行政事业单位会计档案电子化管理探究

林静颖

（中华人民共和国厦门海事局，福建 厦门 361026）

新《会计档案管理办法》（中华人民共和国财政部、国家档案局令第79 号）对电子会计档案的法律效力予以肯定，电子会计档案管理工作有了依据。2020 年3 月30日，我国印发《财政部和国家档案局关于规范电子会计凭证报销入账归档的通知》（财会﹝2020﹞6 号）（以下简称《通知》），会计档案的电子化发展又一次受到业界人士关注，加强电子会计档案管理势在必行。

一、行政事业单位会计档案电子化管理的研究背景

（一）是适应新形势下电子商务、电子政务发展的必然选择

近年来，随着电子商务、电子政务的发展，人们的工作生活同信息技术密切相关。国家大力推行电子发票、电子客票、电子行程单等应用，微信、支付宝等电子支付方式兴起，以及日益发展的大数据网络构建，整个经济交易环节都在不断地向无纸化方向推进。会计资料的纸面要求也应与时俱进、有所突破，尤其在2020 年新冠肺炎疫情冲击下，社会对电子会计档案的应用需求更加旺盛。因此，加强这方面的研究探讨显得十分迫切。

（二）是顺应新时代下创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念需要

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要坚持新发展理念，并将其作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一加以强调[1]。新发展理念的核心是创新、协调、绿色、开放、共享。相较于传统的纸质会计档案管理模式，会计档案电子化管理更加符合上述理念。

第一，电子化管理创新地使用了新兴的信息技术，单位能利用财务业务一体化系统、图像识别等手段实现票据无纸化、入账自动化、发票验真验重等，提高财务工作的效率和准度。

第二，随着信息技术的发展和应用普及，电子档案格式纷繁复杂，难免会存在打印困难的材料，如邮件、链接等，而留存电子会计档案就不存在这方面的问题，保存下载更加高效。

第三，传统的纸质会计档案管理模式会耗费大量资源，这些资源包括但不限于纸张、油墨、打印设备、存储库房以及人力投入。而电子化管理能减少纸面文件传递，节省办公空间，财务工作者也不需要花费大量时间去打印凭证报表、逐一敲章、整理装订、移交存档，极大缓解了财务人员的工作压力，更加符合当下对绿色环保的追求。

第四，使用电子会计档案可以有效地对沉淀数据进行调取，相较于传统办理借阅手续、人工查找的流程，大大提高了数据应用效率。财务工作者可以很方便地结合大数据运用，搜索报表、凭证甚至凭证后附的发票凭据，实现全视野调取数据，还能对数据进行交叉审核，为单位经济分析提供数据支持。

最后，调取电子会计档案时，不容易再出现以往单据粘贴不牢、几经审计就导致纸质凭证发票丢失、毁损等问题。

（三）是政府会计应对信息化时代机遇和挑战的应有之为

梳理我国会计档案电子化发展进程，笔者发现，企业会计档案电子化的脚步远快于行政事业单位。目前，行政事业单位仍适用1994 年印发的《会计核算软件基本功能规范》（财会字〔1994〕27 号）和1996 年印发的《会计电算化工作规范》（财会字〔1996〕17 号），而企业层面已有《企业会计信息化工作规范》（财会〔2013〕20 号）和系列解读文件出台。

2014 年财政部会计司印发的《企业会计信息化工作规范解读之四》解释到：“行政事业单位正处于全面的改革和政策调整期，会计工作环境存在一系列不确定因素。而且，整体上，行政事业单位会计信息化发展相对于企业处于较低阶段，政策的不适应问题尚不突出。因此，工作规范将范围限定于企业会计信息化。”[2]但如本文背景（一）、（二）点所述，电子信息技术的影响同样波及行政事业单位。面临以电子数据为依据的海量财政信息，行政事业单位也需要积极应对，探索大数据时期电子会计档案管理模式。另外，距离解读已过去六年时间，新政府会计制度改革于2019年正式实施，双功能、双基础、双报告的改革方向业已非常明晰，政府会计具备较为稳定的政策基础来迎接信息化时代的机遇和挑战。

二、行政事业单位会计档案电子化发展面临的问题

虽然信息化是方向，但会计档案电子化发展的前路也面临诸多问题。具体可以归纳为以下五点：

（一）行政事业单位电子会计档案管理制度、标准不够完善

新《会计档案管理办法》重点增加了电子会计档案生成、管理的相关内容，《通知》则从实操层面对会计凭证电子化报销入账归档等问题进一步规范。但相较于企业会计，我国对行政事业单位会计信息化工作并没有出台专门的规范指引和解读文件，各单位缺乏修订完善自身会计档案管理制度的动力。实际上，电子会计档案管理流程应更为严苛，否则极有可能因为电子数据篡改、毁损等问题丢失珍贵的会计资料。目前行政事业单位普遍存在重会计核算轻档案管理的现象，在电子资料入档、保管、借调、备份等方面缺乏必要的流程规范和职责界定。

另外，电子会计档案管理仍有一系列细节尚待明确。例如在会计监督方面，档案的电子化管理对会计监督技术和人员素质提出更高要求。若想直接在单位电子会计资料基础上开展监督工作，会计资料的可读取性必不可少。但现实中，监督软件是不可能穷尽所有的会计软件。因此，国家还需制定出台会计软件数据接口统一标准，确保行政事业单位的电子会计档案能以统一格式输出，以满足内外监督的需要。

（二）电子会计档案信息安全面临较大挑战

伴随信息化技术发展而来的除了高效便捷的用户体验，还有无处不在的信息泄露等安全隐患。会计档案是记录单位经济业务的重要数据，考虑到行政事业单位的公共属性，若遭遇泄露对单位乃至社会将带来较大危害。

比起纸质会计档案，电子会计档案的安全问题贯穿经济业务始终。电子发票等凭据的可复制性和图像软件的可编辑性会为会计档案的唯一性带来管理难题，因此从电子会计凭据获取开始，就必须采取措施对资料的形成和传输进行保护。审核环节，财务报销人员不仅要识别电子票据真实性与否，还有识别电子票据是否重复报销的压力；存储环节，电子会计档案同样也存在管理难题，例如需在30 年甚至更长的保管过程中避开病毒攻击；调取环节，还可能存在相关人员查看电子凭证时因传输路径不安全导致的信息被篡改、截取或泄露等问题。

（三）会计档案管理人员综合素质有待提升

行政事业单位由于编制紧张，会计档案管理员往往由出纳甚至辅助人员兼任，单位对档案的重视程度更多地满足于装订齐全、保管完好、调档准确即可。新修订的《会计档案管理办法》规定，出纳不得担任档案管理员，这无疑对会计档案管理提出了更高的要求。随着电子信息化发展，财务管理势必将向着会计无纸化、管理智能化方向推进。会计档案管理人员将不再是传统的档案管理员，还应具备信息设备维护、电子数据管理等能力，甚至需懂得必要的数据挖掘知识，为经济决策者提供信息支持。

目前我国会计领域人才多集中于传统会计，在计算机领域相关技能较为薄弱，可能已经暴露了数据风险还不自知。由于能力不足，这些难以解决的设备故障与界面问题，容易导致束手无策或出现操作漏洞、数据丢失、系统崩溃等，致使单位在电子会计档案管理方面陷入发展瓶颈。

（四）电子会计档案管理成本居高不下

纸质会计档案管理的成本一般集中于人工费用和库房管理费用，而电子会计档案管理对应的成本更为复杂。电子会计档案管理需要在环境建设、磁盘管理、设备维护、人员管理等方面进行投入，而这些投入不是一劳永逸的。以存储磁盘为例，磁盘载体本身是不耐久性材料，不能永久保存[3]，目前磁盘载体的保存期为5 ～10 年，这与《会计档案管理办法》中行政事业单位会计档案保管期限规定 “10 年、30 年或永久” 的要求相去甚远。因此，伴随着会计资料保管年份的不断积累，单位将产生档案管理系统运行、维护和升级等方面的费用。总而言之，电子会计档案的管理成本种类繁多且结构较为复杂，投入较大。

（五）会计档案电子化发展的配套系统尚需同步跟进

外部配套系统方面，电子票据打破了各企业单位之间的割据，但传输无阻、互联互通的态势尚未形成。电子发票虽然已较为普遍，但在实际业务中仍存在只具有纸质票据的情况，财务人员没办法强制要求经办人员提供电子凭据，电子和纸质的双轨并行对会计档案电子化发展存在一定限制。

内部配套系统方面，理想中的会计档案电子化应是如下流程：职工通过单位管理系统完成电子交易，财务人员根据交易内容完成会计核算、推送银行支付、生成报表数据，各个环节产生的凭据归档进入财务系统，形成完整的会计电子档案。这就对财务的信息化建设提出了更高要求，而现阶段行政事业单位由于体制性原因，在财务、业务、档案信息化系统方面投入不足，系统间的有效衔接也不足，影响了会计档案的电子化推进进程。

三、行政事业单位会计档案电子化发展的实现路径

（一）建立健全行政事业单位电子会计档案管理制度和标准

完善的制度有利于执行人员熟悉电子会计档案流程，明确职责划分。各行政事业单位应了解、熟悉《会计档案管理办法》和《通知》等要求精神，在现有文件支撑下，结合自身实际建立健全会计档案管理制度，修订电子会计档案的归档范围、归档流程、存储备份、读取利用等要求。同时要注意尽可能统一电子会计档案管理的接口标准、存储标准等，确保档案的可靠性和可读性。

通过文献梳理，笔者认为，建立健全会计档案制度的过程中应重点关注以下几方面内容：一是要明确单位可仅用电子会计凭证报销入账归档所需同时满足的条件，以确保电子数据信息质量，保障电子会计档案收集齐全。会计资料无纸化不是无条件的，只有在保证会计事项可追述、可证明的条件下，才能对会计资料进行无纸化管理[4]。二是要严格执行电子签名制度，强化审签步骤，要严格审核签名格式、时间等是否符合相关规定，保障会计档案的真实、完整和安全。三是要建立纸质会计档案和电子会计档案相互间的索引，防堵风险漏洞。中国财政科学研究院会计信息化方向博士刘梅玲教授梳理的电子会计档案归档流程图值得各行政事业单位借鉴。详见图1。

图1 电子会计凭证报销入账归档流程图[5]

（二）加强电子会计档案风险防控

财务数据关系到单位乃至国家机密，信息安全问题是电子会计档案管理的重中之重，因此在管理过程中要建立严密的安全保障机制。一是入账环节，可以采用内外网物理隔离方式，保障电子会计档案系统出入口安全。二是存储环节，可以选用质量牢靠的软硬件载体。一方面控制保管环境的温度、湿度，确保电子档案室持续满足防火、防潮、防尘、防震等要求，保障电子设备的稳定性，并严格实施电子会计档案的冷热备份和异地备份；另一方面确保监控及防盗设备处于有效状态，实时监控档案室的人员进出情况，提供稳定的存储硬件环境[6]。三是使用环节，设置严密完整的权限体系，通过防火墙、加密技术、数字签名等，避免出现重大漏洞，严防不良分子的攻击和破解。四是会计档案管理人员要定期做好系统检测维护工作，发现问题及时查明原因并采取必要措施进行修复。最后，对需永久保存和具有重大保存价值的资料要保留必要的纸质凭证，防止数据在会计处理环节遭到人为篡改和破坏。综上，单位应建立和健全一整套围绕电子会计档案从入账、存储、使用到后期维护的信息安全保障体系。

（三）提高会计档案管理人员素质

行政事业单位需重新审视会计档案特别是电子会计档案在单位经济活动管理中的重要地位，认识到会计档案管理无论是从内容还是形式上都发生了诸多变化[7]。单位应对该工作给予足够重视，招募专业人才或提升内部人员素质以匹配、胜任电子会计档案管理岗位。

会计档案管理员自身应从两方面加强学习，一是认真学习国家有关会计档案制度规定。尽管会计电算化已在行政事业单位中基本铺开，但许多单位仍未搞清楚电子会计档案的归档范围和要求，也不清楚要建立纸质和电子档案相互间的索引体系。所以档案管理员首先应加强制度学习，对电子会计档案的管理规范了然于心，避免犯基础性错误。二是认真学习必要的计算机信息技术，能定期对电子会计档案系统进行巡检、对数据可用性进行分析、对档案资料进行迁移备份，并具备一定的大数据知识，拥有财务信息整合和管理分析的能力。

各级财政部门、档案行政管理部门要充分运用媒体、网络等多种渠道，加强对电子会计档案有关政策的宣传，做好政策解读和引导，并将相关内容融入会计人员继续教育培训中，指导从业人员正确理解文件精神、全面掌握通知要求。

（四）多措并举有效降低电子会计档案管理成本

针对电子会计档案管理成本较高的问题，可以从三方面进行考虑。

一是政务信息化是大势所趋，除了财务部门，其他部门如人事处、办公室、业务部门等同样将面临着电子档案存储保管的问题。单位完全可以整合多方意见，统筹进行电子档案机房的建设和维护，统一机房、运维人员使用调度，降低管理成本。财务部门则重点加强对本部门电子档案人员的培训管理，确保财务部分内容出现问题时，能协同单位信息主管小组做好应急处理工作。

二是个别单位若不具备场地或财力建立统一的电子档案管理中心，则可以考虑租用社会上的云存储平台。目前社会上已出现多家云存储平台，此类平台主要是为用户提供会计档案及其他信息的存储及调用等相关服务，主要有商业化模式和公共服务模式[8]。商业化模式下平台服务因充分竞争而更加高效便捷，但存在着经营不善倒闭、用户数据泄露和丢失等风险。公共服务平台由政府出资打造，更为安全可靠，但存在着效率偏低的问题。有关单位可以结合自身业务和财政保障实力选择合适的方式，降低电子档案管理成本。

三是单位应定期对存储的会计档案数据进行重要性划分，及时清理过期数据，对不必要加密保护的数据降低安全保管等级，降低电子会计档案保管成本。

（五）推进信息化建设，为会计档案电子化提供生态支持。

考虑到电子发票与纸质发票正处于并且将长期处于并存的过渡状态[9]，行政事业单位的会计信息化建设不可能一步到位，还需与单位规模、信息化程度、内部文化、职工素质等相互配合，因地制宜地推进。现阶段广大行政事业单位可以参考如下模式：将电子发票、电子凭据等直接导入电子凭证库，将纸质档案通过影像设备导入实体影像库，再将二者统一纳入电子会计档案管理系统进行合并管理。

该模式提出两方面要求，首先是政府部门仍需要加强电子票据的推广应用，更加积极地铺开电子票据的适用场景和范围。其次是行政事业单位要提高内部财务信息化建设能力特别是影像化数据采集能力。会计档案电子化存储的关键之一在于纸质发票的高效虚拟化录入，但现阶段仍不同程度存在着会计发票录入不够准确、耗时长且完成工作较为有限的情况。单位应合理采购质量优、功能强、性价比高的扫描设备，并充分运用OCR 和云识别等先进技术，从前端会计工作起就进行信息化改革。

会计档案电子化的推动，还需要各级财政部门、档案行政管理部门在日常监督中将电子档案执行情况纳入监管范围，对存在违反规定的行为及时纠正，必要时依法严惩，确保电子会计档案制度落到实处。

结语

会计档案电子化具备传统档案无可比拟的优势，它顺应了“互联网+”时代的发展，能大幅降低财务人员工作负担、降低管理成本，提高会计档案的使用效率，是信息化时代社会经济高效发展的重要一环。各行政事业单位应从自身实际出发，夯实档案管理制度，提供必要的技术支撑、人才输送、资金支持，为会计档案电子化建立良好的保障体系，以充分发挥会计信息资源价值，创造更大的社会和经济效益。