政策工具视角下我国疫苗接种政策文本量化分析

赵明明，钱爱兵

南京中医药大学卫生经济管理学院，江苏南京，210023

疫苗接种是世界公认减少传染病负担最成功、最具成本效益的干预措施，也是降低慢性病患者流感发生率的有效手段[1-2]。普及疫苗接种可以显著减少各个国家疫苗可预防疾病的患者数量，对于确保人民生命安全和健康具有重要意义[3]。随着新冠肺炎疫情防控进入疫苗时代[4]，疫苗接种再次成为学者研究的热点。目前在预防医学与卫生学领域，关于疫苗接种的研究主要集中在5个方面：一是分析疫苗接种意愿及影响因素[5-6]，二是研究疫苗接种异常反应监测和处理[7-8]，三是调查疫苗接种率及接种现状[9-10]，四是探讨疫苗接种政策与策略[11-12]，五是评价疫苗接种效果及效益[13-14]。其中，我国学者对疫苗接种政策的研究多是注重政策文本的简单概述，鲜有研究应用政策工具理论对其进行整体的系统梳理和内部结构的详细分析。此外，在政策工具理论的应用中，少有学者将政策文本聚类引入分析框架，结合政策工具和政策主题对政策现状进行深入研究和探讨。综上，本研究基于政策工具视角，通过构建政策“工具-主题”二维分析框架，深入分析我国国家层面的疫苗接种相关政策，探索当前我国疫苗接种政策制定的侧重点和不足之处，为完善政策体系提供合理性建议，具有较强的理论意义和实践价值。

1 资料来源与方法

1.1 资料来源

为确保政策文本具有真实性和代表性，本研究以2001-2020年国家层面颁布的疫苗接种相关政策为主要研究对象，以“接种”为关键词在北大法宝数据库进行全文检索和筛选，同时利用国务院及各部委官方政府网等公开数据网站进行印证和补充，最终得到119条有效的政策文件。纳入标准：①政策内容与疫苗接种密切相关，能够表达政策意图或反映政府态度；②政策效力级别为法律、行政法规、部门规章以及其它规范性文件和工作文件；③发文部门为全国人大及其常委会、国务院和国务院组成的部门及直属机构等。排除标准：①已失效或已被修改的政策文件；②重复性政策文件；③内容为工作总结、信息公示、评分细则等；④动植物接种相关文件。

1.2 研究方法

本研究基于政策工具视角，结合政策文本聚类，通过内容分析法对疫苗接种政策文本进行量化，从政策工具的角度客观、系统、定量地描述政府发布的有关政策。

1.2.1 X维度：政策工具维度。政策工具分析可以帮助政府正确认识有关政策制定的内部架构并提供参考借鉴，提高政策的适用性和合理性[15]。其中，以Rothwell和Zegveld为代表的政策工具分类强调政府在项目推进过程中承担环境营造者角色，凸显了供给和需求在促进政策项目发展中的重要作用，被我国学者广泛应用于公共政策分析[16-18]。由于疫苗接种政策面向的政策规划与执行主体、政策客体均涉及多元利益相关方的供需问题，同时其执行方式和效力深受环境的影响，因此本研究根据疫苗接种政策实践情况亦采用该分类标准，将政策工具维度分为环境型、供给型和需求型3类。其中，环境型政策工具是指政府通过目标规划、法规管制、标准规范、策略性措施、宣传教育、税收优惠、金融支持等途径为疫苗接种提供良好的外部环境；需求型政策工具是指政府利用试点项目、招标采购、公私合作、价格补贴等手段减少外部干扰因素对疫苗接种的影响；供给型政策工具是指政府采用资金投入、人才保障、信息支持、基础设施建设、公共服务、技术指导等方式推动疫苗接种服务能力的提升。

1.2.2 Y维度：政策主题维度。政策文本聚类能够结合定量化主题建模分析大样本量的复杂政策文本，辅助政策制定者提升政策制定的科学性和有效性[19]。基于此，本研究将政策主题作为政策分析框架中的Y维度。首先利用Python调用jieba、numpy等包对疫苗接种政策内容进行文本预处理，其次调用gensim库中的lda.perplexity()函数计算困惑度确定最优主题数量(主题数量为26时模型生产能力最强)，最后调用gensim库中的models.LdaModel()函数进行LDA主题模型聚类。经过人工分类和命名，最终将疫苗接种政策主题概括为规范接种实施、接种能力建设、提高接种意愿、完善疫苗管理、异常反应处理5个方面。见图1和表1。

表1 主题抽取及分类

图1 主题数-困惑度折线

1.2.3 二维分析框架。本研究以政策工具维度分析为主线，以政策主题维度分析为辅线，建立政策“工具-主题”的二维分析框架，定量分析现有疫苗接种政策措施，探究政策工具和主题的分布情况及各个政策主题下的具体工具应用情况，最终制定疫苗接种政策分析的二维框架。见图2。

图2 政策二维分析框架

1.2.4 数据编码。遵循不可细分原则，根据“政策编号-分级标题-具体章节/条款”对政策内容进行编码。如“1-2-21”表示第一份文件中的“第二章 基本医疗卫生服务”中的第二十一条“国家实行预防接种制度，加强免疫规划工作……”。利用Excel 2017统计二维分析框架的编码结果并进行内容分析。本研究共获得481个分析单元。

2 结果

2.1 政策发文特征分析

从发文数量来看，我国疫苗接种政策的发布频率以2009年为分水岭，总体呈现先波动式增长、后波动式递减的特征。其中2009年共发布有关政策17份，达到峰值；其次分别为2008年和2018年，政策数量均为10份。见图3。

图3 政策发文趋势

从发文形式来看，政策文件主要以“通知”形式发布，为100份；其次是“意见”和“办法”，分别为6份、5份；“法律”和“公告”形式的政策文件均为3份；“方案”和“通报”形式的政策文件仅为1份。

从发文主体来看，85份政策文件为单部门独立发布，34政策文件为多部门联合发布。其中，政策制定参与频次排名前5的部门分别包括国家卫生健康委员会95次、国家市场监督管理总局21次、教育部14次、财政部10次、国家发展和改革委员会7次。

2.2 政策工具维度分析

从政策工具维度来看，疫苗接种政策对3种类型的政策工具均有所使用，但应用频率差异显著。环境型政策工具的应用频率最高，占比69.23%(333条)；其次是供给型政策工具，占比27.03%(130条)；需求型政策工具的应用频率最低，仅占比3.74%(18条)。

在环境型政策工具的内部构成中，策略性措施、法规管制的应用频率最高，分别占比23.08%(111条)、19.96%(96条)；其次是标准规范、目标规划，分别占比11.43%(55条)、9.56%(46条)；宣传教育的应用频率较低，占比4.99%(24条)；税收优惠和金融支持的应用频率极低，共占比0.21%(1条、0条)。在供给型政策工具的内部构成中，技术指导、信息支持、人才保障的应用频率相对较高，分别占比8.11%(39条)、6.24%(30条)、5.41%(26条)；基础设施建设、资金投入、公共服务的应用频率相对较低，分别占比2.70%(13条)、2.29%(11条)、2.29%(11条)。在需求型政策工具的内部构成中，招标采购、公私合作、价格补贴、试点项目的应用频率均较低，占比均不超过1.90%(9条、5条、3条、1条)。见表2。

表2 政策工具分布

2.3 政策主题维度分析

从政策主题维度来看，疫苗接种政策主题全面、多元化，但不同主题出现的频率亦不相同。规范接种实施主题出现的频率较高，占比44.49%(214条)；其次是异常反应处理、提高接种意愿主题，分别占比19.13%(92条)、15.80%(76条)；完善疫苗管理、接种能力建设主题出现的频率较低，分别占比12.06%(58条)、8.52%(41条)。见表3。

表3 政策主题分布

2.4 政策二维综合分析

从政策“工具-主题”协同维度来看，各个政策主题的政策工具应用侧重情况有所偏差。160项环境型、3项需求型、51项供给型工具用于规范接种实施，其中策略性措施的应用频率最高，占比35.05%(75条)；14项环境型、1项需求型、26项供给型工具用于接种能力建设，其中基础设施建设的应用频率最高，占比19.51%(8条)；58项环境型、2项需求型、16项供给型工具用于提高接种意愿，其中宣传教育的应用频率最高，占比25.00%(19条)；39项环境型、7项需求型、12项供给型工具用于完善疫苗管理，其中法规管制的应用频率最高，占比37.93%(22条)；62项环境型、5项需求型、25项供给型工具用于异常反应处理，其中法规管制的应用频率最高，占比27.17%(25条)。见表4。

表4 政策“工具-主题”二维分布

3 讨论

3.1 政策发文的统领性和协作性有待上升

通过梳理发现，2001-2020年来我国疫苗接种政策发文逐渐由数量型转化为价值型，但效力级别不高且联合发文较少。在发文数量上，年度发布数量呈先升后降的趋势，2009年因国家高度重视甲型H1N1流感疫苗接种工作致使政策数量达到高峰，之后更加关注政策发文的价值性，体现疫苗接种工作逐渐上升为国家战略有关；在发文形式上，主要以“通知”的形式发布，政策文件较为具体、正式，具有较强的执行效力[20]，但“法律”“法规”等效力级别较高的政策形式体现较少，政策文件的权威性不足；在发文主体上，主要由国家卫生健康委员会牵头发布，反映其在我国疫苗接种政策制定和督促中的引领作用。值得注意的是，大部分政策普遍由单部门独立发出，提示我国疫苗接种工作建设有关部门间可能缺乏分工协调与合作机制，统筹力度不够。

3.2 政策工具的选择和应用缺乏均衡性

总体来看，我国疫苗接种政策过分倾向于环境构建，需求型、供给型政策工具应用欠缺。上述结果显示，政府在制定疫苗接种政策时对环境型工具的使用存在过溢现象，反映政府对疫苗接种事业发展环境的高度重视。然而，由于地域、经济水平等因素不同，需要通过需求型政策工具减少某些外在环境不利因素对施行疫苗接种产生负面效应的可能性，政府过多应用环境型政策工具的同时导致其对于拉动疫苗接种服务产业的需求刺激严重不足，造成政策强度弱化[21]。此外，政府对供给型政策工具运用力度缺乏使得疫苗接种服务资源不充足，缺乏推动疫苗接种事业资源投入的长效管理机制。

具体来看，环境型政策工具中，因实施疫苗接种可以取得良好的社会效果和卫生经济学效果，政府着重应用策略性措施、法规管制促进疫苗接种工作开展，为其提供了策略安排和制度保障；研究表明加强健康教育，培养公众疫苗素养是保持人们疫苗接种信心的有效策略[22]，然而政府缺乏对宣传教育的重视，容易导致公众产生疫苗犹豫心理，对其做出接种决策产生不利影响;此外，政府忽略了税收优惠和金融支持的实质性激励作用，未能充分发挥疫苗生产企业和接种单位的积极性。需求型政策工具中，政府通过招标采购形成价格竞争和谈判机制，保障疫苗及注射器等接种物资的充分供应，有效促进了疫苗接种工作健康可持续开展，但在具体招标流程方面的政策还不健全；通过公私合作等形式建立多层次疫苗接种异常反应补偿体系可以减轻政府及疫苗生产企业的压力，政府在此方面的应用力度欠缺；此外，利用价格补贴能够在一定程度上提高疫苗生产企业和接种单位的主动性，进行疫苗接种先行试点有利于及时发现并解决问题，政府在二者的政策决策体现较少。供给型政策工具中，政府关注技术指导，主动提出疫苗使用原则、免疫接种程序、技术操作指南等，能够降低疫苗接种实施过程中出现不良事故的风险[23]；完善疫苗接种信息平台和接种异常反应监测网络建设、保障人力资源输出有利于疫苗接种服务的发展；然而，基础设施完善、资金充裕、提供公共服务是顺利开展疫苗接种工作、提升疫苗接种服务质量的基础前提，此方面政府投入较少。

3.3 政策主题的关注度存在差异

结果显示，政府重点关注规范接种实施，合理关注异常反应处理，对提高接种意愿、完善疫苗管理、接种能力建设的重视程度不够。政府严格规范疫苗接种各环节的实施过程，强化对相关工作的监管力度，更好地保障了公众的健康和权益；完善疫苗接种异常反应调查诊断、鉴定、补偿、医疗、康复、教育、就业等处置工作，有利于维护社会和谐稳定；多个研究表明，人们对疫苗的支持、信任程度普遍下降，部分公众开始质疑接种疫苗的必要性[24-26]，政府对提升疫苗接种意愿的关注度有待提升；再者，公众对疫苗安全的负面响应率较高[27]，如2016年山东非法经营疫苗事件、2019年江苏过期脊灰疫苗事件等，政府需继续加大完善疫苗管理的力度；此外，政府未意识到疫苗接种能力建设的重要性，使得疫苗接种事业的整体有序推进缺乏基础保障。

3.4 政策工具和政策主题的关联协调性出现偏差

研究表明，政府在实现既定的政策主题时遵循环境型、需求型及供给型政策工具的共同治理举措，但政策主题的政策工具应用存在失调现象。对于规范接种实施、提高接种意愿、完善疫苗管理、异常反应处理主题，政府以环境型工具为主、供给型和需求型工具为辅。其中，政府主要通过策略性措施对规范接种实施提出相应手段和方法；主要通过宣传教育为提高接种意愿创造有利环境；主要通过法规管制为完善疫苗管理、异常反应处理提供制度保障。对于接种能力建设主题，政府以供给型工具为主、环境型和需求型工具为辅，主要通过基础设施建设加大物质基础的供给。

4 建议

4.1 提高疫苗接种政策制定的权威性和主体合力

目前，我国在疫苗接种领域缺乏高水平的战略文件，需要制定更加完整、统一的纲领性政策文件。政府在通过对效力较低的政策文件进行政策实验后，要注意总结试点经验的得失，及时更新法律法规层面成功可行的经验。缺乏统筹规划、部门各自为政会严重阻碍相关信息和经验的互通共享，因此未来我国政府及各个部门在制定疫苗接种相关政策时，要注意寻找彼此之间的利益契合点，明确职责分工，激发政策主体的创新性和自主性，在利益共赢的基础上全面发挥共同治理的主体合力，统筹推进我国疫苗接种事业改革进程。

4.2 优化疫苗接种政策工具结构配比

一是进一步调整政策工具总体结构。政府在制定政策时过分依赖环境型工具容易形成强制性的行政命令，导致出台的各项政策浮于表面，不利于可持续发展[28]，因此建议适当降低环境型工具的使用频率，加强需求型和供给型工具的应用力度，既有助于解决我国疫苗接种改革对环境现状依赖较大的问题，又有助于通过需求拉动和供给推动为促进疫苗接种事业发展提供强劲动力。

二是着力完善政策工具内部结构。对于环境型政策工具内部，人们对疫苗和接种知识的了解程度会影响其接种行为[29]，建议重视宣传教育工具的使用，充分利用传统媒体和新兴媒体创新宣传教育方式，以公众喜闻乐见的形式普及疫苗接种知识；财政税收和金融支持工具的忽视使疫苗接种事业的发展缺乏实质性支撑，建议加大经济激励类政策工具的使用，引领社会资源投入疫苗接种事业，为其营造良好的经济环境。对于需求型政策工具内部，政府在制定相关政策时要更多关注疫苗接种相关物资招标采购的具体细则和流程，保障其程序的规范性；要丰富公私合作的形式提高接种反应补偿标准，分散利益相关者的风险和负担；要重视通过价格补贴的方式维护疫苗生产企业和接种单位的利益，提高其支持度；要结合具体情况确定试点项目并制订具体实施办法，对执行过程中发现的问题及时上报和解决。对于供给型工具内部，应持续加大疫苗接种领域人力、物力、财力、信息、公共服务的供给，合理统筹与分配各项资源并发挥最大实际效用，确保政府可以高效、准确地协调与管理疫苗接种工作的开展。

4.3 结合实际灵活调整各项疫苗接种政策主题的关注度

政策的可行性取决于其政策主题是否明确、合理，政府在制定政策时要结合实际均衡各项政策主题的关注度。尽管疫苗是改善人群健康状况的有效手段，但仍有部分公众由于疫苗犹豫心理推迟或拒绝接种疫苗[30]，为使疫苗达到群体免疫效果，政府需采取提高疫苗素养、增强社会支持等更有效的措施提高目标群体的接种意愿；近年来疫苗安全事故频发极大影响了人们对国产疫苗的信心，政府需持续完善疫苗管理体制，强化疫苗监管部门的责任和作用，对疫苗研制、生产、流通、储存、接种进行全生命周期严格管控；另外，随着时代进步及人们对健康要求的提高，传统的疫苗接种工作条件和管理水平已不能满足广大群众对疫苗接种的需求，政府要注意改进疫苗接种单位门诊的基础设置、区域布局、人员配备等功能，优化接种服务模式和服务周期，不断加强能力建设。

4.4 持续增强政策工具和政策主题的协同机制

推进我国疫苗接种事业发展是一个长期的工作，政府完善疫苗接种政策体系时，需充分考虑政策工具和政策主题的协调性，继续加强国家层面政策的连续性、稳定性和长远性，围绕疫苗接种政策主题在实施过程不断地调整和优化环境型、需求型及供给型政策工具的使用比例及其内部结构，加强政策工具和政策主题之间的协同机制，形成整体合力,真正发挥政策体系和政策工具对实施规范、能力建设、意愿提高、疫苗管理、异常反应处理的影响、拉动、推进作用，从而进一步提高疫苗接种政策制定的现代化水平。