新时代地方人大外事工作的实践与思考

文 王天亮

地方人大外事工作必须坚持习近平新时代中国特色社会主义思想

进入新时代，世界正处于大发展大变革大调整时期，全球治理体系和国际秩序变革加速推进。习近平总书记在十九大报告中提出“坚持和平发展道路，构建人类命运共同体”“推进人大、政协、军队、地方和人民团体等的对外交往”“建设中国特色大国外交”等一系列富有中国特色、体现时代精神、引领人类发展进步潮流的新理念新主张新倡议，为新时代中国特色大国外交明确了前进方向，提供了根本遵循，这也是做好新时代地方人大外事工作的总体要求、总纲领。地方人大对外交往是国家总体外交的重要组成部分，在党和国家的对外工作中发挥着独特的作用，地方人大应当以习近平总书记系列思想武装头脑、指导实践、推动工作，这是当前地方人大外事工作的首要任务，也是难点与挑战。

在对外工作中，地方人大应当始终坚持党对外事工作的领导，以习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想的“十个坚持”和习近平外交思想的“十个坚持”为统领，坚持将政治理论学习作为第一议题，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，提高政治站位。做到“外交大权在党中央，党中央对外交工作实行集中统一领导”“坚决维护党中央权威和集中统一领导，坚决贯彻执行党中央外交方针政策，坚决维护国家利益和民族尊严，坚持外交为民，全心全意为人民服务”，深入贯彻落实习近平中国特色社会主义思想。 在实际工作中，就是要把习近平总书记的教导内化于心，外化于行，坚持“不忘初心，牢记使命”，站在服务国家总体外交工作全局的高度，按照“外事无小事，遇事多请示”的工作要求，准确把握当今国内外形势发展变化，精准贯彻落实中央和省里有关部署要求，创新交流方式，搭建交流平台，推动构建具有中国特色的大国外交。

地方人大外事工作的实践研究

地方人大作为地方国家权力机关，既是展示国家政治制度建设的重要窗口，也是对外开放与交流的重要平台。随着改革开放事业的纵深发展和对外开放新格局的逐步形成，地方人大正努力实践习近平总书记治国理政新理念新思想新战略，站在服务国家总体外交工作全局的高度，辩证认识和把握国内外大势，增强危机意识和机遇意识，不断扩展国际交往对象范围，灵活深入把握交流内容和方式，构建地方人大对外交往新机制。突出表现有：

（一）开展涉外立法工作

第一，加强边境管理立法以及前期调研工作。

近年来随着边境形势及管理体制的变化，边境省份的边境条例大多已不适应边境管理的需要，部分地方职能部门责权关系不明，新疆、西藏、内蒙古自治区、黑龙江省、吉林省、辽宁省、云南省等边境省份结合省情，积极开展有关边境管理的立法调研、论证和执法检查等工作，妥善办理代表关于修订边境管理条例的议案和建议，提高边境管理与服务效能，维护边境地区安宁，促进当地经济发展和睦邻友好关系。

第二，服务涉外立法工作。

上海市人大常委会着眼服务国家涉外立法工作，协助全国人大外事委开展海洋基本法的立法调研，认真梳理多方主体意见，就法律名称、规范内容、国家海洋发展战略、立法重难点问题、启动立法工作的方式等方面进行阐述分析，多条意见建议被全国人大外事委采纳吸收。

江苏省人大常委会制定了《江苏省保护和促进香港澳门同胞投资条例》，成为国内第一部该领域的地方性法规，为当地营商环境提供了良好的法治保障。

第三，推进地方涉侨立法工作。

广东作为著名侨乡，华侨华人在广东省人大常委会对外交往中发挥了极其重要的桥梁作用。为了更好地对华侨权益进行保护，广东省人大常委会加强侨情的国际调研，积极关注国内外侨情的新特点新变化，加大涉侨立法的工作力度。2015年7月，广东省人大常委会审议通过了《广东省华侨权益保护条例》，这是我国第一部省级地方性华侨权益保护法规，较好地回应了海外侨胞的新关切和新诉求。海南、福建等侨务大省也相继开展涉侨立法工作。

第四，开展立法项目国际调研。

各省市人大常委会围绕年度立法工作，组织代表团出访世界各国，开展专题立法议题交流活动，借鉴吸收各国法治文明成果，启发立法思路，拓展特色立法，提高立法质量。2015年，广东省人大常委会代表团出访墨西哥等国，深入了解《墨西哥州龙舌兰保护法》和《墨西哥州养蜂法》的立法情况，为广东省人大常委会制定《广东省岭南中药材保护条例》和《广东省荔枝产业保护条例》提供启发思路和有益参考。

（二）推进涉外监督工作

第一，组织代表视察，开展执法检查。

上海市人大常委会着眼加强上海国际化大都市的涉外管理工作，定期组织代表团开展相关执法检查。如，2015年，市人大常委会围绕“为吸引海外高层次人才提供入出境管理服务便利措施情况”“境外人员‘三非’违法行为整治情况”等重点，组织18位市人大外事代表专业组成员深入多单位进行实地视察，开展执法检查。

第二，听取专题报告，开展外事工作监督。

随着改革开放的不断深入，中外交往合作更加广泛，境外非政府组织在沪活动日益增多，为了推动《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》的贯彻实施，上海市人大常委会组织开展执法调查，听取相关部门工作报告，针对存在的管理漏洞等问题提出相应建议对策，推动本市出入境管理工作的整体水平。

第三，用好人大重大事项决定权，审议地方政府友城结好、授予荣誉市民称号相关工作。

安徽省人大常委会将“与外国建立省级友好关系”纳入新修订的《安徽省人大讨论、决定重大事项的规定》，并制定了相应的工作规程，对缔结国际友城的程序、时限、方式等作出明确规定，经常委会主任会议通过施行，推动安徽国际友城工作步入法治轨道。

为鼓励和表彰对本地经济社会发展、促进对外交流与合作作出突出贡献的外国人、华侨和其他国际友好人士，江苏省、上海市人大常委会每年开展审议表决授予荣誉市民工作，并听取荣誉市民的意见建议。

（三）做好“请进来”“走出去”工作，促进地方人大与外国议会人员友好往来

第一，做好主场外事交往工作，发挥好东道主作用。

上海市作为对外交流的重要窗口，深入开展对外交流交往，接待外国议会代表团，进行对口交流，开展特色外事活动，进一步促进友好交往。如，上海市采取“走进人大”活动品牌，举办“外国驻沪女总领事走进人大”“斯里兰卡之夜”“上海中韩未来论坛”等交流活动，介绍宣传我国人民代表大会制度。市人大常委会领导与外国驻沪总领事展开座谈会，回答总领事们所关心的立法程序、预算监督等问题。

山西省重点做好主场外事活动，2018年太原能源低碳发展论坛期间，省人大常委会领导向多国议会代表团介绍山西省情和生态保护工作，与国外议会代表团就煤炭领域、煤化工业、清洁能源等领域交流意见。

第二，立足国际友城关系，丰富友城活动形式。

广东省依托国际友城关系，建立和拓展友城间的地方议会友好关系。如，省人大外事工委于2019年推出了“国际友城议会联络官广东行”活动，通过邀请多国友城议会联络官实地考察粤港澳大湾区，向外宾全面展现了大湾区不同城市的特点以及湾区发展成果与潜力，形式新颖，效果良好。

江苏省立足国际友城关系，深化友城议会交流机制，互相派团参加对方举行的重大活动，发挥文化交流活动的友好载体作用，巩固友好关系。如，自1996年以来，江苏省人大常委会与日本福县在每年春季共同组织“中日友好赏樱活动”，开展茶、围棋等文化交流活动。

（四）改进宣传方式，讲好地方故事

第一，开展文化交流活动，深化民间互动。

内蒙古自治区作为我国向北开放的重要窗口，紧紧围绕“一带一路”战略和向北开放桥头堡建设，以向俄罗斯、蒙古国开放合作为重点，建立地方政府间定期会晤机制，加大对人文交流活动的支持力度，鼓励俄蒙两国学生来华学习，开展文化周、文化日等文化交流活动，不断加强交流合作。

西藏人大参加全国人大代表团出访，组织大学演讲、议会座谈、海外藏胞慰问等多种活动，用土生土长的西藏人真实故事，主动“喂料”，让国际社会看到“中国之治”在中国西藏的生动成果和人权事业的依法健康发展。

第二，发挥侨务资源优势，“外事+侨务”工作双轮驱动。

广东作为侨务大省，在外事工作中注重突出侨务工作。如，2016年广东省人大外事工作部门发挥举办国际会议、熟悉国际交往规则的经验优势，以省人大常委会的名义邀请逾20名来自拉丁美洲10多个国家的华侨社团领袖来粤开展为期3天的考察之旅。考察团赴广州、佛山、深圳等地，了解信息化产业发展、传统文化保护与开发以及自贸区建设等方面情况，省人大常委会组织开展座谈会听取侨领对华侨权益保护以及广东如何更好对接国家“一带一路”建设的建议，发挥拉美侨胞作为广东与拉美国家扩大交流合作的桥梁和友好使者的重要作用。

河南省人大常委会在外事工作中突出侨务外事互动，以拜祖寻根、客家祭祖等为纽带，在对外交往中注重与海外侨团进行联系和交流，充分发挥独具中原特色的侨务资源在外事工作中的桥梁纽带作用，形成了“以侨促外、以外促侨”的良性互动。

第三，借助特色资源，创新交流模式。

江西省、陕西省、重庆市等地方人大常委会借助政党交往平台，利用红色资源、地方人文资源和对外开放渠道，为人大对口接待的外国各级议会代表团打造安排红色参观路线，讲好中国共产党和人民代表大会制度的故事，让外宾深刻感悟到中国的发展离不开党的领导，密切联系群众离不开人大制度。

第四，开展云外事云外交。

受新冠肺炎疫情影响，外宾来访团组受阻，广东省人大常委会出访工作也无法如期开展。为做好抗疫期间的对外交往工作，保持我省人大对外交往的连续性和稳定性，外事工委因时因势，及时把工作从“线下”转到“线上”，于2020年上半年两次向43家保持友好交往的外国地方议会等官方机构的国际关系负责人发送慰问信，介绍中国及广东省在抗击疫情方面所做的巨大努力和取得的非凡成果，传递疫情防控信息，表达继续加强交流合作的愿望，巩固发展双方友好关系，并附上《广东人大》宣传画册电子版供参阅。

新冠肺炎疫情以来，传统的外宾接待、因公出访等外事工作深受影响，面对面的交流工作难以为继。面临新形势新挑战新要求，我们要立足大局、统筹全局、引领变局、开创新局，应围绕人大主责主业，着力加强涉外法治工作研究，从事务性工作向研究性工作升级转型，努力实现变中求进、变中突破、变中取胜。

推进涉外法治工作的思考

改革开放以来，我国涉外工作得到了长足进步，保障了对外开放的全面深入，维护了国家安全和利益。然而，近几年，国际秩序不断面临挑战，我国面临的外部环境变化带来新的挑战，作为负责任的发展中大国，如何在进入新发展阶段后应对发展环境面临的深刻复杂变化，构建新发展格局，实行高水平对外开放，进一步加强涉外领域立法具有深刻的政治意义和现实意义。由于涉外立法主要事权在中央，各省先行立法实践较少，本文结合地方人大情况，向国家提出关于加强涉外立法工作的意见建议如下。

（一）涉外领域立法的紧迫性重要性日益凸显

第一，加强涉外领域立法是维护国际秩序、促进国际合作的必要手段。近些年来，霸权国家频繁以“法律手段”实施单边制裁和“长臂管辖”肆意侵害他国主权和公民合法权益、践踏国际法则。我国加强涉外领域的立法，不仅可阻止霸权主义、单边主义法律和措施的不当使用，而且可建立我国法律域外适用的机制，维护国家利益。

第二，加强涉外领域立法是实行高水平对外开放、维护国家利益的必然要求。涉外领域立法是我国法律体系的重要组成部分，直接规范涉外领域的相关活动，加强涉外领域立法有助于维护我国公民、法人的合法权益不受外国侵犯，以公平规范的方式对待外国主体，营造良好的法治环境，为进一步“走出去”和“引进来”保驾护航。

第三，加强涉外领域立法是推进全面依法治国、构建人类命运共同体的重要手段。全面依法治国，推进治理体系和治理能力现代化，需要统筹国内法治和涉外法治。缺乏涉外法治的辐射融通作用，难以推动全球治理体系改革，难以实现世界的长治久安，难以推动构建人类命运共同体。

（二）加强涉外领域立法的实现路径

第一，坚持系统观念。涉外领域法律相关条款散落于不同法律法规中，涉及经济社会活动方方面面，这是其鲜明特点。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要更加注重改革的系统性、整体性、协同性，把制度建设摆在更加突出的位置。因此，加强涉外领域立法应当把握整体思维，坚持系统观念，从宪法、民商法、行政法、 经济法、社会法领域中涉外法律的分类入手统筹谋划、放眼长远，着眼于涉外法律体系的整体功效。

第二，坚持问题意识导向。涉外领域法律要求在立法过程中保持问题意识、问题导向，找准立法需求，切实针对现有的法律条款未能涵盖的情形和实践中可能存在的法律适用不明的情况，不断增强涉外法律的及时性、针对性和有效性，切实保护我国个人、法人、组织的合法权益。

第三，注意与现有的国际规则的协调。加强涉外领域立法应当加快立法节奏，注意与现有的国际规则的协调衔接，推动新兴领域治理规则的制定，积极参与全球治理体系改革和建设，推动建立合理、平等、完善的全球治理体系。

（三）加强涉外法治工作的主要内容

第一，加快涉外立法工作的战略布局，构建积极开放的涉外法律体系。坚持整体性方针，重点推进维护国家安全、自贸区自贸港、民商事涉外内容等重要法律规范的制定修改，加快我国法律域外适用体系的建设，健全我国法律域内域外适用的标准和程序。

第二，加快构建和完善有效应对外部挑战的法律防备体系，推进反干预涉透立法，积极运用法律武器应当涉外风险，阻遏单边制裁、长臂管辖等不当行为，威慑反华势力，维护国家主权和重大利益，保护我国公民、企业的合法权利，为中华民族的伟大复兴和构建人类命运共同体提供坚实的法律屏障。

第三，加大涉外法律服务力度，建立面对海外中国机构、企业、公民的全球性法律服务网络，提高法律服务水平。明确海外中国机构、企业和公民的法律需求。重视涉外法治人才的培育工作，推进与科研机构的合作，形成实践促进理论发展，理论回应实践需求的良性互动，加强国际、区际法律合作，推动建立以中国法律服务机构为依托，面对海外中国机构、企业和公民的全球性法律服务网络。

国际疫情和国际形势严峻、复杂、多变，地方人大外事工作要始终坚持习近平新时代中国特色社会主义思想的引领和党的领导，聚焦人大平台，利用人大资源，积累人脉关系，讲好人大故事，不断探索地方人大对外交往新途径、新方式，服务国家总体外交，服务地方高质量发展，坚实推进涉外法治工作研究，为推动构建新型国际关系和人类命运共同体作出努力。