回应型应急预算制度的逻辑生成与实现路径

王文君

一、引言

党的十九大报告提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。十九届四中全会决定明确指出要完善“标准科学、规范透明、约束有力的预算制度”。2021年4月，国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号)，要求“增强财政透明度，提高预算管理信息化水平”，提出“改进预决算公开，发挥多种监督方式的协同效应”。财政预算公开成为不可回避的问题。

进入21世纪以来，自然灾害和事故灾难有增无减，人类社会遭遇全球性传染病蔓延、大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义、环境污染等突发性公共危机，与灾害相关联的安全、风险、危机、紧急状态、突发事件等词语，频繁出现于公众的话语中。在某种程度上，突发性公共危机已经成为影响国家安全的重要因素，各国对于突发性事件应急管理所表现的行为和效能，已凸显为评价政府治理能力的一个重要标志。应急管理能力的高低直接影响公众对政府的支持度和信任度。应急预算作为应急财政的核心内容，是各级政府为应对重特大突发事件，介入市场调节资源配置、供需关系，以校正市场失灵的替代性物质保障；应急财政预算管理致力于从“失灵”“替代”转向“有效”“合作”的现代化治理体系，主要包括“收、支、用、管”四个方面，整个过程涵盖事前、事中、事后以及监督救济四个阶段。回应型预算的财政法研究是从传统的“国家分配”到“国家治理”的理论升华，是从过去的“消极控权”到“积极民主”的现代国家治理理念转化，在此演进过程中，昭显了财政预算作为公共物品应依法向社会公众公开，并在公众监督下筹集、使用、管理。

回溯以往研究应急财政预算的文献发现，应急财政预算研究具有很强的“事件粘合性”和“分散性”。2008年汶川地震、金融危机和2020年新冠肺炎疫情发生后，国内的研究成果呈爆发式增长，但很少有学者或者团队围绕与应急财政相关的问题进行连续性的系统研究。研究主要集中在以下两个方面：一是应急财政预算机制的建设。冯俏彬(2009)[1]提出中央及地方政府构成全方位的CMSS体系，综合地、全过程地实施灾害管理。孙开(2013)[2]建议对预备费采取基金式管理办法，适当提高预备费的提取比例，构建应急财政资金的长效保障机制。李建人(2018)[3]认为应当修改《预算法》，完善抗灾预备费管理制度，明确规定提取比例下限，实行滚动预算、基金式管理，设置财政专户，建立统筹调度制度。苗庆红(2021)[4]认为应当在遵循及时性、有效性原则的前提下，从应急预算决策、执行、绩效评价、监督四个方面构建应急预算制度。二是应急财政预算的筹集与支出。滕宏庆(2011)[5]认为预备费的法定额度设置偏低，运作流程淤塞不畅，应编制平时预算和补正预算。杨志安等(2020)[6]认为，新冠肺炎疫情应对中暴露了政府预算管理短板，需要增加公共卫生财政投入，拓宽筹资渠道。熊伟(2019)[7]认为，解决地方财政问题应当从夯实财权入手，而非仅仅通过转移支付调整财力，应塑造地方政府的财政主体地位。冯俏彬和韩博(2020)[8]认为，新冠肺炎疫情对我国财政经济的巨大冲击需要调整支出结构，提高赤字率和债务规模。岳红举(2019)[9]认为，现代财税体制应当使市场起决定性作用，更好发挥政府作用。

总体而言，以政府为主体的应急管理是近年来随着重大突发事件增多应运而生的一个新领域，目前仍处于研究初期。

基于以上考虑，本文通过厘清回应型预算制度的内涵与理论基础，反思应对新冠肺炎疫情暴露出的财政预算在回应内容、程序、成效等方面问题的深层原因，提出构建回应型应急预算制度的体系构造和具体制度安排。本文试图在以下两个方面有所创新：一是从研究视角上，首次提出“回应型应急预算制度”的现代治理路径，论证其符合国家治理现代化的时代要求，是预算民主的应有之义，也是现代财政制度的客观要求。二是从研究结论上，提出从应急预算事前(决策)、事中(执行)、事后(绩效评价)、救济(监督)四个环节，将回应型应急预算的制度安排具象化到法律、行政规章、地方性法规三个层级架设，并提出具体政策建议。

二、追本溯源：回应型预算制度要义与发生机理

(一)回应型预算制度的内涵与理论基础

所谓“回应”(responsiveness)，指的是互动关系中主体能够提供实时服务的速度和意愿。《转型中的法律与社会：迈向回应型法》[10]一书中，将法律演进过程归纳为压制型、自治型、回应型。现代社会治理语境中，“回应型社会”“回应型政府”等词汇频频出现，反映公众需要参与社会治理决策讨论的渠道以表达意愿的正当性(Chiu,2021[11])，以及政府、社会对公众的需求、疑问及时回应，并将回答、反馈转化为实践的过程。“回应”行为的外在表现包括政府就有关事件对民众的要求作出解释、声明并采取应对措施(季燕霞，2015[12])。

基于国家治理体系和治理能力现代化的要求，回应性已成为公共事务治理能力强的政府特征。澳大利亚、巴西、加拿大、爱尔兰、新西兰、英国、美国等国家和地区已经实施了新的政策，公开并鼓励人们访问、直接使用、二次利用政府数据。许多学者认为，政府财政预算数据应该主动公开并且让民众在互联网免费获取，及时提供包括原始数据在内的高价值信息(许光建等，2014[13])。政府主动回应民众的知情权、监督权对国家治理的透明度和民主性至关重要，预算作为政府介入财富分配和资源配置的宏观调控手段，是否具有正当的回应性更为重要。从根本上来说民众对公共物品的需求和偏好是政府财政支出政策的前提和基础，财政部门应审慎对待财政权力，遵从民众的意愿来使用预算资金并及时反馈使用情况。这种“回应型预算制度”要求政府基于与人民的民主协商作出预算决策，相关责任部门应当及时反应并积极回复人民的质疑和诉求，以公共价值为核心(中国财政科学研究院“企业成本和地方财政运行”调研综合评估组，2021[14])。依此逻辑，回应型预算制度的内涵至少包含两个层面：一是预算决策必须与社会公众的意见和需求深度连接并及时调整；二是政府应主动积极作为，使预算决策过程与民众期待、意愿相匹配。其理论基础源于三个方面：(1)民主政治理论。按照社会契约论，社会公众向公共权力机构让渡本属于自己的那部分权利是有条件的，社会公众对公共决策拥有参与权、知情权、监督权，财政预算等公共政策执行结果应当公之于众让公众知晓，以接受公众的监督。(2)委托-代理理论。预算是一项委托代理行为(王婷婷，2017[15])，政府作为民众的代理人，其施政目标理应顺从民众的最大利益，但信息不对称产生了政府预决算信息不透明的问题，政府作为受托方，有责任和义务向作为委托方的社会公众全面而准确地公开真实的预决算信息，让社会公众清晰地了解财政资金的来源、用途和每项财政支出的使用效果。(3)国家政治理论。一方面，作为管理者的政府，本身也是需要被管理的，而且首先要把自己管理好，这就要求政府的治理(包括国家预决算)更加透明公开；另一方面，转变政府职能，为公众提供优质的公共服务，因为行为结果既取决于行为者的特性，也取决于所处的环境(肯尼思·沃尔兹，2008[16])，这就要求社会公众共同参与。

(二)回应型预算制度的正当性与必要性

1.国家治理现代化的要求。

转变政府职能、打造服务型政府的要求关键在“治理”和“现代”(刘剑文，2015[17])，必然伴随着提升公共治理能力，而影响财富分配和资源配置的财政决策更能集中体现政府的公共治理能力，由此，预算管理制度改革进入了适应国家治理现代化要求的新阶段。 其一，2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，要求实施全面规范、公开透明的预算制度，因此，预算管理制度改革的总方向就定位在全面规范、公开透明之上。公开透明是现代预算制度的基本原则和理念，是建设责任政府、阳光政府的需要，预算公开本质上是政府行为的透明。《决定》要求“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，权责发生制的政府综合财务报告制度能够进一步提高财政透明度，改善财政决策的信息支持系统，照此，回应型预算与权责发生制高度契合。其二，新《预算法》特别注意加强人大监督，将权力装在制度的笼子里，要求编制政府综合财务报告，并向人大常委会备案。但这还不够，最终编制的政府综合财务报告应向社会公开。新《预算法》还规定了相关个人的责任，但这些责任该如何落实？发生问题如何追责？钱是谁花的？如何花的？要盯紧政府的“钱袋子”，就必须充分发挥各级人大代表会议对预算审批上的实质性作用。权力监督的目标是改变政府的管理方式，向社会公开最终编制的政府综合财务报告旨在构建多功能的政治生态系统。其三，我国多地政府正在探索的参与式预算改革也证明了公民在社会生活中渴望积极参与社会管理，而不是对影响自身利益的政府管理问题漠不关心。作为参与式民主的一种形式，参与式预算为直接民主与间接民主的结合提供了一种可能，可以更灵活、更有针对性地反映人民群众对公共服务的需求。预算管理制度改革应当在回应社会的同时，为国家治理现代化任务的实现提供基础支撑。

2.预算民主的重要内容。

随着共建、共治、共享社会治理体系的理念日益深入人心，社会公众逐渐期望能够参与政治，而政府出于提升公共治理能力的需要也越来越强调公共部门与私人部门、政府与民间的互动(陈治，2019[18])，把公众的合理意愿和法律的宏大叙事结合起来，而持续地回应民众的需求即是民主的一个重要特征。有学者认为，“社会化”是我国预算法的三种实施路径之一(蒋悟真，2014[19])。实际上，不管是“用脚投票”的参与式民主还是“用手投票”的代议制民主，政府要在竞争中赢得选票都必须提高财政的回应性。 因此，服务与需求、政府与民众之间重要的连接渠道无外乎回应性，民众参与预算活动的纵向程度与行政机关回应民众意愿的横向覆盖面成正比，同时，也与预算的合法性成正比。不过，参与式民主决策的实施也动辄羁绊，“谈判式”的预算决策过程尽管可以让多方利益主体介入，却依然无法确保各方利益受到一致对待并产生同等作用。所以，要促进预算民主，提高财政预算的可接受性、可理解性，政府必须合理界定行政机关与社会公众之间的预算权(蒋悟真，2018[20])，建立规范的回应机制，制定明确的标准和法定的程序保障民主参与预算决策，并及时、有效地对预算行为、结果做出回应。

3.现代财政制度的客观要求。

2014年中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》(以下简称《方案》)提出，2020年基本建立现代财政制度。《决定》和《方案》中指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱” ，财政这一新定位要求建立现代财政制度，而“改进预算管理”就是建立现代财政制度的重要内容之一。财政分布于社会运行的全过程及各个社会细胞、各个领域，应该是整体性、全方位的，作为整个社会和国家运转不可分离的“血液”，它的存在不仅仅体现在某个政府部门，也不只是在经济上配置资源。无论从满足人民美好生活需要的角度，还是从改善社会经济发展不平衡不充分的角度看，财政的作用都至关重要。概括地说，财政要更好地发挥作用，必须要加快建立现代财政制度，进一步健全财政体制、预算制度和税收制度，真正把财政在国家治理中的基础和支柱作用充分发挥出来。当前，虽然财政制度改革的“四梁八柱”已经完成，但站在“十四五”时期国家治理体系和治理能力现代化的全局视野下，按照人民主权原则和“依法治国”的要求，通过制度明确政府权力边界，提高公民对国家治理的参与程度，才能确保公共权力不错位、越位、缺位。要建立现代财政制度就必须有效解决多元社会主体参与的广度、深度和有效性问题。财政预算信息的获得是民众参与社会治理的重要一步，民众获取信息后，就要有制度去保障其有效利用这些信息去提高公共事务治理程序和政府权力运行的公正性和责任性，提高财政预算的透明度才能使社会公众的声音能够顺利地发出来。因此，强调社会公众监督的“回应型预算制度”与现代财政制度的要求高度契合。

三、事件反思：从应对新冠肺炎疫情的财政预算回应看回应型预算制度缺失

新冠肺炎疫情发生以来，财政部门通过转移支付、财政补贴、政府采购等多种应急财政政策，保障应急救援经费和灾后经济复苏，其中很大部分应急财政资金来自中央及各级地方政府的应急预算。在抗疫过程中，应急预算管理的透明度究竟应达到何种程度？实际情况如何？如果透明度不够，体现在哪些方面？这些都是社会普遍关注的问题。但从目前政府应急预算回应的意愿和速度来看，国家的回应型预算制度还存在一定程度的缺失。

(一)事前：应急预算缺乏公开释明制度

应急预算缺乏公开释明制度，具体表现在：第一，未将应急预算的基础信息纳入公开范畴。新《预算法》《预算法实施条例》(2020年修订)、《关于进一步推进预算公开工作的意见》(中办发〔2016〕13号)均没有规定应急预算的基础要素应当公开，因此现行的预算公开制度难以回应社会对重大突发事件应急预算决策的关切。以预算草案为例，截至2022年3月，从中央层面来看，财政部公布的预算草案中提及新冠肺炎疫情的有 3份，分别为中央和地方2020年、2021年、2022年预算草案。2020年预算草案仅在财政政策提及“抗疫特别国债”，2021年预算草案也仅在财政政策中提及“不再发行抗疫特别国债”，2022年预算草案则在主要收支部分陈述“继续支持做好常态化疫情防控、疫苗接种、药物研发等工作，延续医务人员和防疫工作者个人所得税有关优惠政策”，对抗疫防疫的预算基础信息公开还不够。第二，“应当说明”的重要事项定量不合理。虽然新《预算法》第十四条规定，财政转移支付安排、执行情况、举借债务、机关经费运行安排、适用情况、政府采购等属于必须说明的重要事项，《关于进一步推进预算公开工作的意见》(中办发〔2016〕13号)规定，对其中涉及财税政策、规章制度的一些专业名词作出解释说明。但还是有许多信息并没有强制要求公开。比如，调整预算的理由和依据、债务的违约风险、公共资源的支出和收益比例等等。其中，预算调整是常常引起公众热议的事项，由于《政府信息公开条例》没有规定政府必须主动公开预算调整的理由和依据，即便将预算调整报告规定为应当说明的重要事项，哪怕是应对新冠肺炎疫情如此重大、紧急的突发事件，民众也只能待政府部门公布预算调整报告之后才会获知预算方案已经被调整的事实，无法通过获知的预算调整方案及时向政府反馈需求或意见，而且其理由和依据也难以知晓，这就在很大程度上降低了预算调整的正当性。第三，预算公开的内容不够详尽。新《预算法》第二十七条、《预算法实施条例》(2020年修订)第六条、《关于进一步推进预算公开工作的意见》(中办发〔2016〕13号)第二(三)点都只是按照“功能”“经济性质”对一般公共预算支出分类，未再往下作出进一步的科目、项目规定，导致预算方案的报告仅仅公开支出总额和各大类的支出数额，没有披露各分类项下支出的详细去向，因此新冠肺炎疫情的各种防疫物资预计分别花费多少、具体流向都不会涉及，处于一种“来源”和“去向”不明的状态(黄文正和李宏，2015[21])。由此看来，疫情防控过程中应急预算公开的内容不够清晰、具体、明确的问题，反映了我国的预算制度缺乏重大突发事件的应急预算公开释明相关规定。

(二)事中：应急预算缺乏协商调整制度

回应型预算制度要求政府在预算方案执行前和执行过程中及时根据公众的利益诉求作出预算调整，但我国应急预算方案的执行过程，包括及时根据公众的需求调整预算方案，没有反映与民众的互动协商，究其原因：第一，存在制度性障碍。新《预算法》第八十五条、《预算法实施条例》(2020年修订)第八十九条规定，询问、质询、获得答复的主体是各级人大及县级以上人大及其常委会，社会公众如果对预算方案、执行情况存有疑问，必须经由法律规定的程序反映给其所在地人大代表，再按照人民代表大会的议事流程对预算方案和执行情况启动质询、调查，甚至撤销，因此，重大突发事件发生后，民众及时启动预算质询进而协商预算调整的制度并不顺畅。第二，预算执行过程的民意反馈机制过于原则。虽然新《预算法》第三十二条、第四十五条规定了“征求各方意见”“听取选民和社会各界的意见”，但是却没有明确征求意见和听取意见的渠道、途径、方式，也没有规定预算方案或执行措施应根据民众的意见进行调整。实践中，新闻发布会是政府通常采用的直接面向公共媒体、社会公众的回应方式，中国政府网显示，在高级检索中设置检索关键词包含“联防联控”和“新闻发布会”，不包含“预告”，栏目选择“全部”，时间设置为“2019年12月”至“2021年12月”，搜索词位置选择“网页的任意位置”，共找到1 690 条搜索结果，足见中央政府对疫情防控工作信息公开的重视程度。但是，没有形成制度性的沟通机制，涉及疫情防控投入资金财政安排的多为方向性信息。如2020年3月14日的新闻发布会公布的“截至3月13日，全国各级财政安排的疫情防控投入已经达到1 169亿元”，但没有抗疫支出费用具体明细的有关内容。各地的疫情防控新闻发布会主要以公布医疗方面的数据为主，涉及应急预算时一般仅简单提及生活物资保障是否充足。

(三)事后：应急预算缺乏绩效评测制度

回应型预算制度要求政府接受社会公众对预算绩效的评价，但现行预算制度没有把民众作为直接评价主体，还缺乏事后预算绩效评测制度的规定，导致应急财政资金事后监管不够(孙开，2013[2])。具体表现在：第一，仅提及支出预算绩效评价结果的参考价值。新《预算法》第三十二条、《预算法实施条例》(2020年修订)第二十条规定，预算编制应参照上一年预算绩效评价结果，但是并没有明确预算分配中多少权重来自绩效的评价结果，也没有涉及绩效评价结果“不合格”“不达标”等偏离绩效目标的相关责任主体应承担何种责任，客观上，财政责任和支出绩效就被割裂开来。分税制下，地方财政事实上形成的自主空间也会带来一定的监管风险(杨志安等，2020[6])。新冠肺炎疫情发生后，中央及地方应急预算支出绩效评价的透明度要提高，就必须把社会公众纳入评价主体。第二，法律监管存在空白(苗庆红，2021[4])，社会公众监督预算的渠道单一。根据新《预算法》第九十一条，社会公众如果要对预算决策和执行情况提出质疑，只能依法通过“检举、控告”的方式向有关国家机关反映，再通过接受检举、控告的“有关国家机关”对预算决策和执行主体追纠行政责任，整个过程既迂回曲折又耗时较长，无法及时体现追责效果。重大突发事件发生，应急预算主体更应该对社会公众的质疑和困惑及时说明情况、解释原因、公开必要的信息，单一的“检举、控告”渠道明显无法满足紧急事态控制的需要。

(四)救济：应急预算缺乏质询问责制度

回应型预算制度还要求政府的预算决策和执行具备“可问责性”，但是，现行预算制度仍然不能保障预算回应的效果以及责任的可追究性。具体表现在：第一，预算回应的责任制度较为片面。新《预算法》第九十二条主要围绕降级、撤职、开除等行政责任，没有触及引咎辞职、罢免等政治责任，也没有涉及行政诉讼等司法责任，使得新《预算法》难以对回应不合法的行为产生威慑力。与此同时，该条款仅仅对“应公开而未公开”的行为规定责令改正，却没有要求“应听取意见而未反馈”“因受质询而未解释、说明”的行为承担责任，使得预算回应不作为的行为很难被追究法律责任。《关于进一步推进预算公开工作的意见》(中办发〔2016〕13号)第三(四)点也仅对“行政责任”作出规定。一般重大公共危机爆发初期，整个社会会处于恐慌的状态，预算回应应该由“被动”转向“主动”，但目前法律对回应不作为的约束极为有限。第二，预算质询问责的效果无法保证。新《预算法》第八十五条、《预算法实施条例》(2020年修订)第八十九条规定的提出询问或质询的主体只能是各级人大和县级以上人大及其常委会，但是，各级人大与同级政府在财政、人事上往往具有千丝万缕的联系，不得不谨慎行使预算监督权。即便提出询问或质询，该条款也仅仅要求“及时答复”，并没有规定答复的程序、内容，无法保证质询问责的效果。

四、路径方案：回应型应急预算制度体系安排

本文提出的回应型应急预算制度，是国家治理现代化的时代要求，也应是预算民主的重要内容，应该在现代财政制度中有所体现。

(一)回应型应急预算制度体系构造

1.事前：完善应急预算公开释明制度以提高可理解性。

预算本身就是一项既需要专业知识又要求综合判断能力的活动，普通民众对于应急管理具有很大的知识局限性，要消除社会公众可能因信息不对称造成的误解和疑惑，政府部门应当主动对预算决策进行必要的解释说明。这就要求：第一，预算信息要清晰、详实。一份普通民众能理解的应急预算表，至少应该包含充分的细节和数据，内容编排和归类合理、不繁琐，最重要的是，不能有歧义，以让不具备相关专业知识的普通社会公众能够看懂应对重大突发事件预算的主要安排。第二，应当公开预算行为。预算是一个具有公共性的议题，应急预算方案的编制、审批、执行、决算的全过程都应该按照法律规定的程序、形式向全社会公开，不能重形式轻实质，只有真正“透明”才能有效监督。第三，应主动作出必要的释明。无论是应急管理还是预算本身，都具有很强的专业性，哪怕是政府公开全部详细的预算信息，不具备专业知识的普通民众也不一定能理解主要内容，因此，政府应主动对重大突发事件中公共服务的支出安排进行必要的解释和说明。

2.事中：规范应急预算协商形式与程序以提高可回答性。

预算与社会公众的切身利益相关，普通民众不仅高度关注预算的合法性和规范性，更期望有畅通的渠道和机制可以论证并确保预算决策和执行过程的公平性和合理性。正如弗里德里克森说的，“公民的介入应被未来政府回应模式所包含，公民能够充分影响行政机构改革。”实际上，应急预算决策过程就是社会公众期待更多、更好的公共服务的过程，但囿于财政资金有限，政府只能努力使财政收支平衡。要舒缓两者之间的矛盾，就一定要让社会公众参与民主协商，通过及时听取、反馈民众的声音来平衡矛盾，这就是回应型预算制度之义理。例如美国的预算制度，议会批准预算方案前必须向民众公开以听取意见，如有必要，还需要在听证会上解释说明。西雅图就曾经发生政府和公民在第三方的组织下，共同讨论社区发展的核心问题、分析社区指数，从而为预算提供参考意见。上海闵行区连续12年的实践证明，预算听证会上对收到的意见和建议在5个工作日内作出书面回应是可以做到的。新《预算法》第三十二条、第四十五条也对预算编制、审议过程听取社会意见作出了规定。因此，应进一步完善新《预算法》，一方面，要求政府主动听取民众的声音，根据重大事件发生前后民众的需求变化及时调整应急预算方案，使得预算执行可以反映民众的意志；另一方面，明确公众享有“自由批评”应急预算的权利，并预留畅通的沟通反馈和意见表达机制。具体而言：第一，对于年初预算方案中的应急预算部分，将其提请人民代表大会审议前，应组织听证会，能当场释明的事项要在听证会上解释说明，不能当场释明的事项，应当在五个工作日内作出书面回应。第二，在全年预算方案执行过程中，一旦发生重大突发事件，在应急财政实际支出前应立即组织线上或者线下听证会，并组织相关领域的专家作为第三方列席听证会，政府与社会民众共同讨论重大突发事件的核心问题、分析财政支出安排，专家应当在听证会上提出专业意见。第三，对于特别紧急的重大突发事件，如果确实来不及或没有条件组织听证会，可以在未组织听证会的情况下作出财政支出安排，但事后应当组织听证会，对已经先行支出的资金使用情况作出解释说明。第四，除当日即处理完毕的重大突发事件，在事件未结束前，应当至少再组织一次听证会，听取社会民众对重大突发事件财政支出安排的反馈意见，能当场释明的事项要在听证会上解释说明，不能当场释明的事项，应当在5个工作日内作出书面回应，并根据合理的意见和建议调整应急财政预算支出方案。

3.事后：应急预算绩效评测常态化以提高可知情性。

社会公众的参政意识越来越高，已经不再是被动的接受者，而是批评者，甚至是挑选者。从比较研究的视角来看，世界各国财政绩效测评制度均将预算报告公开作为占比较重的“公众衡量政府绩效的主要依据”，其中很多国家在预算法中明确规定。例如，美国的《政府绩效与成果法》和新西兰的《公共财政法》均规定预算编制要以绩效作为基础。事实上，美国爱荷华州公民已经参与绩效评估过程，通过“回应卡”的方式来对政府公共服务作出评价。应急预算关乎公共利益和民生福祉，其实施效果是否达到公众的预期目标和设想，需要有合理、科学的评测机制加以回应。因此，依回应之维，应构建常态化的应急预算绩效评测制度，实施全面绩效预算(熊伟，2019[7])，让社会民众参与绩效评测过程，分析重大突发事件发生前、中、后预算决策和执行情况符合公众需求偏好的程度，评价财政效益的产出结果。社会各方的反应和评价是主要的分析对象(刘尚希和陈少强，2003[22])，为确保应急预算资金使用科学合理，在此过程中，绩效评测应具有回应性、可知情性的功能。绩效目标和指标的设置对于构建常态化应急预算绩效评测制度至关重要，建议对应事前、事中、事后和救济四个回应环节，设置相对固定的应急预算绩效评测目标和指标，要求有一定比例的社会公众参与绩效评测，并将结果公开。具体而言：第一，对应事前决策环节，设置具有通用性的应急预算绩效评测目标。鉴于应急财政资金拨付和使用速度较快，临时设置绩效目标操作性不强，在重大突发事件预防和准备阶段，设立能够体现应急预算特殊性及使用目的的目标，包括社会效益、经济效益、生态效益、服务对象满意度、可持续影响等。第二，对应事中执行环节，基于应急预算绩效评测目标，在4E框架下设置评测指标。同时涵盖效率性(Efficiency)、有效性(Effectiveness)、经济性(Economy)、公平性(Equity)的4E标准，是应用“第三代”评估技术的新近实践(卢扬帆，2021[23])，符合应急预算绩效评测需要综合考虑不同利益主体在特定事件的诉求的本质。由于重大突发事件差异较大，可以将上述4个标准作为通用的一级指标，结合突发事件应急管理分类分级规定，制定不同的二级指标，并通过配套的权重设置体现关键的评价节点。以公共卫生事件为例(如表1所示)，首先，效率性事关应急资金在事件爆发初期的重要使用方向，反映重要设备、物资的采购和医疗救助的资金是否按时足额到位并得到妥善使用，是需要评测的重要方面；其次，有效性则体现资金的产出，具体体现疾病救治和防控效果，需要综合考虑患者治愈数量、医疗物资和防控物资的采购数量等多个定性和定量方面；再次，经济性考核，主要强调的是在不影响救助效果的前提下，尽可能减少应急资金的使用量；最后，公平性主要考察的是医疗救助、工作人员补助是否合理分配，确保应急资金公平地使用到每一个地区和每一个个体。在权重设置上，效率性、有效性要高于经济性和公平性。第三，对应事后和救济环节，以指标体系为基础，对回应工作本身设置一个固定的评测指标，考察社会公众对应急预算决策、执行、救济监督全过程回应的满意度。

表1 公共卫生事件应急预算绩效评测指标(部分)

4.救济：完善应急预算回应责任制度以提高可问责性。

政府“受民之托，代民理财”，回应型预算制度要求政府主动承担提供账目、解释说明、述职等义务，把程序乱象和违法预算行为纳入归责范畴。这种行为表现为两种形式：其一，部分预算方案编制者未依照法定程序即调整预算；其二，部分预算执行者滥用职权、弄虚作假，以致财政超支、浪费。南非的市政财政管理法案规定，政府公职人员决策失误、提供错误信息、未履行职责，导致支出浪费的，启动惩戒程序追究行政责任；如果因故意或者严重疏忽，导致严重损失、腐败等后果，将会课以5年以下有期徒刑或罚金。新《预算法》第九十一条规定了公民“检举、控告”的权利，国家机关也应依法处理；第八十五条要求受到各级人大及其常委会“询问、质询”的受质询人、被问询人应当答复。这种“检举、控告—处理”“询问、质询—答复”的模式，正是回应型预算的应有之义。因此，从公众层面来看，应急预算回应制度应承载社会公众的问责权利，危机意识越来越深入人心，不管是重大突发事件发生与否，一旦发现政府应急预算方案不合理、审议批准失范、调整不得当、执行偏离目标等情况，可以通过直接质询、投诉、询问等方式行使监督权；从政府层面来看，如果公众质询、投诉的情况查证属实，应要求相关部门及个人承担责任(武玲玲等，2015[24])，及时针对重大突发事件的形势变化撤销决策、纠正错误，必要时还要承担赔偿责任。

综上所述，应急预算管理的回应型程序以重大突发事件为触发器，民众意志和政府回应全过程互动，政府作为服务性角色应主动了解社会公众表达的需求偏好、意愿来回应社会需要(如图1所示)。民众层面，其要求政府回应的依据是作为纳税人的知情权、参与权、质询权、监督保障权；政府层面，必须对应急预算决策充分释明，合理吸纳民众意见，及时纠偏预算错误，民众参与评价应急预算效益且有权问责，在此过程中，政府始终坚持及时沟通、协商平衡、快速回应、准确说明的公共治理原则，以最大限度地激发应急预算监督活力、协调各方应急预算利益格局、缓解应急预算紧张氛围、增进应急预算决策的认同感。

图1 回应型应急预算制度运行机理展示

(二)回应型应急预算制度的具体安排

回应型应急预算制度的体系构造，需要在政府层面明确事前充分释明，事中吸纳意见、及时纠偏，事后接受评价及必要问责的责任义务，在民众层面确保事前、事中均有表达意愿、需求偏好的便捷、畅通渠道，事后能够参与预算效益评价，并有权问责以实现权利救济。结合新冠肺炎疫情应对暴露的财政预算回应问题，照应国家治理体系和治理能力现代化目标，提出具体建议如下：

首先，构建回应型应急预算决策制度。一是要求政府主动公开应急预算决策基础信息，细化支出类别，清晰、准确地释明预算内容，扩大“重大事项”范畴，严格实行预算问责制，包括财政收入状况、重大突发事件可能致损的风险、人民群众的需求信息等前提性资料，政府均应公开以方便群众理解。二是细化“大类”项目，在应对重大突发事件过程中的一般公共预算支出项目、用途、金额、对象都应详细列明。三是重大突发事件防范、控制、重建恢复所实际拨付的资金与绩效情况，应急预算调整的依据和理由等重要事项均应充分说明以增强社会公众的认同感(刘蓉等，2020[25])。四是重大突发事件发生的中期、后期，回应不作为、失职、错误，对相关责任部门及其主要领导课以罢免、弹劾等政治责任，在预算绩效问责制度中采用“公众评价法”。建议全国人大或其常委会通过修订《预算法》(2018年修正)或《突发事件应对法》的方式构建回应型应急预算决策制度。

其次，构建回应型应急预算执行制度。一是赋予公众监督应急财政的实权，建立“定期反馈”机制。可以借鉴上海闵行区的预算“听证反馈”制度，要求政府在重大突发事件发生中期、后期定期举行预算听证会，在听证会上对于民众提出的疑问和要求尽量现场回应或在一定时间内书面回应，并通过公开的形式反馈意见采纳情况。二是借各地正在推行的“参与式预算”为契机，扩大应急预算主体范围至社会公众、社会组织、媒体(包括新媒体、自媒体)。三是固化应急预算回应程序和主要事项。可以把询问、质询按照“事项”和“信息”进行分类，对于前者应侧重准确、精准释明预算方案和执行情况报告，对于后者则应关注其必要性、正当性、合理性；要求政府按照“解释事项——说明信息——承诺决策”的步骤，作出“承诺性回应”以纠偏或“解释性回应”以消除民众对重大突发事件处置的疑虑，如果接收回复的民众过半数不满意，可以要求政府“再回复”。国务院可以颁布《应急预算管理条例》作为“财政应急专门法”，具象化上位法的实施规则。

再次，构建回应型应急预算评价监督制度。建议各地人大及其常委会制定应急预算管理法规，各地方政府制定应急预算管理规章。一是除向全国人大及其常委会备案外，还应向国务院备案。二是财政部参考各地备案情况，无重大突发事件时不定期审查，发生重大突发事件后定期评估，为将来修改应急预算上位法打下基础。