存在断层

京津冀城市结构梯度不合理，城镇等级存在断层。按城区常住人口来衡量城市规模等级，2020年京津冀共有超大城市2个，大城市5个，中等城市6个，小城市21个，相较于2010年，超大城市和大城市数量各增加1个，小城市数量减少2个(见表3)。

表3 京津冀不同规模城市数量

京津冀地区有北京和天津两个超大城市，缺少人口500～1 000万规模的特大城市，大城市和中等城市数量也过少。2020年，京津冀城区人口在100～500万的大城市只有5个，而对比经济发达、一体化程度较高的长三角地区，城区人口在500～1 000万的特大城市有2个，人口在100～500万的城市有14个(如表4所示)。大城市过大、小城市过小、中等城市发育不良的问题在京津冀地区依然十分突出。对比京津冀与长三角的四城市人口首位度，京津冀呈上升趋势，而长三角则平稳下降，除2017—2019年，京津冀的首位度都低于同期长三角的水平，意味着北京在京津冀的辐射影响力弱于上海，这既与两城市的功能定位有关，又与周边地区经济发展水平和产业承接能力相关，反映在现实中也是长三角一体化进程的不断推进和京津冀发展差距的持续扩大。

表4 京津冀与长三角城市规模比较(2020年)

二、京津冀空间布局的优化路径

《京津冀协同发展规划纲要》确定了“功能互补、区域联动、轴向集聚、节点支撑”的布局思路，提出要构建“一核、双城、三轴、四区、多节点”空间格局。从纲要公布的空间布局图来看，“一核”指的是北京，“双城”指的是天津和石家庄，“三轴”指的是京津、京保石、京唐秦三个发展轴，“四区”分别是中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区和西北部生态涵养区，“多节点”包括唐山、保定、邯郸、张家口、承德、廊坊、秦皇岛、沧州、邢台、衡水等节点城市。着眼于京津冀协同发展的成效与问题，应重视优化京津冀空间布局，提升京津双城辐射带动作用，打造三大发展轴，促进三大都市圈耦合发展，培育新的经济增长极，发展战略性功能区，推进京津冀世界级城市群建设，形成优势突出、功能互补、错位发展的新格局。

(一)打造三大发展轴

发展轴是依托重要的现状基础设施束(交通干线、能源输送线、水源及通信干线等)连接若干个城市而形成的人口、产业、城镇、经济要素相对密集的带状区域[1]。依托沿线城市进一步聚集产业和人口，通过“以线串点，以点带面”的开发战略引导和影响区域的发展。京津塘、沿海、京石邯三大发展轴是支撑京津冀协同发展的主体框架。

1.京津塘发展轴。京津塘发展轴在规划纲要中被称为京津发展轴。自西北向东南依次分布在北京城区、亦庄、廊坊、天津武清、天津城区和塘沽等节点城市。京津塘发展轴人口、产业、城市、要素高度集聚，交通基础设施发达，科技创新能力强劲，经济联系紧密。《京津冀协同发展纲要》提出，推动北京、廊坊和天津交通沿线主要城镇加快发展，辐射张家口、承德市，打造京津冀地区科技研发转化、现代服务业、高端制造业发展带和主要城镇聚集轴。廊坊市应不断强化科技创新转化能力，加快发展战略性新兴产业，与北京共建产业合作平台，在规划、政策、交通、生态等方面与京津实现一体化发展；武清区地势平缓，境内河流渠系分布较广，宜于农业生产，同时工业布局生物医药、装备制造、电子信息、汽车零部件、新材料等五大产业，现代服务业以电子商务、高端商贸、休闲旅游为重点；塘沽是天津滨海新区的中心区，应依托滨海新区战略优势发展海洋高新技术产业。

2.沿海发展轴。沿海发展轴自北向南依次串联秦皇岛、唐山、天津滨海新区、沧州。京津冀沿海城市除了唐山、秦皇岛、沧州之外，还有北戴河新区、曹妃甸新区、天津滨海新区、渤海新区、黄骅市等产业集聚区。沿海发展轴工业基础雄厚，交通条件优越，有天津港、唐山港、秦皇岛港、黄骅港等重要港口，是京津冀未来最有发展潜力的地区。未来应主要推动沿海战略功能区加快产业聚集，发展成为新型现代化城市，打造京津冀产业转型升级发展带和城镇聚集轴。唐山市工业基础雄厚，对外开放水平较高，应发挥资源、区位、产业、港口优势，进一步优化产业结构，提升城市承载力和公共服务水平，建设成为京津冀东北部的重要一极，把唐山港建成服务重大国家战略的能源原材料主枢纽港、综合贸易大港和面向东北亚开放的桥头堡；秦皇岛市为环渤海地区重要港口城市，也是国际滨海休闲度假胜地，在国际贸易、生态旅游、公共服务等领域发挥重要功能，应加快培育新产业新业态，优化发展环境，吸引人才、技术、资金等先进要素集聚，建设成为环境优美、产业繁荣、文明健康、安全舒适的一流国际旅游城市；沧州市石油藏量丰富，化工、机械、建材等工业基础良好，位于沧州市区东约90千米的黄骅港是河北省的重要港口和我国的主要能源输出港。沧州应着力完善黄骅港、神黄铁路等硬件设施，打造具有竞争力的北方大港，并与天津港、唐山港形成错位互补的发展格局。

3.京石邯发展轴。京石邯发展轴在规划纲要中被称为京保石发展轴，位于京广经济带北段，太行山前。以北京为起点，经保定、石家庄、邢台到邯郸。沿京广铁路、京港澳高速公路，依次有北京城区、涿州、高碑店、保定、定州、石家庄、邢台、沙河、邯郸等城市。如此多的城市云集到太行山前，是因为这是山区与平原的过渡地带，地面落差比较大，不容易遭受洪水威胁。这是古人的智慧，也是吸取历史教训，总结历史经验的结果。京石邯发展轴人口密集，工业基础雄厚，极富发展潜力。未来，应在这条发展轴上继续聚集产业，发展城市，重点推动保定、石家庄、邢台、邯郸加快发展，支持涿州、高碑店、定州、沙河集聚产业、吸纳人口，加强产业园区建设。涿州应充分发挥区位优势和资源优势，大力发展文化旅游产业，加快推进新旧动能转换，建设京南产业集聚区和生态文明示范区；高碑店市在现有汽车制造、机械制造、饮品食品、建筑建材、箱包加工等五大支柱产业的基础上加强布局新能源、新型建材等战略性新兴产业；保定进一步聚焦数字经济、生物经济、绿色经济，大力发展新能源和智能网联汽车、新能源和智能电网、生命健康、信息智能、文化旅游、超低能耗建筑、都市型现代农业等七大产业；定州在已有产业基础上，积极培育先进制造业，大力发展高端装备制造、新能源、节能环保等战略性新兴产业，构建现代产业体系，精准对接非首都功能疏解；邢台应加速工业转型升级，布局装备制造、新能源、新材料等主导产业，以先进制造业为支撑，进一步增强对经济要素的集聚能力，融入石家庄都市圈，打造东出西联、沟通南北的重要交通枢纽，建设京石邯发展轴上重要节点城市；邯郸应加快发展装备制造业、食品加工、现代物流、文化旅游、高新技术产业，同时优化营商环境，积极引进科技资源，促进现代化服务业发展。

(二)建设现代化都市圈

都市圈是以超大城市、特大城市或辐射带动功能强的大城市为核心，以核心城市的经济辐射距离为半径，形成的功能互补、分工合作、经济联系密切的区域[2]。核心城市规模越大，其辐射范围越广。通常城区人口规模在1 000万人以上，辐射半径可达200公里，人口规模在500～1 000万，辐射半径为150公里，人口规模在300～500万人，辐射半径为100公里。京津冀地区包含北京、天津两个超大城市，已形成北京都市圈和天津都市圈，两个都市圈的边界相互耦合，2020年石家庄城区人口达336万人，属于I型大城市，石家庄都市圈也已形成，与北京都市圈、天津都市圈形成互动关系。未来京津冀应以“三城”带动“三圈”，“三圈”支撑“一群”，实现京津冀协同发展向更高水平迈进。

1.北京都市圈。以北京为核心建设北京都市圈，范围包括河北保定、廊坊、张家口、承德及其下辖市县区。凭借北京现有发展基础，进一步加强北京中心城市的辐射带动作用，加强与周边城镇基础设施连接和公共服务共享，推进中心城区功能向1小时交通圈地区扩散，在强化首都核心功能和提升城市综合服务功能的同时辐射带动周边地区发展，形成带动国家经济发展和参与国际竞争的重要战略区域。规划建设北京都市圈，不仅可以有效缓解北京由于功能过度集聚而带来的城市问题和社会问题，实现首都城市综合服务功能提升和区域可持续发展，而且有利于北京充分发挥首都优势，辐射带动周边地区共同发展。北京市要走高端产业发展之路，把发展现代服务业放在优先位置，大力发展高新技术产业，形成创新引领、技术密集、价值高端的经济结构，不断强化北京核心功能，积极构建“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，增强对周边地区的辐射带动能力，将一些具有产业梯度的传统产业优先向廊坊、保定转移，生态休闲旅游型产业则要加强与张家口、承德联动。

2.天津都市圈。以天津为核心建设天津都市圈，范围包括河北唐山、沧州、廊坊、秦皇岛及其下辖市县区。天津是京津冀的另一个核心城市，也是我国北方地区的经济中心和综合性港口城市，现已形成石油和海洋化工、装备制造、电子信息、生物技术与现代医药、新能源、新材料等支柱产业，在电子通讯、汽车制造方面具有一定的国内竞争力和市场份额。天津都市圈与北京都市圈密切关联。应围绕京津冀协同发展的总体定位，促进天津现代化都市圈建设。在天津市域范围内形成“一市双城多节点”②的空间布局，积极承接非首都功能疏解，把天津发展为京津冀乃至环渤海地区的经济中心，建设具有更多自主知识产权和品牌的先进制造业基地，大力发展与制造业相互促进的服务业，加快构建海陆空立体联运体系和快速物流集散网，建立和完善与北方经济中心相适应的现代金融服务体系，培育和发展区域性金融市场，实现工业与金融、商贸、物流等服务业的良性互动。同时，天津应充分利用区位优势和产业基础，加强与周边地区的联系，特别是强化与毗邻的河北唐山、沧州、廊坊、秦皇岛等城市的专业化分工，推动交通基础设施互联互通，强化创新驱动和产业对接，打造京津冀协同发展的支撑带，不断提高天津都市圈在区域协同发展中的辐射和带动能力。

3.石家庄都市圈。建设以石家庄为核心的石家庄都市圈，范围包括衡水、邢台、邯郸、定州等冀中南地区。石家庄是河北省的政治、科技、金融、文化和信息中心，也是京津冀的另一重要引擎。目前，石家庄已形成新一代信息技术、生物医药、先进装备制造、现代商贸物流等支柱产业，正着力培育壮大旅游业、金融业、科技服务与文化创意、节能环保四大产业。规划建设石家庄都市圈，引领河北整体崛起，推动京津冀从“双城引领”向京津石“三足鼎立”转变。应推进石家庄转型发展，加快提升石家庄的经济发展水平，积极发展以信息、金融、会计、咨询为代表的现代服务业，发展需求潜力大的物流、旅游、教育、文化体育等新兴服务业，提高服务业整体水平，形成新的经济增长点。同时，完善综合交通运输体系，提高公共服务和社会管理水平，促进人口、产业和各类要素向石家庄集聚，使石家庄尽快发展成为经济规模较大、辐射带动作用较强的现代化国际大都市。衡水、邢台、邯郸、定州等城市立足于本地资源优势和产业基础，打造特色产业和功能性城市，加大技术改造力度，加快工业信息化进程，大力发展循环经济，改造提升钢铁、建材、化工等传统产业，增强医药、机械装备、食品、纺织服装等优势加工制造业的核心竞争力，培育发展生物技术与新医药、电子信息、新材料等高新技术产业，不断提高对人口和经济要素的集聚能力。

(二)培育新的经济增长极

由于京津两市“虹吸效应”过强，使河北省与京津两市之间呈现断崖式落差，成为京津冀世界级城市群建设过程中的重要掣肘因素。京津冀未来的增长动力来自新的经济增长极。所谓经济增长极是指在空间范围不太大的地方，通过完善基础设施，实施高效管理，并辅之以优惠政策，快速聚集经济要素，起到对一个区域的支撑作用[3]。

1.加快建设雄安新区。雄安新区作为北京非首都功能的集中承载地，其发展建设有助于调整优化京津冀城市布局和空间结构。雄安新区不同于一般的新城建设，既是北京的“两翼”之一，也是河北省“两翼”之一，内嵌于城市群网络机体之中，与北京存在密切的经济联系与能量交换，在空间上扮演着京津石之间的新枢纽角色，承担着加速世界级城市群形成的新支点功能[4]。目前，雄安新区已全面进入大规模建设阶段，各项基础性工程、公共服务设施、生活居住配套等项目全面启动。应增强对产业和人口的吸引力，迅速发展成为河北加快转型升级新的经济增长极、新发展理念的引领践行区，推动京津冀形成梯度合理的城市体系。雄安新区发展应着力补齐京津冀城市群发展的短板，深度参与京津冀协同发展的各个领域，在空间协同中形成京津冀世界级城市群的新枢纽，在产业协同中建设首都产业转移的承接地和创新驱动的引领区，在市场协同中打造新时期市场化改革的制度试验田，在治理协同中探索现代化新区的城市治理新体系[5]。

2.加快发展北京城市副中心。北京城市副中心位于北京通州，规划范围包括通州全域，辐射带动三河、香河、大厂协同发展，并与雄安新区形成北京新的两翼。2020年3月，国家发改委发布《北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市协同发展规划》，从国家层面指导通州区与北三县规划建设，为深入推进通州区与北三县一体化发展指明方向。北京城市副中心应牢牢抓住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”，有序承接符合城市副中心发展定位的功能疏解和人口转移，提升对首都功能的服务保障能力，并与雄安新区在功能上错位发展、互为促进。北京城市副中心应聚焦新一代信息技术、智能制造等领域，引导创新链、产业链在城市副中心及周边地区布局，大力发展数字经济，提升金融商务服务功能，加快文化体育旅游发展，构建便捷高效现代交通体系，有序承接中心城区非首都功能疏解，与三河、香河、大厂一体化高质量发展，打造京津冀协同发展的高质量样板和国家绿色发展示范区。

3.加快发展张家口旅游休闲产业。张家口市崇礼区位于河北省西北部，总面积2 334平方公里，是2022年北京冬奥会、冬残奥会雪上项目的重要举办地之一，入选国家级旅游度假区。崇礼区距北京直线距离150公里，冬奥会的举办加速推进了崇礼基础设施建设步伐。京张高铁通车后，从北京到崇礼最短车程不到1小时，已融入京津冀“一小时生活圈”。崇礼应大力发展后奥运经济，继续加快京张体育文化旅游带建设，推动冰雪+产业迭代升级。做大做强冰雪文化旅游产业，大力发展以冬季滑雪、夏季户外为主导的体育休闲产业，从冬季经营延伸为四季运营，提升“雪国崇礼、户外天堂”城市品牌的知名度和美誉度，构建有竞争力的京郊体育休闲产业基地。借助冬奥会契机，加大招商引资力度，重点发展冰雪装备、新型能源、数字产业等项目，促进北京的智力资源、教育资源、科技资源向张家口等地延伸，促进产业高质量转型发展。

(三)发展战略性功能区

产业转移与承接是京津冀协同的重点任务。应围绕国家战略需求和民生改善的领域，推动发展战略性功能区，提升科技创新水平和自主研发能力，通过人才、资金、知识等要素的空间溢出与成果转化，形成分工明确、交流合作、结构合理的区域发展格局。

1.加快将中关村建成世界领先的科技园区。加快将中关村建成世界领先的科技园区，支撑北京建设国际科技创新中心。中关村拥有国内乃至全球最密集的高端科技研发创新资源，是国家科技重大专项攻关的主力军，形成了移动互联网和新一代移动通信、卫星应用、生物和健康、节能环保、轨道交通等六大优势产业集群，不断产生具有全球影响力的技术、专利和标准，成为我国战略性新兴产业的技术源头和高端产业功能区。中关村应大力发展数字经济、智能经济、生物经济、研发经济等新业态，完善一区多园统筹发展机制，培育若干世界级产业集群，融入全球创新网络，加大与津冀地区的科技交流合作，提升产学研结合和科技成果转化水平，引领高质量发展。

2.加快将经开区建成具有全球影响力的科技服务中心。将北京经济技术开发区建成具有全球影响力的创新型产业集群和科技服务中心。北京经济技术开发区位于北京大兴亦庄地区，是北京高新技术发展的重要载体。北京经济技术开发区应着眼国家战略需求，围绕攻克核心技术、转化科技成果、优化创新生态，集聚创新要素，完善创新链条，推动高精尖产业集聚发展和新兴产业快速发展，在新一代信息技术、高端汽车和新能源智能汽车、生物技术和大健康、机器人和智能制造产业等主导产业实现高质量发展，加快建设国际科技创新中心“三城一区”主平台，推动产学研一体化高效协同，加速京津冀科技创新合作，实现京津冀技术市场融通合作，深化区域经济和科技一体化发展。

3.继续支持天津滨海新区加快发展。天津滨海新区是第二个国家级新区，也是国家综合配套改革试验区，被称为继深圳、浦东以后“第三经济增长极”。总面积2 270平方公里，“七普”常住人口206.73万人。天津滨海新区于1994年在天津经济技术开发区、天津港保税区的基础上建成，2014年获批成为北方第一个自贸区。滨海新区区位条件优越，享有诸多政策红利，新一代信息技术、汽车和机械装备制造、石油化工、新能源新材料等新兴产业发展迅速，天津港的货运量跻身于世界级港口前十位，中新生态城成为全国低碳循环经济的样板。应依托滨海新区的区位优势，积极吸纳全球资源，促进产业集聚，建成中国高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心核心区，建设国家海洋经济创新发展示范城，形成“津城—滨城”双城发展格局。

4.加快推动河北主要新区建设发展。加快发展石家庄正定新区、唐山曹妃甸新区、秦皇岛北戴河新区、沧州渤海新区和邯郸冀南新区。国务院批复的《关于河北沿海地区发展规划》(国函〔2011〕133号)中明确指出“以沿海高速和滨海公路为纽带，合理规划建设北戴河新区、曹妃甸新区、沧州渤海新区，促进人口和产业有序向滨海地区集聚，建成滨海产业和城镇集聚带”。国务院批复的《中原经济区规划》明确提出“邯郸依托冀南新区建设全国重要的先进制造业基地，成为在中原经济区内具有重要影响力的中心城市”。

正定新区位于石家庄市滹沱河北岸，正定县城东部，紧邻石家庄机场。规划建设石家庄正定新区，将其培育为冀中南地区的经济增长极，是提高石家庄市吸引力和辐射力的关键所在，国家与河北省应给予重点支持。正定新区应结合资源禀赋、产业基础、区位条件，因地制宜、科学规划，促使具有潜在优势的产业在正定新区迅速成长和集聚，发展知识密集型和劳动密集型相结合、高附加值制造业和一般制造业相结合、传统服务业和现代服务业相结合，宜居关联产业为配套的产业体系，尽快发展成为石家庄市的重要支撑点。

曹妃甸新区位于唐山南部沿海，和天津滨海新区毗邻。应依托曹妃甸深水大港及土地资源优势，全力打造新型工业化基地、商业性能源储备基地和国家级循环经济示范区。加强曹妃甸新区与北京和天津的合作，加快培育精品钢材、装备制造、石油化工和港口物流等临港优势产业和电力、出口加工等关联配套产业，形成与京津互补、特色鲜明、地位突出的现代产业体系。加快曹妃甸工业区、海港开发区等重点临港产业聚集区建设步伐。打造成为冀东沿海重要功能性城市、环渤海地区重要国际港口城市。

北戴河新区位于秦皇岛北戴河区南部，依山面海，气候宜人，距离北京市270公里，乘坐高铁一小时可达，可以承接北京市科研、文化、教育、医疗等诸多功能的疏解。应以建设休闲旅游之都为目标，重点发展高端旅游、科技研发、商务会展、文化创意等产业，建设中国北方和环渤海地区现代化旅游基地、国家级绿色环保示范区。

沧州市渤海新区位于河北省东部，东临渤海，南接山东，北依京津，海岸线130公里，港口、区位、交通、腹地、土地和环境容量、产业等综合优势明显。区内的黄骅港位于渤海湾穹顶处，是河北中南部六市、神黄铁路沿线和晋陕蒙等中西部地区陆路运输距离最短的港口，是全国第二大煤炭输出港。区内有朔黄铁路、邯黄铁路、石港高速、邯黄高速、保黄高速、津汕高速、沿海高速等构成的便捷交通网络。渤海新区应依托京津冀，服务冀中南、晋中南、鲁北、豫北，以石油化工、装备制造业研发转化和港口物流为基础，建成中国北方区域性综合大港和能源、原材料集散中心，成为京津冀重要的新兴港口城市。

冀南新区位于晋冀鲁豫四省交界地区、邯郸市中心城区南部。新区交通便捷，京广、邯济、邯长、邯黄、京广高铁5条铁路和京港澳、青兰、邯大3条高速纵横交错，京广高铁贯通南北，2小时可到北京。邯郸机场已开通上海、广州、重庆等8条航线。新区范围内拥有山区、丘陵、平原、森林、湿地、温泉等自然生态资源，钢铁、煤炭、电力、建材等传统支柱产业优势明显，装备制造、煤化工、新材料、现代物流等新兴产业发展迅速。冀南新区应重点打造全国重要的先进装备制造业基地、区域现代物流枢纽，成为中原经济区与京津冀区域的共同支撑点。

正定新区、曹妃甸新区、北戴河新区、渤海新区和冀南新区对当地发展及京津冀协同发展将起到十分重要的支撑作用，应作为河北省在京津冀协同发展中的着力点得到国家的重视，并作为京津冀协同发展的重要举措。

(四)建设世界级城市群

建设以首都为核心的世界级城市群是京津冀协同发展的战略目标。城市群发展至高级阶段将优化多个城市的分工与专业化水平，提升整个城市群在全球的竞争力，成为国家参与全球竞争的重要平台[6]。当前，在世界范围内已形成英国东南部城市群、美国东北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、欧洲西北部城市群、日本太平洋沿岸东海道城市群和中国长三角城市群六大世界级城市群。纵观世界级城市群的发展历程，均呈现出城市数量较多、城市规模较大、经济一体化程度较高、在全球具有巨大影响力等特征。

京津冀城市群在人口规模、经济实力、交通条件、城市发展等方面已经具备建设世界级城市群的基本条件，但内部结构问题依然突出，经济总量与人均水平均与世界级城市群相差较大，核心城市的辐射带动作用不够，北京在经济总量、城市综合竞争力和国际影响力等方面与世界级城市群的核心城市还有一定差距[7]，区域一体化水平有待提升。应抓住京津冀协同发展战略机遇，适应我国经济转型升级的需要，进一步提升北京的辐射带动能力，强化国际交往功能和科技创新功能；天津应重点聚焦与现代制造业相关的科技研发、航运业、金融业等领域，带动京津冀区域更高水平对外开放与创新发展；河北应积极承接京津两市外迁转移的一般性制造业，提升各城市的产业发展水平，缩小河北各市与京津的发展差距，促进京津冀地区公共服务均等化。最终形成功能明确、分工合理、合作互动的集约化空间发展格局，实现高标准市场化、国际化、现代化，早日跻身于世界级城市群。

三、促进京津冀空间布局优化的对策

推进京津冀空间布局优化将是各因素相互作用的长期过程。应以三大都市圈为着力点推动京津冀空间布局优化，正确处理好市场与政府的关系，积极发挥规划先导和政策引导的作用，建立区域统一要素市场，缩小区域发展差距，构筑区域交通网络格局，加快推进京津冀产业联合与合作。

(一)以三大都市为责任主体，推动三大都市圈规划建设发展

以“三城”引领“三圈”③，更好地发挥都市的辐射带动作用，是加快京津冀协同发展的基本路径。都市同时具有吸引力和辐射力，但由于行政区的分割，往往会抑制辐射作用的发挥，通过对都市圈进行规划，有利于消除行政分割，提高对周边地区的辐射力。都市圈规划建设管理应实行“责任制”，以都市为责任主体，应根据都市的辐射半径确定各自的辐射范围，建立都市圈合作机制。参照其他地区的经验与模式，建议建立都市圈市长联系会议制度和合作发展基金。第一步是按照国家发改委关于规划建设现代化都市圈的指导意见编制现代化都市圈规划；第二步是根据规划进行交通网络化建设，消除断头路，建设轨道上的都市圈；第三步是构筑整个都市圈的产业链、供应链、价值链；第四步是促进形成合理的城市体系，支持中小城市补短板、强弱项，完善县城、小城镇的基础设施，发展特色产业，发展特色小镇；第五步是促进城乡融合和乡村振兴，把农村建设成为生产发展、生活富裕、生态美好的社会主义新农村。

(二)建立统一市场打通要素流动通道

京津冀区域需统一商品市场、要素市场，并由此保障资源配置的区域化[8]。京津冀地区行政色彩浓厚，应处理好政府和市场的关系，更加注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，改变过去政府过多干预经济活动的做法，营造公平、透明、可预期的市场环境，实现各类企业依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争，提高市场资源配置效率。一是要统一人才市场，构筑人才信息平台，形成劳动力自由流动、灵活就业、城乡和行业一体化的劳动力要素市场，如在专业技术职务任职资格互认、异地人才服务、博士后工作站、高层次人才智力共享、专业技术人员继续教育资源共享和公务员互派等制度层面展开合作，促进人才开发一体化；二是要构建统一资本市场，深化金融体制改革，把服务实体经济作为出发点和落脚点，充分发挥北京金融资源和津冀新区的政策资源优势，构建不同辐射范围的金融中心，增强金融服务能力，研究如何发挥资本市场在产业一体化及产业升级中的作用；三是要统一技术要素市场，明确京津冀三地不同创新主体的功能定位，通过构建科技成果激励机制，提升京津冀各地区创新成果转化和创新服务能力，为京津冀高质量协同发展提供技术支撑。

(三)培育新的经济增长极

京津冀地区的发展差距主要表现为河北与京津的差距过大，河北各市综合实力普遍不强，经济结构不合理，对人口和产业的集聚力不强，环境污染较为严重。一方面，河北应加快转变经济发展方式，积极发展低碳产业、特色产业，促进高技术、高附加值产业的发展，提高城市经济发展水平和综合实力，实现人口数量、经济活动和用地相互匹配，城市规模同资源环境承载能力相匹配；另一方面，应依托现有产业基础，选择一些具有优势和发展潜力的地区共建一批京津冀产业合作平台，促进产业要素高效流动，围绕特色产业链形成分工合理的空间布局。将北戴河新区、曹妃甸新区、渤海新区、冀南新区、正定新区等作为河北省在京津冀协同发展中的着力点，将其培育成为新的经济增长极，选择一到两家提升为国家级新区，作为京津冀协同发展的重要举措，全面缩小河北与京津的发展差距。

(四)完善交通基础设施建设

完善交通网络体系应当成为京津冀空间布局优化的突破口。京津冀三地应整合城际公路交通和城市道路交通，积极推进大运量的城际快速轨道交通建设，构筑网络化的交通体系，为核心城市有机疏解和优化空间布局创造条件。一是在减轻北京中心城区城市道路交通压力的同时，进一步改善京津冀城际之间的交通联系，打破行政区划的阻隔，提升区域交通网络的便捷程度。二是以加强沿海经济带交通联系为目标，形成纵贯南北的综合交通体系，扩大与全国其他地区的交通联系。改善北京西部和北部的交通条件，使经济辐射传导路径更加顺畅。三是加强航空港、海港之间以及陆港和海港之间的有机联系，形成完善的航空港、陆港、海港综合交通体系。促进天津港、秦皇岛港、唐山港、黄骅港之间的合作，加强港口后方铁路、公路、空运、水运建设，形成综合性、多功能的现代化交通运输体系，实现基础设施和公共设施的共建共享。

(五)建立区域合作协调机制

京津冀既存在中央与地方、又存在省与市、市与市之间复杂的行政关系，政府间协调难度较高，跨省级行政区中各行为主体的利益目标不一致，现行体制下很难高效推进区域协调发展。一是应加快改革创新步伐，破解行政壁垒和制度障碍。从推动京津冀协同发展到促进环渤海区域合作继而构建东北亚国际次区域合作，应制定一系列改革创新和区域合作政策。二是建立与行政区适度分开的经济区高层次协调机构，主要负责区域规划的编制、重大利益的协调、统筹区域合作和区域经济战略决策与政策制定。三是建立三地利益共享机制，在基础设施共建共享、生态环境工程建设与产业布局调整等方面寻找各方互惠互利的合作切入点。如通过建立财税利益分配机制推进跨区域项目合作、建立飞地经济、改善区域交通运营管理、协调城际客运系统、市郊通勤系统及其地方公共交通系统，通过建立医疗保险共享机制、完善人才科技合作机制等措施提高京津冀地区公共服务均等化水平。

注释：

①“2”指北京城市副中心和雄安新区；“4”指曹妃甸协同发展示范区、北京新机场临空经济区、天津滨海新区、张承生态功能区4个战略性功能区；“N”指46个专业化、特色化承接平台。

②数据来源于《中国统计年鉴(2019)》。

③数据来源于中国(天津)自由贸易试验区网站：http://www.china-tjftz.gov.cn/contents/16116/505177.html。

④“一市”指中心城区；“双城”指津城、滨城；“多节点”指武清城区、宝坻城区、静海城区、宁河城区、蓟州城区。

⑤“三城”指北京、天津、石家庄三大都市；“三圈”指北京都市圈、天津都市圈、石家庄都市圈。