基于生态文明理念的国土变更调查方法研究

唐 伟，周 鑫，王 英，郭 晨，陈 峰

（山东省地质科学研究院 自然资源部金矿成矿过程与资源利用重点实验室/山东省金属矿产成矿地质过程与资源利用重点实验室，济南 250013）

2021年8月25日，国务院第三次全国国土调查领导小组办公室、自然资源部、国家统计局联合公布第三次全国国土调查（以下简称“三调”）主要数据公报，其全部成果也将作为新时代各类空间规划和专项调查与监测等的统一基数、统一底图及统一数据标准，在加快推进生态文明建设、促进经济社会全面协调可持续发展、夯实自然资源调查基础和推进统一确权登记、推进国家治理体系和治理能力现代化等方面将发挥重要的基础作用。与前两次全国土地调查相比，“三调”也同属于重大国情国力调查，所不同的是科技进步带来的新技术与新方法的运用，所取得的全国国土空间基础数据更贴近实际、地类更细化和成果更完善，所掌握的自然资源变化情况更加详实、科学与准确。

《国务院批转农牧渔业部、国家计委等部门关于进一步开展土地资源调查工作的报告的通知》（国发〔1984〕70号）开启了新中国首次全国土地资源调查（以下简称“一调”），历时13年于1997年底结束，耗时如此之久的主要原因是调查经费落实问题[1-2]；《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》（国发〔2006〕38号）开启了第二次全国土地调查（以下简称“二调”），历时3年于2009年底完成，构建并采用了全国统一的土地利用分类标准，即GB/T 21010—2007《土地利用现状分类》，并在工作组织方式、实地调查形式与数据质量核实方面取得探索实践成果，真正实现了图、数、库、实地相一致；“三调”始于《国务院关于开展第三次全国土地调查的通知》（国发〔2017〕48号）的发布，采用新版分类标准即GB/T 21010—2017《土地利用现状分类》[3-4]，耗时3年于2020年底完成，首次创新运用“互联网+调查”机制模式，严格实行全流程质量管控，汇集了2.95亿个调查图斑数据，已进行的3次全国国土调查之间的比较见表1[1-5]。

表1 3次全国国土调查对比分析表

1 国土变更调查的由来

国土变更调查，时称土地变更调查，最早开始于20世纪80年代[6]，是为配合“一调”而开展的年度土地变更调查，但当时基础数据相对较差，主要采用各级地方内外业调查后逐级汇总上报数据的方式，目的也仅是掌握某一年度内的土地利用变化情况，更新后的成果实际应用层次较浅；从2010年始，“二调”获得图、数、库、实地相一致的准确数据，国家采用下发遥感监测成果、各级地方负责逐地块内外业核查、国家级核查“三下两上”、更新数据库的工作流程[7]，主要目的也转变为，完成调查成果上图、数据库更新和年度各类土地利用变化情况全面查清等工作，基本任务由此确定下来，国土变更调查（以下统称）的相关体制机制逐步建立并完善。

国土变更调查，是遵循国家统一标准，以县级自然资源管理部门为组织机构，以国家下发的年度国土调查成果和遥感监测数据，对国土利用现状、权属性质及行政区划变化等，进行内外业实地调查，获取变化核查数据，生成增量数据包及统计报表，并对国土调查数据库进行更新与上报，同时做好耕地资源质量分类年度更新与监测工作的过程[8-9]，主要目的是切实提高国家对全部国土的掌握与控制能力，对国家自然资源进行有效管理与分配，全面提升自然资源节约集约利用水平，实现自然资源的绿色发展与永续利用。

2 生态文明理念与国土变更调查

进入新时代，从十八大报告提出的“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念开始，至十九大报告提出的提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要，生态文明建设作为新时代国家战略已经与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设一起构成“五位一体”的总体战略目标布局，自然资源作为推进生态文明建设的资源载体，承载着转变经济发展方式、完善自然资源管理体制改革、推动人地和谐发展的重要使命与要求[10]；现势条件下的国土变更调查，以“三调”的数学基础为底板，以坚持绿色发展为基础，以坚持人与自然和谐共生为目标，践行“绿水青山就是金山银山”理念，实行最严格的生态保护与修复制度为举措，统筹山水林田湖草综合治理与系统治理为手段，完善与发展“社会-经济-自然”复合系统理论、人地协调发展理论、自然资源优化配置理论与可持续发展理论[11]，充分利用地理信息系统、云计算、卫星遥感、“互联网+”、物联网和RS等第三代信息技术，科学提升国土变更调查成果的现势性和准确性，维护涉及国家安全与发展的“三调”数据成果，提升成果数据服务水平和能力，促进“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”国土空间利用总体格局的形成，为履行自然资源“两统一”职责和国土空间生态保护修复职责提供详实准确的数据支撑，同时也满足其他部门管理和经济社会发展的需求。

3 国土变更调查的主要任务

生态文明理念下国土变更调查的总体目标是，以往期年度国土调查成果为基础，充分借鉴利用最新卫星遥感影像，以县级行政辖区为组织单元，通过内外业实地调查、省级和国家级质量核查等工作方式，掌握年度国土利用的变化情况，实时更新国土调查数据库，同时做好耕地资源质量分类年度更新与监测工作，保障调查成果的现势性和准确性。

生态文明理念下的国土变更调查的主要任务是，全国国土利用动态遥感监测、国土利用现状变化更新、土地权属状况变化更新、国土调查数据库更新、国土变更调查成果核查、耕地资源质量分类年度更新与监测和成果汇总分析与数据上报等。

按照国家统一的国土变更调查标准、技术规程与年度实施方案有关要求，充分利用新一代科技信息技术，整合、借助已有资料，开展年度国土变更调查各项任务。

（1）全国国土利用动态遥感监测：以2个年度覆盖全国的卫星遥感影像数据，制作正射影像图，通过变化情况，内业判读提取国土利用变化信息，作为各地开展变更调查工作的指引。

（2）国土利用现状变化更新：以遥感监测成果为基础，结合自然资源调查与监测和地籍调查等已有成果，编绘外业调查底图，开展实地核查与举证，全面查清地类、面积及属性信息的年度变化情况。

（3）土地权属状况变化更新：充分借鉴不动产登记成果数据库信息，结合各地自然资源统一确权登记与集体土地所有权地籍调查成果，对年度内权属界线、权属性质及权属内容发生变化的，纳入变更调查的土地权属状况更新成果。

（4）国土调查数据库更新：以国土调查数据库为底版，各地依据内外业成果，采用增量更新的方式，将国土利用现状变化及土地权属状况变化，逐级更新至四级国土调查数据库。

（5）调查成果核查：包含2个方面内容，一是利用影像图及举证信息，比对核实地类、属性及权属变更的正确性，全面自检率达到100%；二是成果数据质量检查，检查内容包括数据完整性、逻辑一致性、空间定位准确度、属性数据准确性和数据汇总等5个方面，检查对象为基础数据库和更新数据包。

（6）耕地资源质量分类年度更新与监测：利用以上调查成果，结合“三调”耕地资源质量分类成果，结合年度所有土地综合整治项目、高标准农田项目及生态修复项目等成果，全面掌握年度内耕地质量变化情况，生成耕地资源质量分类年度更新数据包，并按照耕地资源质量分类数据库要求，形成年度数据库。

（7）成果汇总分析与数据上报：按照行政调查区域，逐级汇总包括永久基本农田、建设占用农用地、耕地非粮（农）化和设施农用地等变化情况，耕地坡度与耕地资源质量分类变化情况，依据生成、提取及汇总的各种表格，进行数据分析，按照相关报告模板编写年度变更调查分析报告并向上级报告。

4 国土变更调查的程序与方法

年度国土变更调查，是全面查清掌握年度国土利用变化情况的重要手段，也是获取自然资源基础管理数据和全面履行自然资源“两统一”职责的有效途径，已逐步成为一项非常重要的国情国力调查，然而此项工作涉及相关部门多、调查变更数据体量大、相对工作周期短，所以必须遵循一定的工作程序与方法，才能集中在一个短时期内体现与变更一整年的国土变更与监测数据，同时也是有效避免地方政府与国家博弈现象的根本保证[7，12]。

基于生态文明理念下的国土变更调查工作程序与方法如图1所示。

图1 基于生态文明理念下的国土变更调查的工作程序示意图

4.1 准备工作

具体包括方案制定，即《年度国土变更调查实施方案》《年度国土变更调查技术规程》《年度国土变更调查数据标准规范》等，以顶层设计的方式规范年度国土变更调查各项工作；人员培训，即对即将从事年度变更调查的自然资源业务管理人员、技术人员及工作保障人员进行统一要求与相关培训，为变更调查工作做好人员保障；资料收集，即行政区域界线调整资料、历次年度国土调查基础数据库、年度遥感影像资料、年度新增各类用地审批资料、土地综合整治、高标准农田及增减挂钩等项目实施状况、基本农田划定和调整及农业结构调整等，为年度变更调查工作提供详实的数据支撑；仪器设备准备，即RTK、GPS、米尺、计算机及配套（数据库、质量检查等）软件、平板电脑、通信设备及外业调查所需要的交通工具等[13]。

4.2 调查界线及控制面积确定

国界和省级行政区域界线及控制面积由自然资源部依据有关法律法规等规定进行调整并下发使用，县级行政区域界线和面积控制，由省级依据下发的控制界线和面积与相关主管部门的批准文件进行调整，并按有关程序进行上报，通过审核后才能进行相应的调整，由此产生的所有变化信息等调整资料，须纳入年度县级国土变更调查更新数据包、数据库等一起上报备案。

4.3 DOM制作及信息提取

采用平面控制与高程控制相结合的方法，依据正射影像图编绘标准规范，以县级行政辖区界线范围制作DOM单元，并进行模型几何纠正，消除图像重影和模糊现象，得到的最新DOM与去年的国土调查基础数据库叠加、套合及比对，通过内业判读机器辅助的方式，按监测类型提取地类变化图斑，以分层的方式建立变更调查遥感监测矢量数据及属性表，并关联所提取图斑的相关属性。

4.4 土地权属状况更新

县级变更调查单元，依据土地权属日常管理工作得到的权属变化情况，包括国有土地与集体土地所有权的权属性质、界线和单位名称等变化，涉及的每一个变化图斑都应重新赋予权属性质字段变化后的权属代码，同时纳入年度县级国土变更调查更新数据包。

4.5 农村土地利用现状更新

采用底图制作、外业调查、地类调查、属性更新、图斑举证和信息填写的流程，将年度内发生变化的农村土地利用图斑的地类、位置、范围及属性（城镇村属性、耕地种植属性、恢复属性和耕地细化属性）等信息进行更新记录，并对发生变化的单独图层进行更新，再利用国土调查数据库进行面积计算与汇总，同时将上述更新记录统一合并至变更调查更新数据包。

4.6 城镇村庄内部地类更新

采用与农村土地利用现状更新一致的流程，以地籍调查、自然资源确权登记与不动产登记等数据成果为基础进行地类转换，同步开展城镇村庄内部土地利用现状二级地类的调查更新，其中城镇内部城市和建制镇范围采用集中连片原则，外部采矿用地、风景名胜及特殊用地等采用总体使用范围或者审批范围原则，对部下发的年度城镇村及工矿用地图层进行增量调查更新，利用国土调查数据库进行面积计算与汇总，同时将上述更新记录统一合并至变更调查更新数据包。

4.7 成果检查与核查

包括自检与核查：自检是针对年度变更调查更新成果的完整性、规范性和准确性的检查，进行全链条式、全程可塑的100%自检，保证更新成果质量符合标准规范的要求；核查重点是图斑边界、地类正确性、权属性质、图斑更新属性的有效标注及单独图层的正确性，核查内容包含更新成果及时性与彻底性，必要时可采取“互联网+”在线核查或外业实地抽查核实的方式进行，保证更新成果的内容和质量达到年度变更调查的目的与要求。

4.8 数据库质量检查

采用统一的变更调查数据成果质量检查软件，对国土调查数据库与更新数据包进行质量检查，检查方式是机器辅助与人工交互相结合的方法，检查的拓扑容差是0.000 1，检查的主要内容是成果数据完整性、空间定位基础准确度、属性数据准确性、逻辑（数据图形和属性表达）一致性及数据汇总（汇总表表内与表间逻辑）检查等，重复步骤直至检查合格。

4.9 各级数据库更新

依据TD/T 1057—2020《国土调查数据库标准》的数据要素内容及分层要求，将质量合格的更新数据包逐级（县、市、省、国家）更新至国土调查数据库中，采用逐地块录入的方法，对空间数据和属性数据进行更新，更新要求包括数据结构符合技术规定、涉及图斑变更前后总面积一致、变更后所有地类面积之和与相应行政辖区和权属单位控制面积相等、与上年度相应空间范围地类总面积相等等，同时保证图、数、库、实地相一致。

4.10 数据汇总与分析

根据四级更新后的国土调查数据库，逐级开展数据汇总，重点是国土变更一览表和各地类国土利用现状变更表，以及按权属性质、坡度分级、永久基本农田和可调整地类等国土变更调查各类面积统计表，并以专题套合结果为数据基础进行各类专题数据分析，形成年度更新变化情况分析报告等系列成果，为自然资源业务管理、各类空间规划决策等提供支持[14]。

4.11 成果整理与归档

年度国土变更调查的全套成果应包括DOM、图形、矢量数据（年度变更调查更新数据包和更新后的国土调查数据库）、表格和文字报告（年度国土利用变化状况及项目实施状况等专题报告）等，按统一的成果目录组织结构及规范进行整理，最后将所有成果按照档案管理的有关要求及时进行整理归档和备份。

5 结论与讨论

生态文明建设业已融入自然资源事业的每个角落，同时也为年度国土变更调查工作带来新的挑战与发展机遇，文章以3次全国国土调查的差异性变化为基础，从变更调查的主要目标与任务入手，详细阐述了变更调查的程序与方法，在遥感、GIS、大数据、无人机和“互联网+”技术等新兴技术的支持下，科学合理开展年度变更调查工作，实现对国土变更信息的动态监控和全面掌握，为自然资源的精细化管理奠定基础与支撑。

技术方法的发展研究永无止境，基于此，本文建议在以下方面进行持续深入的研究：一是探索日常国土变更机制，以更加符合自然资源实时管理和长远发展的要求，实现对国土变更信息的实时动态监控；二是注重科技创新的投入与应用，信息技术的发展必然推动国土变更调查工作更符合时代要求与发展趋势，使数据获取、日常变更、数据更新与检查等工作更加得心应手、方便快捷；三是逐步转变理念，真正实现国土调查与变更数据共享，使自然资源“一张图”真正落地并生根发芽，实现全空间、全时间、全领域的人与自然和谐的现代化。