区域农村供水风险分析及应对措施研究

宋卫坤，廖丽莎，邬晓梅，贾燕南，李晓琴，刘满苍

（中国水利水电科学研究院，100048，北京）

一、研究背景

获得安全的饮用水被联合国列为可持续发展目标（SDG）6的优先事项，可持续发展目标6.1指标便是使用安全饮用水的人口比例。为了解决农村饮水安全问题，自2000年以来，我国投入大量资金建设了一大批农村供水工程，显著提升了农村居民生活饮用水条件。到2009年，我国提前6年实现了联合国千年发展目标——到2015年无法获得安全饮用水人口比例减半。截至2021年年底，我国累计建成827万处农村供水工程，农村集中供水率达到89%，自来水普及率达到84%，形成了较为完整的农村供水工程体系。根据世界卫生组织数据，我国农村自来水普及率在发展中国家处于领先水平，是21世纪以来改善农村人口饮水状况力度最大的国家，为联合国可持续发展议程中水目标的实现作出了贡献。

目前虽然我国农村供水状况得到显著改善，但是由于我国自然地理条件地域差异较大，部分地区农村供水工程风险抵御防范能力较弱，没有建立工程长效运行机制。在极端天气、环境污染等影响下，可能出现停水断水、供水水质超标等供水风险，特别是部分脱贫地区供水风险隐患较突出、供水问题易反复，可能会出现整村整乡饮水安全问题。本文从农村供水行业发展的角度，通过识别和分析农村供水行业发展面临的风险，提出应对措施，为农村供水行业主管部门制定相关政策提供决策支持。

二、区域农村供水风险分析

1.工程建设方面

（1）水量供需平衡状况

水量供需平衡分析计算，通常按现状和近期、远期三个水平进行。可供水量是在不同水平年、不同供水保证率、不同需水要求下，综合考虑来水、需水、水质等情况后各水源可提供的水量。需水量是以区域农村供水规划计算的数值作为主要参考。

（2）规模化工程供水人口覆盖率

规模化工程供水人口覆盖率是指区域内规模化工程供水人口数量占区域内农村供水总人口数量的百分比值，体现了区域农村供水规模化发展的程度。规模化工程供水人口除了包含千吨万人供水工程的供水人口外，还包含城市供水管网延伸工程供水覆盖的农村人口。截至2020年年底，我国农村供水规模化工程供水人口覆盖率大约为50%。农村供水规模化程度越高，相对运行管理单位更专业，运行管理水平也更高，供水风险防范和应对能力也就越高。

（3）中低风险工程供水人口占比

中低风险工程供水人口占比是指区域内中低风险农村供水工程供水人口数量占区域内农村供水总人口数量的百分比值，体现了区域内农村供水工程整体中低风险水平。中低风险工程供水人口占比越高，表明区域内农村供水工程风险相对越低。

2.管理管护方面

（1）管理责任落实

水利部要求县级农村供水工程专管机构要明确管理职责，落实管理人员和经费，采取成立农村供水管理总站（中心）或供水公司等专业化管理单位，指导或负责县域内农村供水工程的运行管理和供水服务。

（2）12314监督电话举报次数

水利部于2020年设立了12314农村饮水监督举报电话，发挥群众监督作用。根据2020年和2021年受理属实问题统计数据，省、市和县一级一年最多分别受理了162件、74件和21件投诉。

（3）水质达标率

水质达标率是指区域内供水水质达标的农村供水工程供水人口占区域内农村供水总人口的百分比值。水质达标以水利或卫生健康等行业行政主管部门对农村供水工程水质抽检结果为依据，且出厂水和末梢水需同时达标。水利部门成立了县级农村饮水安全水质检测中心，负责对县域内农村供水工程供水水质进行巡检抽检。卫生健康部门依据《生活饮用水卫生标准》（GB 5749—2006）和相应的管理办法，在水利行业内部检测的基础上，对农村供水工程进行抽查性检测，并以此为依据评估饮用水的质量，防止介水疾病的发生，保障人体健康。

（4）水质巡检制度落实

“十二五”期末，为加强我国农村供水工程水质的行业监管，全国共依托相关单位或者独立建设县级农村饮水安全水质检测中心2 100多个。通过水利部门的县级农村饮水安全水质检测中心对县域内千吨万人供水工程的供水水质进行抽检，对县域内千人供水工程、千人以下集中供水工程和分散式供水工程的供水水质进行定期巡检，为供水单位和县级农村供水工程专管机构提供技术支撑，保障供水水质安全。

（5）水费收缴率

通过收取水费筹集工程维修养护经费，可以有效保障供水工程长期有效的正常运行。水利部要求到2021年年底前，各地农村集中供水工程实现全部收费并且水费收缴率达到95%以上。

（6）应急供水保障体系

农村应急供水保证能力建设宜依托规模较大的水厂、供水站或供水公司等建立。应急供水保障体系包含应急供水预案、应急供水队伍和应急供水物资储备。

3.自然条件方面

（1）地形条件

地形条件主要是指地形类型和分布、地面起伏程度以及海拔高度。山地、丘陵等地形条件会制约农村供水规模化发展，增加工程建设和管理难度。本文主要考虑区域内山地、丘陵面积占比。

（2）低温天气

低温天气（0℃以下）是造成农村供水工程冻损的主要原因。低温天气天数可根据区域内年低温天气天数的历史平均数据判定。

（3）自然灾害发生率

自然灾害主要指地震、泥石流、洪水等可能对农村供水工程设施设备造成损毁的灾害。自然灾害发生率可根据区域内自然灾害发生的历史数据判定。

4.风险因素等级标准

结合我国农村供水发展水平实际以及农村供水政策、规章、制度和标准情况，依据各指标定量、定性评价方法，提出各风险因素风险值低、中、较高、高等级划分及取值标准建议，如表1所示。针对风险值为高或较高的风险因素，应采取必要的应对措施进行防范。

三、区域农村供水风险应对措施

通过分析区域农村供水风险，把握农村供水风险的特点和规律，加强农村供水风险管理，尤其是高和较高风险因素的管理。坚持预防为主、控制为辅，坚持常态化和非常态化风险防控相统一，努力实现从注重供水事故事后控制向注重事前预防转变，从减少供水事故损失向减轻供水风险转变，从应对单一风险事件向综合应对风险事件转变，实行农村供水风险预报、预警、预演、预案管理，做好各方面充分准备，有力有序有效应对农村供水风险。

1.工程建设风险应对措施

（1）针对水量供需平衡状况失衡的风险，应加强区域供水水源的联合调度和用水结构调整

我国部分地区存在着工程性缺水和水质性缺水问题。根据“优水优用，统一调度，科学优化”的原则，结合当地水源特点，可对供水水源实行两方面的调度：一是要推进水源互联互通，将规模化供水工程的稳定优质水源通过并网联网供给居民，对有限的水资源进行优化调度，实现多水源联网联供，确保优水优用；二是在管好现有水源工程基础上，依托国家水网建设，加快推进水库等骨干水源和输水管网建设，积极推进引水工程建设，既能提高农村供水水量保障能力，又能满足应急条件下的供水水量需求。针对西北、西南地区工程性缺水问题，建设一批中小型水库等水源工程。山区和人口居住分散地区，因地制宜新建或改造一批山坪塘、小塘坝、蓄水池以及取水井等小水源，必要时采取应急供水措施，解决季节性缺水问题。此外，实行最严格水资源管理，在区域用水结构上优化调整，转变农业、工业、生活用水方式，精细化落实总量控制、定额管理的用水措施，实行不同用水用途差别水价，鼓励用水户节约用水。

（2）针对规模化供水工程农村供水人口覆盖率较小的风险，应推进规模化供水工程建设和小型农村供水工程的联网并网

表1区域农村供水风险因素等级标准

按照“统一规划、统一建设、统一管护”的要求，推行规模化供水工程供水，以县域为单元，充分利用城市供水工程和千吨万人供水工程建设标准高、管理规范的优势，依托大水厂的稳定和优质水源，将城市供水工程管网延伸至周边农村，实现城乡“联网、联供、联营、联管”的供水工程模式。或者以人口集聚的乡镇或行政村为中心，建立以乡带村的供水体系，完善和建设乡镇中心水厂，扩大规模化供水工程供水覆盖范围，开展联网并网建设，解决小型农村供水工程基础设施薄弱、管理技术水平较低、供水服务质量不高等问题，推进城乡供水服务均等化，促进城乡供水融合发展。通过小型农村供水工程联网并网，加强水质净化和检测能力建设，充分利用信息化、自动化技术管理方式，提高供水保障程度和服务水平。

（3）针对中低风险工程供水人口占比较小的风险，加强工程维修养护、老旧管网改造和提升工程运行管理水平

一是通过工程维修养护、老旧管网改造，尤其是被评估为中低风险的农村供水工程，提升工程设施状况，促进工程正常运行。重点包括农村供水工程取输水设施、水质净化消毒设施（设备）、调蓄配水设施（设备）及其配套附属设施（设备）的日常保养、定期维护和大修理，供水管道及其附属设施、进出厂水计量设施和入村入户水表的检修和更换，水质净化消毒药剂等耗材的及时购置与更新，水质检测监测，药剂和仪器设备配件等易耗品的补充和更新等。对早期建设且管道材质较差、老化腐蚀严重、埋深不够冬季易冻损以及漏损率较高的管网，进行更新改造，降低管网漏损率。

二是进一步推行县级统管和专业化管理。县域内通过设立农村供水工程专管机构，实行农村供水县级统管，培养农村供水工程运行管理人才，提升人员技术水平能力，推动全县农村供水工程专业化管理；或者依托县城自来水公司、水投等大型供水企业，以城带乡，以大带小，对全县小型农村供水工程统一进行运行维护，从而降低农村供水风险，提升区域内农村供水保障水平。

2.管理管护风险应对措施

（1）针对管理责任落实不到位、12314监督电话举报次数较多和水费收缴率低的风险，应压实管理责任主体，创新管理模式

城市供水管网延伸工程由县级供水专业公司统一运行管理，逐步实现城乡供水“同源、同网、同质、同价”，提升供水服务。千吨万人供水工程在依法明确工程产权，核定工程固定资产、监审供水水价等基础上，通过政府购买服务等方式，面向市场配置工程使用权和经营权，选择专业化企业经营管理农村供水工程，加强政府监管。鼓励企业采用物联网技术，降低运行管护费用，提升运行管理现代化水平。一定经营期内，政府可落实经费补贴，协助解决企业经营初期的困难和问题。千人供水工程因地制宜采用供水企业管理、县级农村供水工程专管机构统一管理、乡镇供水站管理等方式，确保供水服务质量。

对于县级水行政主管部门、乡镇供水站运行管理的供水工程，可采用自收自支、差额拨款、全额拨款等方式，充分释放工程管理部门内部活力。对于企业管理的供水工程，当地政府应加强前期扶持，强化供水监管，鼓励采用信息化技术降低运行成本。

千人以下集中供水工程，可采用“基层用水组织+管水员”的管理模式。基层用水组织可由村两委、农民用水组织或个人（承包经营）等多种方式组建，用水组织负责保护水源、工程维护、应急抢修、议定水价、管理水费等。落实管水员，负责工程日常维修、水费收缴等工作。条件成熟的地区实施入户水表智能改造，提高用水计量精度和水费收缴率。

（2）针对水质达标率较低的风险，应完善配套水质净化消毒设施（设备）并提升其智能化运行水平

针对规模化供水工程，聚焦农村规模化水厂智慧监管程度低、管理薄弱的瓶颈，按标准化示范水厂要求，配套完善水质净化消毒设施、水质检测化验室、水质在线监测设备。针对小型农村供水工程，推广采用膜超滤等净水工艺和电解食盐、紫外线等消毒工艺，制水实行“智能化”“一键式”操作，厂区实行“封闭式”“无人化”管理，解决农村留守人员技能不足，传统消毒药品审批难、采购难、运输难、成本高、使用安全风险大、农民不易接受消毒剂气味等实际问题。针对分散式供水工程，推广简易水质净化消毒设备、移动式水质净化消毒技术和家庭终端水质净化设备相结合的水质提升技术体系。

（3）针对水质巡检制度落实不到位的风险，应完善农村供水水质检测监测体系和制度建设

进一步加强千吨万人供水工程水质化验室和县级农村饮水安全水质检测中心能力建设，有条件的地方可以申请CMA检验检测机构资质。健全农村供水水质检测监测制度，形成千吨万人供水工程水质化验室供水水质日常自检、县级农村饮水安全水质检测中心供水水质定期巡检、卫生健康部门供水水质抽检、生态环境部门水源水质定点监测的农村供水水质检测监测体系。小型农村供水工程委托有CMA资质的第三方检测机构进行检测，实现农村供水工程供水水质检测监测全覆盖。不断完善省、市、县三级农村供水水质监测网络，加强卫生健康、生态环境、水利等部门水质监测数据的共享和应用，提高农村供水水质安全监管水平。

（4）针对应急供水保障体系不健全的风险，应加强应急供水保障体系和风险管理体系建设

千吨万人供水工程制定本单位的应急供水预案，小型农村供水工程以县或者镇（乡）为单元制定区域层级农村应急供水预案，明确应急组织机构组成及相应职责、应急措施、运行机制等内容，定期进行应急供水演练。提升应急供水抢修服务队伍的服务能力和抢修服务人员的专业化程度。小型农村供水工程以区域为单元或者依托千吨万人供水工程储备必要的应急供水物资，千吨万人供水工程自行储备必要的应急供水物资或者联合多个工程一起储备必要的应急供水物资。

建立农村供水风险管理体系。根据区域内农村供水工程特点，农村供水管理单位针对可能发生的工程风险事件建立农村供水预防监测体系，做好日常监测，并建立风险清单和制定风险防控措施。有条件的地区，宜建立农村供水风险管理和预警系统，对农村供水可能发生的突发事件进行预警。

3.自然条件风险应对措施

一方面要推行工程标准化建设，提升工程建设质量。对于农村供水工程的各部分建设内容，根据不同区域、不同水源类型、不同净水工艺、不同工程供水规模，分别从水源工程、取水工程、输配水工程、水质净化消毒工程、入户设施等方面制定工程建设标准图集，编制工程标准建设手册，统一工程设计和施工标准，提升工程建设质量，提升工程自然灾害应对能力。另一方面，要结合当地自然地理条件、气象条件，加强自然条件风险的预报，根据监测和分析研判信息完善自然条件风险预警发布机制，开展自然条件风险应对措施模拟预演，完善自然条件风险防控预案。 ■