海河流域的水利机构变迁与事业发展

吕志茹，王 超

（1.河北大学历史学院，071001，保定；2.水利部海河水利委员会，300170，天津）

海河流域位于京畿要地，包括北京、天津全部，河北大部与山西、河南、山东、内蒙古与辽宁的一部分，流域的发展及安全极为重要。与此同时，海河流域是旱涝灾害尤其是洪水灾害频发地区，历史上曾多次发生淹及北京与天津的大水灾。因此，海河治理历来受到政府高度重视，并设立相应的机构进行管辖。历史上海河流域部分河流隶属于漕运体系，近代漕运体系解体后归属于单独的河务局或地方管理。20世纪以后，大范围的区域性水利管理机构开始出现，虽然当时还未以流域命名，但已从流域相关河流整体进行考量。本文拟考察海河流域水利机构的变迁，以深入探究各个时期流域治理工作及特点，由此认识百年来我国水利事业的发展。

一、顺直水利委员会

1.成立背景

流域管理是水利近代化的标志之一。近代以来最早涉及海河流域治理的水利机构是1918年成立的顺直水利委员会。在此之前，设立过河务局之类的河流治理机构及以地方行政机构为单位的水利部门，治理工作存在局限性，没有覆盖更大范围的水利机构出现。顺直水利委员会虽仍以地域为名，但管理已涉及海河流域五大河系的大部分地区。该机构的成立源于1917年暴发的华北地区大水灾。该年“直隶水灾之巨为近年所未有……永定、北运及各县河流同时漫决，致近河十数县尽成泽国，淹毙人口无算。”

当年10月4日，北洋政府组织设立京畿一带水灾河工善后事宜处，任命前国务总理熊希龄为督办，统筹处理水灾善后事宜。熊希龄在任期间，制定救灾计划，联合各慈善机构，倡导建立京畿水灾赈济联合会，多方筹措救济款物，协调各方关系共同救助灾民。同时，由于需要尽快组织力量修复堤防，并进一步治理河流，以杜绝河流危害，于是“海河工程师建议于外交团拟请中国政府设立委员会，讨论河道改良问题。”此建议提出后，获北洋政府同意并成立顺直水利委员会，集中处理河流治理问题，因此促成了一个涉及范围较大的区域水利机构的建立。

2.开展的主要工作

1918年3月20日，顺直水利委员会正式成立，熊希龄任会长，另有中外委员各三人，中方委员分别为京畿河工处方维因、全国水利局杨豹灵以及直隶省长委派的吴毓麟；外方委员为海河工程局委派的海德森、戴乐士、平爵内三人。由人员构成可以看出，新成立的水利委员会中，外方拥有相当权力。顺直水利委员会成立后，联合部分河流治理方面的专业人员，对顺直地区河流的测量工作、工程实施和水利规划有了很大推进。该委员会建立后的主要工作有以下几个方面：

（1）实施工程

为确保民众安全与农业生产秩序，对相关河流开展了一些治理工作，主要包括：三岔口截直工程、南堤建筑工程、马厂河建闸及新河工程、新开河建闸及疏浚工程、苏庄建闸及新河工程、土门楼建闸及王庄培堤工程、北运河培堤工程。

（2）测量工作

1920年，在潮白河、永定河、大清河、滹沱河、滏阳河、卫河、南运河、北运河和北塘河等河流设立观测点13处，到1925年已逐步扩展至25处，通过这些观测点勘测流量与雨量，用数据绘制成大量图表。

（3）规划工作

1925年顺直水利委员会编制《顺直河道治本计划报告书》，对辖区内的各河流进行了总体规划，包括蓟运河及支流箭杆河、北运河及各减河、永定河、大清河、子牙河及其支河滏阳河和滹沱河、卫河和南运河等。

3.主要特点

由上可见，顺直水利委员会对海河流域的各大河流都做了不少工作，将其视为一个整体进行规划，相较于政府之前设立的小范围治水机构已经有了很大进步。对于之前北洋政府时期各河的管理机构，曾有人进行过评论“畿内之河，不下千百，由政府设局管理者，在京兆只永定北运两河，在直隶只南运子牙大清三河而已。其余各河，与此五河无关系者，河务局概不管理，即此五河之支河，亦毫不过问也。”因此，设立大范围的水利管理机构对于统筹规划是非常有利的，顺直水利委员会的设立无疑正适应了这种需要。

二、华北水利委员会

1.成立及开展的主要工作

1928年6月，国民政府对北洋政府的相关机构进行接收，中央建设委员会派人到天津筹划接收顺直水利委员会。经各方磋商，9月26日，华北水利委员会在天津改组成立，聘任李仪祉、须恺、李书田、吴思远、陈汝良、彭济群、周象贤、王季绪、刘梦锡9人为委员，李仪祉为主席。这次改组，最为突出的一点是消除了外国使团的影响，由中国人自主主持会务。其中主席李仪祉为著名水利专家，其他委员大多数毕业于国外知名大学。

仅就会名来说，由“顺直”到“华北”意味着管辖范围的扩大，李仪祉明确指出华北水利委员会的管辖范围包括黃河流域和海河流域。因此其规划范围更大、治理目标更为长远。华北水利委员会成立后所做主要工作如下：

（1）水利测量与查勘工作

先后开展了河北平原测量、黄河河道测量、滦河河道测量和辽河河道测量以及海河流域各河道的测量等。另外还进行了水文测量、气象观测等工作。这些基础性技术工作为华北河流治理积累了重要的数据资料。

（2）编订治理计划

从1928年成立到1937年抗战爆发前，华北水利委员会派员对华北多条河流进行了调查，并制定了一些计划书，其中最知名的是《永定河治本计划》。

（3）实施工程

华北水利委员会开展的重要工程有滹沱河灌溉工程、龙凤河节制闸工程、金钟河新开河间洼地排水及灌溉工程、桑乾河第一淤灌区工程等。

（4）加强学术交流、注重培养人才

华北水利委员会成立后，创办《华北水利月刊》，于1929年7月、8月举办暑期灌溉讲习班，于1936年制定《水利人才训练方案》，促进了学术交流和人才培养。

2.特点及主要影响

华北水利委员会聚集了很多曾经留学欧美的专业工程人才，他们在华北河流治理过程中大多运用了当时较为先进的技术手段，采用了西方的一些理论方法，使这一时期成为中国从采用传统水利方法到引进西方先进技术转变的重要时期。尤其是测量与规划工作，积累了重要的数据，为以后河流治理打下了基础。该委员会实施的工程大多在海河流域范围内，对于黄河也做了一些查勘和规划工作。1933年黄河水利委员会成立，专事领导黄河治理。华北水利委员会对黄河的测量不久即告停止，此后工作主要以海河流域为中心。

1937年抗日战争全面爆发，华北水利委员会被迫迁往重庆，工作重心转移到南方。抗战胜利后华北水利委员会迁回，开展了部分海河流域的治理工作。华北水利委员会在抗战前不到十年的时间内，虽然由于经费限制与局势动荡等原因未能更加有效地发挥其作用，制定的规划有很多没有落到实处，但为新中国水利事业的发展打下了一定基础。

三、水利部（水利电力部）及各地方水利部门

新中国成立后到1980年，海河流域没有设立单独的流域机构，而是在水利部（其中1958—1979年与电力工业部合并称水利电力部，简称水电部）的直接领导下，由各省市的水利部门具体负责所辖河流的治理工作。水利部是国务院组成部门，遇有重大治理活动，国务院会直接领导、协调。

1.开展的主要工作

这一时期，海河流域的水利建设进入飞速发展阶段。20世纪50年代初整修了大量堤防，实施了独流减河工程，并开始兴建大型水利工程——官厅水库。

1954年，海河流域各省开始制定有关治理规划。1957年，水利部北京勘探设计院编制完成了《海河流域规划（草案）》，对海河流域的治理工作进行了统筹规划。“大跃进”时期，海河流域分别在上游修建了密云、岗南、黄壁庄、于桥、岳城等21座大型水库，45座中型水库，上千座小型水库和一批大型引黄灌区，影响深远。

1963年，海河流域暴发了历史上罕见的大水灾，造成极为严重的损失。为此，党和国家决定加大对海河流域的治理，毛主席亲笔题词“一定要根治海河”。此后，根治海河工作逐步展开。此次海河流域的治理规划是在水电部的直接领导下完成的。1964年，中央决定成立水电部海河勘测设计院，部署海河流域治理规划编制工作。海河勘测设计院于同年9月提出了《海河流域轮廓规划意见》，并决定进一步编制海河流域的防洪规划以及综合治理规划。流域各省市中，冀、鲁、豫、京、津参加了根治海河工程，其中河北省所做工程最多。

1965年6月，中共中央、国务院做出指示：“为了加强对工程的领导，同意由河北省成立根治海河指挥部，水电部派员参加。”10月，黑龙港排水工程正式开工，根治海河第一场战役打响。11月18日，河北省委发出通知，成立河北省根治海河指挥部领导机构，由时任中共河北省委书记处书记、副省长闫达开任总指挥，水电部副部长王英奇、河北省副省长谢辉、河北省委农村工作部部长丁廷馨、天津市副市长王培仁共同任副总指挥。由省委主要领导亲自挂帅，为协调各部门的关系打下了良好基础。

根治海河领导机构从河北省水利厅脱离，成为专门领导根治海河工程的机构，与水利厅并行。河北省与水电部共同组成指挥部后，统一领导根治海河工程的进行，河北省负责组织管理工作，水电部负责技术工作。

山东省和天津市也成立了相应的根治海河机构。在根治海河运动中，河南省和北京市也参加了治理，但因工程量相对较小，未设立单独的指挥部门，由当地相关水利部门领导。

2.主要特点

这一时期海河流域的治理工作一直是在中央水利部门的领导下各省市分别进行的。在这些治理工作中，因为未设单独的流域管理机构，流域各省市间遇到问题时需由国务院、水电部协调解决，尚存在一些不便之处。

四、水利部海河水利委员会

1.成立背景

1979年7月19日，水利部正式向国务院呈送了《关于建立水利部海河水利委员会的报告》，总结了海河流域过去工作的成绩，同时指出：“毛主席提出的‘一定要根治海河’的任务还没有完成。水利部在与各省市机关反复磋商后，决定成立水利部海河水利委员会（以下简称海委）。”11月6日，国务院下发通知，同意水利部的建议，海委设在天津，归水利部领导。1980年4月1日，水利部部长钱正英主持召开部务会议，会上宣布海河水利委员会正式成立，董一林为第一副主任。

由海委成立的过程可以看出，水利部在实际工作中深切地体会到了流域统一规划、统一管理的重要性。水利工作中河系的上下游、左右岸关系密切，以行政单位进行领导存在诸多不便。随着经济和社会的发展，这种流域内部合作必将更为密切，需要处理的相关水利工作越来越多，因此成立统一的流域管理机关便提上了日程，海委的成立就适应了这种需要。

2.开展的主要工作

海委成立后，河流治理打破了行政区划的局限，尤其在边界河流的治理上体现出优势。自成立以来，海委积极发挥流域管理机构指导、协调、监督、管理等作用，推动海河流域规划体系不断完善，防洪能力不断提升，水资源配置不断优化，行业管理能力不断提高，流域水利面貌发生了历史性转变。主要开展工作如下：

①按照“上蓄、中疏、下排、适当地滞”的原则，推动流域新建8座大型水库；先后实施了漳河、漳卫新河、卫运河等骨干河道治理；对岳城水库、大黑汀水库、屈家店枢纽等水库水闸进行了除险加固；组织开展蓄滞洪区建设，基本形成“分区防守、分流入海”的防洪格局，成功抵御了“96·8”洪水和2021年罕见夏秋连汛。

②实施跨流域调水，新建南水北调中线穿黄工程、引黄济津穿卫枢纽、潘庄倒虹吸等调水工程，开展了引滦入津、引黄入冀（补淀）等调水工作，科学调度潘家口、大黑汀、岳城3座直属水库供水，打造形成了流域“两纵六横”水资源配置格局。

③大力推进流域节水型社会建设；组织开展21世纪首都水资源规划项目、京津风沙源治理工程，协调推动潘家口、大黑汀库区养鱼网箱清理，持续推进“六河五湖”生态治理和修复；加大永定河生态补水和华北地区地下水超采综合治理力度，实现永定河全线通水目标；推进生态清洁小流域建设和水土保持综合治理，流域生态文明建设取得明显成效。

④发挥流域机构管理职能，组织编制了2次流域综合规划和50余项水利专业专项规划；加强依法治水管水，组织实施《海河独流减河永定新河河口管理办法》，依法实施水行政许可；全面落实河长制湖长制，狠抓河湖“清四乱”（乱占、乱采、乱堆、乱建）专项整治，不断健全联合执法机制，成功预防、调处多起重大省际水事矛盾纠纷，流域综合治理能力不断增强。

近年来，海委在推动流域治水上持续探索，出台了流域治水顶层设计——《海河流域水安全保障方案》，推动华北地区地下水超采综合治理和永定河综合治理与生态修复工作，流域水利监管、河湖长制落实、节水攻坚战、水行政执法、重大工程建设等工作稳步推进。总之，海委成立40多年来，在防御灾害、流域规划、城乡供水、生态修复、协调管理等诸多方面作出了突出贡献，更加科学、规范地推动了海河流域治水事业的持续、稳步发展。

1965年河北省根治海河指挥部成立，图为指挥部成员研究治理规划

五、结 语

近百年来，海河流域的水利管理机构几经变化，从应对灾害而生的顺直水利委员会到华北水利委员会，再到新中国成立后的水利部直属、水利部海河水利委员会，展示了在河流治理理念上由大范围统筹规划到真正的流域管理机构建立的变迁过程。流域管理不再局限于传统的某一河流的单独治理，而是扩展到较大的区域范围，并将相关河流作为一个整体进行规划，体现了治理思想的进步和认识水平的提升。这些机构是顺应社会发展需求而产生的，同时也是我国水利工作从传统治水到引进西方技术再到自主开展水利工作的一个转变过程。在海河流域机构的百年变迁及所做的工作中能够看出，从消极防患的治标措施到积极长远的治本计划、从书面的规划到工程的实施、从应对灾害的救急机构到科学管理的常设机构，这些变化从一个侧面折射出百年来中国水利事业的进步。

在这一历史过程中，新中国成立后水利事业的发展尤为突出，与民国时期形成了鲜明的对比。究其原因，一方面是和平的环境为水利发展创造了良好条件，另一方面是依靠群众治水的举措和社会主义制度优越性的发挥为水利发展奠定了坚实的基础。新中国前30年在经济发展水平依然落后的情况下，依靠人民群众实施了大量工程，其成就是民国时期无法比拟的。但从水利发展的规律看，按照流域管理模式推进治水依然是近代以来水利机构变革的基本方向，水利部海河水利委员会的建立使海河流域的水利管理进入更科学的层面。在新时代的背景下，我国治水矛盾发生变化，流域管理机构更需要汲取历史经验，充分发挥流域管理职能，创新流域管理机制，处理好流域面临的水资源、水生态、水环境、水安全四大水问题，持续推进流域治水事业的进一步发展。 ■