县级生态保护补偿机制的实践与思考——以浙江省德清县为例

沈晓燕，王薇

1.浙江省湖州市生态环境局德清分局；2.浙江环耀环境建设有限公司

生态保护补偿机制的根本目的，是保护区域的生态环境、促进人与自然和谐，其作为协调生态保护和建设相关方之间利益关系的一种公共制度[1]。根据保护区的生态系统服务价值、生态保护成本和发展机会成本等，通过综合运用行政、市场和科技手段，推动利益各方落实生态保护权责，调动各方参与生态保护的积极性。生态保护补偿机制作为生态文明建设的重要组成部分，已经成为生态产品价值实现的重要路径之一，更成为推动实现共同富裕伟大目标、构建人与自然和谐共生的美丽中国的政策方向之一。

德清县为协调西部地区的发展需求与保护要求，缩小东西部区域收入差距，自2005年率先在浙江省建立并实施县级生态保护补偿机制以来的探索过程、实施成效及经验启示等，也为各地健全生态保护补偿机制、推动地方实践提供了借鉴与参考价值。

一、我国生态保护补偿机制的理论研究与实践现状

（一）国内生态保护补偿机制研究进展

我国有关生态保护补偿工作可以追溯至20世纪80年代，相关研究也同步展开。至此研究学者围绕生态保护补偿在森林、草原、湿地、海洋、水流、耕地、生物多样性、重点生态功能区等生态要素领域，针对理论内涵、参与主体、补偿标准、补偿方式、补偿效益、配套机制和立法保障等重要问题进行了大量的深入研究并取得了丰硕的成果[2-4]。尤其是十八大以来，生态文明建设的进程不断加快，生态保护补偿机制的地方实践相继开展，结合实践案例的机制研究也随之爆发。

作为一种与生态环境服务付费（Payments for environmental services, PES）相似，基于“谁保护、谁受益；谁受益、谁补偿”原则的环境经济手段，生态保护补偿的概念内涵基本形成统一认识。目前，有关生态保护补偿的参与主体研究也向多元主体方向延伸，补偿标准研究从直接成本、机会成本的弥补向生态足迹、生态系统服务价值等方向转变，补偿方式的研究则聚焦于市场化、多元化补偿体系的建立。生态保护补偿的绩效评价方法研究也从定性分析趋向定量研究，研究尺度从宏观转向微观[5]。由于现行国家层面的生态保护补偿专项立法尚未出台，有关生态保护补偿立法研究多基于地方立法的实践和对国家立法的迫切需求[6]。生态保护补偿相关的研究触角紧随国家政策导向不断延伸至更大范围、更细领域。

（二）顶层设计总体框架建立过程

2005年，国务院在《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中首次提出，要加快建立生态补偿机制。之后党的十八大、十九大报告均明确提出建立生态补偿制度。2014年修订的《环境保护法》中首次将生态补偿制度确定为一项国家生态环境保护的基本制度。2016年国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》。2021年中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》。截至目前，国家层面上已经形成以《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》为纲，自上而下的涵盖水流、森林、草原、湿地、海洋、耕地等生态要素的分类补偿，纵向横向结合的综合补偿、发挥市场机制作用的多元补偿体系框架。

（三）生态保护补偿机制的实践案例

国家层面上，早在2001年启动实施了公益林森林生态效益补助项目，对主要用于发挥生态效益的公益林保护和管理提供资金支持，之后陆续开展退耕还林、水源地生态保护补偿等。重点生态功能区转移支付2008-2019年累计投入资金5241亿元，成为全国乃至全球最大政府生态保护补偿项目[7]，对重点生态功能区发展机会成本和支出成本的纵向补偿对、维护和提升当地生态环境质量产生积极影响[8]。与此同时，海洋、荒漠、湿地等生态保护补偿项目也相继实施。

在国家层面指导下，跨省区域相继建立流域生态保护补偿制度。新安江流域浙皖两省上下游横向生态补偿试点，是第一个跨省流域生态补偿试点。在国家财政部、原环保部牵头下，浙皖两省于2012年正式开启第一轮三年补偿协议，补偿重点为安徽省内新安江上游区的产业结构调整优化、污染防治、生态保护建设、流域综合治理等。新安江流域生态补偿，促进了上游地区的绿色发展，保护了新安江及下游千岛湖水质[9]，其成功经验也被借鉴推广至汀江—韩江流域、九洲江流域、东江流域等。

省级层面上，多省区也纷纷建立覆盖全省的生态保护补偿机制。江苏省自2007年起逐步建立水环境区域生态补偿机制[10]，激发地方治水治污动力，有效改善水环境质量。浙江省于2005年出台国内首个省级层面的文件《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》[11]，建立了全省对主要水系源头地区的生态转移支付机制[9]。2017年浙江省出台《关于建立健全绿色发展财政奖补机制的若干意见》，整合分散的生态保护补偿政策。通过实施“绿色指数”挂钩的生态补偿机制等，推进省内各地实践“绿水青山就是金山银山”理念，实现绿色高质量发展。

地市层面上，立法实践、制度建设与创新实践也在有序推进。苏州市于2014年率先在国内出台《苏州市生态补偿条例》，2019年《无锡市生态补偿条例》正式施行，两地生态补偿工作全面进入依法推进阶段。杭州市于2005年出台《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》，在补偿重点领域、补偿行政责任机制、补偿产业发展政策等方面进行制度探索[12]。金华市通过在市区内设立金磐扶贫经济开发区，为辖区内生态功能区磐安县提供产业发展空间，进行了异地开发生态补偿机制的创新探索。

县级层面上，国家发改委于2019年制定实施《生态综合补偿试点方案》，在全国选择安徽、福建、江西、海南等10个省区的50个试点县开展生态综合补偿工作。试点地区重点围绕森林生态效益补偿和流域上下游生态补偿的制度实践、生态优势特色产业的绿色发展、补偿工作制度化的长效保障等方面开展探索，为进一步健全国家生态保护补偿机制积累宝贵的经验，也为各县开展制度实践提供了导向。

二、德清县生态保护补偿具体实践

德清县西部地区是水源涵养区和生态敏感区，县级饮用水水源地对河口水库所在地。西部地区作为全县的生态屏障，其生态环境保护至关重要，但同时也因生态保护和饮用水源保护牺牲了一定的发展机会，其总体经济发展弱于县域中东部地区。以2004年为例，西部地区的农村居民人均收入明显低于全县域的整体水平，西部地区乡镇的人均财政收入仅为全县平均水平的三分之一。为协调东西部区域发展，调动西部地区生态保护积极性，推动西部地区树立生态优先观念，走绿色发展路径，德清县自2004开启了生态保护补偿机制的探索完善之路。

（一）生态保护补偿制度设计

为加强西部地区生态保护和饮用水源管理，2000年，德清县提出生态保护补偿这一思路，主要是通过项目建设补助的方式予以实施。2004年,德清县委、县政府针对西部地区生态保护补偿机制的建立，开展长达一年的专题调研，提出了按照“谁受益、谁补偿”和“多元筹资、定向补偿”的补偿原则建议。2005年，德清县出台《关于建立西部乡镇生态补偿机制的实施意见》，对西部地区生态环境保护和生态项目的建设实施补偿，补偿范围为县域内104国道以西，区域面积304平方公里。同时建立了生态补偿基金，基金来源包括县财政、全县水资源费、对河口水库原水水资费、土地出让金县得部分、排污费以及农业发展基金。生态补偿资金纳入县财政专户管理，专项用于西部地区生态公益林补偿和管护、区域内日常生活垃圾处理等生态环保投入，以及因保护区域生态环境而需要关闭或者迁出企业的补偿等。

（二）生态保护补偿实践完善过程

随着饮用水源保护和生态屏障重要性的进一步显现，以及在补偿机制实施过程中发现的区域内公益林补偿的标准过低、保护积极性不高、部分来源补偿资金不到位等问题，德清县不断进行深化和完善生态保护补偿工作。2010年，德清县将生态保护补偿范围调整扩大至县域中部，将下渚湖湿地风景核心区和东苕溪乾元南段饮用水源保护区也纳入补偿范围内，补偿范围扩大到316平方公里，占到县域总面积的三分之一。生态环境补偿基金资金渠道进一步扩展为9个，新增了森林植被恢复费、矿产资源补偿费和探矿采矿权价款收益、下渚湖湿地风景区门票收入这3个渠道。同时在对西部乡镇领导班子和领导干部考核中，大幅提高了生态文明建设考核占比，降低工业及招商考核比例。（见表1）

表1 德清县生态保护补偿机制出台的部分政策文件

2013年，进一步完善政策，增加了对西部农民的直接补助，同时建立了生态保护补偿考核机制，对镇（街道）实行差异化考核，生态保护型镇（街道）取消了工业类考核。2015年，进一步上调生态公益林补偿标准等，大幅扩大了补偿资金总量。实施了保护等级系数梯度设置，体现“保护级数越大，但倒扣时也惩处力度越大”，同时对受偿区域内发展生态经济的项目也予以补助。2021年，德清县出台了《进一步深化完善生态保护补偿机制实施意见（试行）》，此次调整完善后，补偿方式主要为镇和行政村生态保护考核奖励、生态公益林补助和生态保护项目补助。对行政村考核奖励的内容融入了生态系统生产总值（GEP）核算结果应用，GEP考核占比达到75%，日常管理考核占比25%。GEP考核的引入，让生态补偿资金分配更合理、奖补更精准，并且激发了补偿地区在推进GEP和GDP协调增长的创新潜力[13]。

德清县在优化县域纵向生态保护补偿办法的基础上，通过与杭州市余杭区签订《东苕溪流域水环境补偿机制协议》，探索建立跨行政区域的横向补偿机制，设立了每年1500万元的跨行政区域生态保护补偿金，主要用于镇（街道）所涉区域生态环境保护，支持壮大村级集体经济。2020年，与余杭区建立了浙江省首个一般污泥处置跨界生态补偿。

（三）德清县生态保护补偿实践成效

德清县生态保护补偿制度，已逐步建立起涵盖水源地保护、生态公益林、污泥处置等领域的纵向生态补偿和跨行政区流域横向的生态保护补偿体系。至2021年底，已累计投入生态保护补偿资金约6亿元。在补偿资金支持下，西部地区进行了工业企业外迁，停止西部地区工业土地审批，搬迁企业在税收归属上仍然从属于搬迁前的所在地的西部乡镇。开展了笋厂、竹拉丝厂整治工作，关闭了笋厂85家，竹拉丝厂44家，消除了对河口水库饮用水水源地周边的污染隐患。通过项目补助，西部地区农村生活污水因地制宜建立起污水处理设施，垃圾实行一体化收集处理。西部地区还实施了农村环境连片综合整治，同时结合“五水共治”“和美家园”等建设，高标准建设新时代美丽乡村。整治后，对河口水库水质常年稳定保持II类水质标准。

下渚湖湿地风景核心区和东苕溪乾元南段饮用水源保护区被纳入补偿范围之后，德清县开展了下渚湖街道和乾元镇的整治工作，关停了1062家猪场、削减生猪总存栏27.3万头，累计拆除了53个涉矿码头和14个非涉矿码头，完成了龟鳖清零工作，实施了渔业养殖尾水治理，生态安全得到有效保障。近年来，下渚湖水质稳定保持在III类。

生态保护补偿机制，有效地协调了各方的利益，提升了全县生态文明建设水平。

2014年，德清县被命名为国家生态县，2019年德清县被评为第三批国家生态文明建设示范县。生态保护补偿，对生态产业的发展引导推动了新业态的快速发展，得到良好保护的莫干山与下渚湖成为美丽经济发展的基础优势。2007年，随着德清县首家“洋家乐”——“裸心乡”落户莫干山镇，莫干山镇优质的生态产品成为核心竞争力，逐步形成了以“洋家乐”为品牌的高端民宿产业，发展出国际化高端生态休闲度假新业态。莫干山镇利用生态优势发展生态产业的探索成效，也成为“绿水青山就是金山银山”转化的经典案例。莫干山入列《纽约时报》评选的全球最值得一去的、一生一定要去的45个旅行目的地之一，德清县入选“世界十大乡村度假胜地”。2021年，德清县乡村旅游接待游客达到1032.5万人次，实现营收39.4亿元。

三、德清县生态保护补偿的经验启示

（一）生态保护补偿制度必须持续探索完善补偿标准与补偿方式

德清县生态保护补偿制度体系历经多轮调整，其背后在于政策施行中对所遇问题的反馈优化。以生态公益林为例，2005年，德清县即对没有上级补助的实行4元/亩的一般生态公益林补偿，至2009年，全县重点生态公益林和一般生态公益林补偿标准分别为17元/亩、4元/亩。林农实际每年能够拿到的公益林补偿资金仅有几十元至几百元，保护积极性不高，甚至因为种植高山茶效益更好，出现毁林种茶现象。经2015年和2021年调整后，依据生态区位，将标准提高至40-180元的多档标准，其中水源地一级保护区内公益林执行180元/亩/年补助标准，二级保护区、准保护区及其他区域等相应递减。德清生态保护补偿机制的完善，一方面在竭力避免“一刀切”“低补偿”现象，积极考虑受偿方的保护需求成本，不断提高补偿标准。另一方面逐步明确补偿重点，建立与生态保护补偿机制相协调的考核制度，加强受偿地区生态环境保护。

（二）生态保护补偿制度必须激发受偿地区绿色发展的内生动力

德清县生态保护补偿机制，通过取消受偿地区的工业考核、支持发展生态经济的项目补助、引入GEP考核等方式，从前期守护水源地水质的“输血式”补偿逐步演变到后期打通绿色转化通道的“造血式”补偿，推动了受偿区从单纯、一味地追求GDP的藩篱中跳离出来，进而转向人与自然和谐的综合性发展轨道上来，积极打通“绿水青山”转化为“金山银山”的有效路径。2020年，莫干山镇农村居民人均可支配收入提高至3.9万元，与全县农村居民人均可支配收入3.8万元持平。“生态经济化”的补偿路径，促进形成了“经济-社会-生态”协调发展圈的良性循环，提升了受偿地区居民收入，缩小了与东部地区的差距。

（三）生态保护补偿制度必须与时俱进地加强科技支撑提高科学性

生态产品作为公共产品，难以通过市场机制反映内在价值，洁净水源、清新空气等生态产品所提供的物质产品和生态服务，往往缺乏价值核算体系，大多凭借经验、类比等制定补偿标准与分配原则，导致出现补偿资金过高或过低现象。德清县在结合生态产品价值实现和数字化改革实践中，基于对全县域网格化的GEP核算，逐步建立全县域生态价值的评估、监测与管理体系。通过对受偿区域年度GEP核算值、生态保护红线区GEP贡献占比等相应生态绩效指标的计算，从而实现更加科学合理的分配补偿资金。当前，生态产品价值实现机制与数字化改革纵深推进，生态保护补偿制度的实践，需要不断吸收改革创新成果，建立更为完善、更加科学的制度体系。

四、结语

德清县建立的生态保护补偿制度，对改善生态重要区的生态环境质量、引导地区的绿色发展起到了重要作用，其多年的探索完善也为全国县级层面的生态补偿实践积累了经验。未来随着生态保护补偿顶层设计体系的健全和科技创新的不断进步，在高质量发展建设共同富裕示范区的目标引领与生态产品价值实现机制实践带动下，德清县的生态保护补偿机制实践也将持续完善，趋向构建人与自然协调发展、生态保护与绿色发展互促共进的综合补偿体系。