关于代表建议推动落实法律援助的分析与启示

文 王建华 刘 达

习近平总书记指出“密切同人民群众的联系，更好发挥人大代表作用，接地气、察民情、聚民智，用法治保障人民权益、增进民生福祉”。提出代表建议是人大代表作用的重要体现。代表建议直接或间接反映了民情民意、民生实事。法律援助属于重要的民生实事，是法治保障与改善民生的重要方式和途径。

法律援助相关代表建议总体情况

法律援助是国家建立的的一项重要法律制度，其工作宗旨是为经济困难公民和符合法定条件的其他当事人无偿提供法律咨询、代理、刑事辩护等法律服务，维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义。近年来，在广东省民生领域工作中，法律援助发挥着重要作用，是重要的民生工程之一。广东省刑事案件律师辩护全覆盖工作列入2019年广东省政府十大民生实事项目，并列入2019年广东省政法领域改革亮点任务。法律援助申请“市域通办”入选2022年广东省十件民生实事项目。2018年至2021年，广东省办理刑事通知辩护案件和法律帮助案件年均10万多宗，各级法律援助机构共组织办理法律援助案件86.6万宗，受援助人数93.1万人，共计帮助受援助人挽回损失或取得合法权益93.2亿元。这些工作成效直接或间接得益于各级人大代表对法律援助工作的关注和推动。

2018年至2022年，广东省十三届人大代表提出法律援助相关代表建议总计12件。其中，突出反映法律援助工作事项的有省十三届人大二次会议第1459号、1626号代表建议《关于深入推进刑事案件律师辩护全覆盖，支持欠发达地区法律援助工作的建议》，省十三届人大三次会议第1508号代表建议《关于制定新的办理法律援助事项补贴标准并建立动态调整机制的建议》。建议内容主要涉及2018年以来省级法律援助补助资金、补贴办法调整、对口帮扶等需要改进的具体事项。

（一）建议聚焦事项之一：法律援助办案补贴资金缺口较大。2018年相关建议指出，广东省欠发达地区的法律援助办案补贴资金缺口巨大。欠发达地区律师共办理法援机构指派的刑事辩护案件36 651宗，按照2018年办理刑事审判阶段案件收费标准最低6 000元/件减半计算，需要经费1.1亿元。但2018年省级法律援助及公职律师事务所补助资金总计仅2 000万元，资金缺口较大。

（二）建议聚焦事项之二：法律援助补贴标准较低。2019年相关建议指出，随着法律援助案件范围不断扩大，有限的法律援助资源与法律援助需求量增多的矛盾突出。依照广东省支付办理法律援助事项补贴相关规定，欠发达地区刑事案件律师补贴标准按照700-2 000元发放。无论开庭天数、路途远近、案情难易程度，案件补贴较少。为办好相关案件，个别律师花费半个月以上的时间，省吃俭用，仅交通、住宿、伙食就支出2 500元，最后获得700元补贴，拿到400多页的判决书。案件补贴标准低，办案成本大，严重影响法律援助律师的办案积极性。

（三）建议聚焦事项之三：法律援助办案条件有待完善。2020年相关建议指出，根据基层法律援助律师反映，很多涉黑涉恶案件被告人有五六十人，但由于法庭场地有限，只能提供简易塑料凳，没有桌子放文件卷宗，势必影响法庭审理的严肃性。很多案件开庭持续五、六天，每天七、八个小时。部分庭审从早9点至晚8点，中间休息一个小时，没有午餐供应和提供就餐渠道，造成就餐困难等等。

（四）建议聚焦事项之四：法律援助律师资源分布不平衡。2021年相关建议指出，广东省律师总数2018年4.2万人、2019年4.7万人，2020年5.4万人，2021年6.1万人，但欠发达地区（占广东省80%土地面积）律师人数只占全省律师总数的8%左右。据2020年统计，广州、深圳两市有律师3万人左右，欠发达地区95个市县律师人数总计不足0.5万人。部分欠发达地区因历史、经济发展滞后等原因，涉黑涉恶案件比较突出，刑事案件和被告人数量逐年上升。但欠发达地区律师人员不足，较大程度影响当地刑事辩护工作的开展。

法律援助相关代表建议办理成效分析

主、会办单位对办理法律援助相关代表建议事宜高度重视，把办理工作列入议事日程。对办理工作有部署、有督促、有检查，实行指定部门和专人专门承办，取得一定成效。

（一）省级法律援助及公职律师事务所补助资金得到提高。如为支持推动欠发达地区刑事案件律师辩护全覆盖工作，经主、会办单位共同努力，2019年省财政将省级法律援助及公职律师事务所补助资金从2 000万元增加到5 000万元。2020年，省财政对欠发达地区增加拨付5 000万元转移支付资金等等。

（二）法律援助补贴标准得到调整。2018年以来，经广东省财政部门会办，结合办理法律援助案件的交通成本、住宿成本及其他相关成本等实际量化补贴标准，重新确定广东省法律援助补贴的内容和形式，明确法律援助补贴的构成要素费用测算办法和可供参考的弹性取值范围。法律援助补贴由直接费用和基本劳务费构成，基本劳务费调整至1 000-1 700元之间。对案情复杂、路途较远的情形综合考量，办案成本明显超过基础补贴标准的，经申请，可以认定为疑难复杂事项并增加支付补贴。

（三）法律援助对口帮扶机制得到加强。如2019年，广东省出台鼓励律师提供公益法律服务积极履行社会责任的相关制度，鼓励和引导律师积极承办法律援助案件，参加法律援助志愿者活动。2020年，健全完善了发达地区与欠发达地区律师对口帮扶工作制度，鼓励参与跨地市对口支援的村（社区）法律顾问律师，为服务地承办因刑事案件律师辩护全覆盖而增加的案件。研究推动通过“智慧法援”提供解决方案，如：与看守所对接，争取实现异地视频会见；与检察院对接，充分利用检察院的异地阅卷服务；与法院对接，争取实现异地视频开庭和视频辩护。多举措突破地域限制，让帮扶律师更高效、便利地介入欠发达地区法律援助案件的办理工作，努力缓解资源不均衡的现状。

法律援助相关代表建议问题分析

法律援助相关代表建议存在数量较少、质量不高、办理成效不够好等问题。

（一）建议数量较少。经统计，广东省人大十三届一次、二次、三次、四次、五次会议法律援助相关代表建议情况如下表：

表中数据显示法律援助工作相关建议数量少、占比低，未形成“众人拾柴火焰高”的情形。

（二）建议质量不够高。各级人大代表建议中不乏优质建议，但法律援助相关建议质量层次不齐。主要表现在：有的法律援助建议的问题不具体、笼统、抽象，泛泛而谈，缺乏操作性；有的将涉及工作的内容都囊括其中，不是法律援助的重点、难点；有的则超越办理权限或与政策法规相悖而难以办理；有的建议未调查研究，只是拼凑而成，或是空对空的法律援助工作计划；还有的建议格式不规范，表达不准确，让办理单位较难办理。对这类“大而全”“笼而统”的建议，只能界定由主管部门主办，一些需要其他部门解决的“梗阻”问题，不能得到有针对性解决。还有个别代表建议内容比较复杂，涉及工作内容是长期工作，如建议在法律人才、法援基金等多方面对口帮扶欠发达地区等，短期内难以完全解决。

（三）建议类型不够全。主要表现在对法律援助的关注集中于民事代理、刑事辩护领域，行政领域几成“空白”。法律援助对行政复议、行政诉讼案件的“渗透率”不高，往往是困难群众难以向复议机关和人民法院清晰表达有效诉求的原因，如错列被申请人、具体行政行为等，从而未能完整发挥法律援助助力“法治政府”建设的作用。

序号 年份/届次 总件数涉及法律援助工作建议件数法律援助建议占本届代表建议总件数百分比1 2018年/广东省人大十三届一次 824 1 0.12%2 2019年/广东省人大十三届二次 1006 3 0.29%3 2020年/广东省人大十三届三次 867 5 8.47%4 2021年/广东省人大十三届四次 933 940 2 0.21%5 2022年/广东省人大十三届五次 965 1 0.10%

（四）建议办理成效不够好。对法律援助资源分布不平衡、办案质量欠佳等问题，一直是困扰法律援助工作的“老大难”问题。法律援助代表建议办结好，但成效不够好，代表届届反映的法律援助问题还是类似问题。代表建议“重答复、轻落实”“有答复、没下文”的办理情形仍是“顽症”。

启 示

人大代表建议推动民生实事落地落实主要体现在两个环节，即：协助人大代表提出建议和做好代表建议办理工作。这两个环节紧密联系、环环相扣，应当形成“代表提出建议，建议推动办理，办理反馈代表”的互动模式。作为反映民生诉求的相关代表建议必须能够推出优质代表建议，确保“内容高质量”；作为办理部门要认真办理，积极回应民生关切，确保“办理高质量”。

（一）从密切联系基层实际中形成优质代表建议。代表建议首先要反映民意，道实情、建真言、献良策。但是，一些代表建议局限于所处行业、领域的角度，提及一些问题，往往脱离实际，导致建议内容没有体现真实民意。如何促使代表建议内容贴近实际、更具可操作性，形成优质代表建议，是当前亟待研究解决的问题。一方面要加强对各级人大代表的培训，促使代表提及建议符合标准、更具针对性。另一方面要邀请部分人大代表参与基层实际工作，与基层工作者多交流、多沟通。基层工作者接触的人和事，具有广泛的社会性，能够深层次了解社会底层的利益诉求，全面、客观、准确地反映社情民意。如与法律援助律师、基层法官、基层民警、社区志愿者等多交流，他们能够基于“小切口”，运用法治思维、法律规定，通过正确的途径、合法的程序、理性的语言反映存在的缺陷和疏漏。若能把相关工作内容吸纳入代表建议中，是能够形成真实反映工作实际的优质代表建议。

（二）从建议办理中推动民生实事工作落地落实。代表建议办理工作是最后一环也是最重要的一环。认真办理代表建议工作就是贯彻以人民为中心的发展思想，是尊重代表权利、尊重人民权利的重要体现。“既要重结果、也要重过程”，代表建议办理工作是一项长期性工作。主办单位、协办单位针对问题，建立答复承诺事项台账，列好解决措施、时间表和路线图，分门别类加以推进；严格落实各层级“一把手亲自抓、分管领导直接抓、指定专人具体办”的工作机制；在每年办理集中时间段（4月至10月），争取建立办理专班，配齐配强经办人员，让经办人员腾出其他工作，集中时间办理代表建议；推行“回头看”筛选督办机制，对历届提及的代表建议进行数据分析，对反复提出同类民生问题的代表建议，通过各级人大代表提议列为各级人大或政府督办建议，确保有效抓好落实，逐个重点解决。广泛开展办理成效问卷调查。着重解决好人民群众关心的教育、救助、就业、食品安全等民生问题建议，推动民生实事工作落地落实，将进一步密切人民代表与人民群众的联系，保障人民权益；进一步促进办理部门改进工作，增强行政决策的科学化、民主化，增进民生福祉。