高速公路“代建+监理”一体化管理模式探索与实践——以武夷新区绕城高速公路项目为例

■卢舒舒

（福建林业职业技术学院，南平 353000）

近年来，我国高速公路工程建设实现历史性跨越，项目管理方式不断取得突破，高速公路代建制和工程监理制的不足日渐显现，已难以满足日益庞大和复杂的高速公路工程项目建设的迫切需求。 以创新机制和政府监管方式为核心、建设管理责任落实为抓手，建立健全项目建设管理制度，构建一套科学系统的、与现代工程管理相适应的高速公路工程建设管理体系迫在眉睫。 2015 年前后，国家部委相继出台了有关通知和管理办法，首次提出了代建模式，并指出“代建项目的工程监理可以由具备监理资格的代建单位直接承担其相应监理职责”。2016 年，福建省交通运输厅组织人员到江西、湖南等地考察，学习“代建+监理”合并管理模式，并于同年同意南平武夷新区绕城高速公路建设项目进行“代建+监理”一体化建设管理模式改革试点[1-2]。

1 “代建+监理”一体化管理模式的优势

公路工程项目代建融合监理监管模式作为政府投资项目的常见管理方式， 表现出多方面的优势，有助于促进政府投资项目的发展。 首先，确保了投资方监督管理权的实现。 在“代建+监理”一体化模式下，业主方强化了对“代建+监理”单位工作进展情况的全过程监管，及时找到项目建设过程中不科学的地方，提出解决方案并改正，最大程度降低项目代建管理的风险。 其次，有利于择优选择各类管理人才， 代建单位的项目管理水平更加专业化；对项目管理机构的业务能力、技术水平和经验提出了更严的要求，实现人才资源的优化配置。 最后，有助于降低工程成本。 在新管理模式下，代建和监理实现合并服务成为可能，进而可将投资于监理单位的各项费用合并用于项目建设管理中；也使得机构更为精炼、人员更为精简、沟通交流更为流畅，大大降低了整个项目的建设管理费用。

2 “代建+监理”一体化管理模式试点情况

2.1 项目总体概况

南平武夷新区绕城高速公路属于国高网京台高速公路武夷新区改线工程（以下简称绕城高速），项目建设里程近17 km，投资概算约17.06 亿元；设计速度100 km/h，双向四车道高速公路技术标准，路基宽度26 m，共设3 处互通式立交，项目于2017年1 月开工建设，在筑路人辛勤工作24 个月后，于2018 年12 月26 日竣工通车，实现“三年工期两年完成”建设目标，成为福建省高速公路建设史上建设工期最短的施工项目。

绕城高速作为福建省“代建+监理”一体化建设管理模式改革试点的重要工程，是迄今为止省内首个采用此新模式的项目。2016 年7 月南平市人民政府正式发文批复，同意由南平高速咨询监理有限公司作为代建单位，承担项目代建和监理任务。 该公司先后编制了《武夷新区绕城高速“代建+监理”一体化模式改试点实施方案》《代建监理工作计划》《代建监理管理办法》，制定了项目建设管理工作流程、质量检验评定流程，在总结和借鉴外省改革试点经验基础上，不断优化“代建+监理”一体化模式的组织体系、机构配置及资格标准条件。

2.2 “代建+监理”一体化管理模式的主要做法及成效

2.2.1 组织机构整合优化，管理效率显著提高

在“代建+监理”一体化建设管理体系构建中，本项目选择南平高速咨询监理有限公司作为改革试点实施单位， 将传统项目业主和监理机构优化合并为一套崭新的监管机构， 项目管理组织构架见图1。

图1 南平武夷新区绕城高速项目管理组织架构

在构架中，项目组织构架扁平化设置，公司设置总工办、合约部、总监办、综合部、财务部、地方事务部， 总监办被编为代建单位的职能部门之一，传统管理模式下项目办与原总监办共同履行代建和监理职责，体现一体化管理要求。

在新的模式下， 人员配置也有了新的要求，传统模式下机构共需管理和监理人员83 人，现监管一体化模式下仅需监管人员50 人（其中包括检测单位10 人），人员数量精简了39.8%，从而相对节约了39.8%的人力成本。

在“代建+监理”一体化模式下，通过精简整合项目管理组织构架，使得机构、人员、权责有了实质性的融合，融合后的新机构避免了传统模式下两套监管机构间部分管理职责交叉重复和管理缺位监管缺失，从而消除了传统项目业主和监理机构同时实行而产生多头管理，指令絮乱和工作中借词卸责的情况。 与此同时，立足岗位职责，精准角色定位，明晰权责分工，各部门管理目标分解落实到位，且实行员工绩效与考核挂钩，大大提高了员工的危机感和工作积极性。

2.2.2 调整监理机制，优化工作流程

项目公司按照《公路工程施工监理规范》（2016 年版）要求，优化监理工作方式和机制，立足常规巡视，辅以旁站监控。 一是建立了建设项目日常巡查工作制度，明确各部门开展项目巡查工作的最少次数和巡查重点内容。 通过项目日常工作巡查，将监理工作的重点转移到监督施工单位自检体系的建立、完善和有效运行，重点检查施工单位自检程序完成情况以及安质部现场旁站人员是否按要求监督到位。二是优化工作流程，将传统项目公司的管理办法与监理计划有机融合，形成一套本项目唯一的项目建设管理性文件——“代建+监理”工作计划，实现令出一门；同时，将原有的5 个报检流程优化为3 个，关键工序在监理进行检查合格后一次签认即可进行下步施工，减少了报检层次；推广监理工作信息化管理，利用远程视频监控系统，建立微信报检平台，实时传输工序报检信息和施工现场图片，将工序报检信息和现场图片公开，以事实说话。 三是加大重点监督，根据工程实际，严格规范隐蔽工程及完工后无法检测其质量的项目的旁站工作，增加对钢筋原材、混凝土强度检测试验的旁站见证工作。

2.2.3 增强保证体系建设，确保施工质量安全

项目建设单位对质量安全负有首要责任，必须着重落实施工单位的主体责任，助力施工单位重构和联动完善质量自检体系，是“代建+监理”改革试点工作的重要内容。 为此，项目公司采取了两项措施： 一是在施工招标文件及与项目中标人进行合同谈判中作了明确约定， 即要求项目中标人要强化项目质量自检体系，设置独立的安质部，由项目副经理兼任部长，负责具体工作，确保企业内部质量安全监督机制的有效运行； 二是在项目试点过程中，严格合同履约监督。 在施工过程中，质量监督员、安全监管员扮演重要角色，对每一工序的开工和完工都必须先自检后报监理抽检和验收。 对每一工序的全过程施工进行现场旁站。 针对未按合同履约的承包人，限时整改。 在加强保证体系建设的同时，监理对质量、安全存在问题行使否决权，制定细化施工企业整改反馈流程和监理向主管部门报告程序。

通过重塑承包人质量自检体系，进一步增强了承包人的质量安全意识，多维度保证项目质量安全体系有效运行。 用“首件工程分析制”全面指导施工、再结合“三准入、四集中、五提升”标准化具体要求，按图施工，一线作业人员逐渐树立质量安全意识，切实遏制重特大质量、安全事故的发生，从而有效避免了因大量修补、返工、报废处理所需支出的高额成本，确保工程的质量安全。 项目建设管理过程中无重大安全质量事故，也未因质量原因造成工程实体大量返工事件，绕城高速项目各从业单位表现突出，多次获得了交通运输部、省交通运输厅的表扬和肯定，在2017 年省高速公路从业单位信誉评价中，项目建设单位、监理单位、两个路基土建合同段年度信誉评价等级分别为 “好”“A”和“AA”[3]。

2.2.4 提升项目建设标准化，打造绿色品质工程

为将绕城高速打造成“畅、洁、绿、美、安、优”的品质工程，项目公司精心策划、科学组织，全面实施标准化建设，力求做到“项目有特色、标标有亮点”。在提升项目建设标准化方面，A1、A2 合同段先后被推广实施装配式半封闭室内梁场建设、 利用远程操控智能喷淋系统应用APP 在手机中对T 梁进行实时操作、 小型构件预制的精细化管理提升等多项标准化提升措施，多次作为南平市高指、南平武夷集团及武夷新区开展施工标准化管理观摩会的示范点。

A1 合同段1 号T 梁预制厂采用的装配式可移动半封闭室内梁场为福建省首创，实现梁片生产厂化作业，改善了梁场作业环境，克服不良气候条件下对施工工期的制约。 通过施工现场信息化、质量管控智能化、施工环境人性化等“化”来进一步提升梁场施工标准化。 由于采取的半封闭的室内梁场建设，实现梁片不间断生产，经统计1＃ 梁场40 台座实现梁片生产2 d 5 片的水平；仅用120 d，完成了469 片T 梁的预制工作。A2 合同段的小型构件预制场采用工厂化生产，从砼的生产、制件、振捣采用流水式的机械自动化作业并采用气脱模工艺，有效保障预制构件完整性；养生区采用钢管设置架，安装喷头及延时开关，实现自动喷淋养生：采用自动打包机对预制构件进行码垛打包，打包成型后统一运输到施工，省时、省力、规范。

3 “代建+监理”一体化管理模式改革试点中存在的问题

3.1 “代建+监理”单位身处话语权弱势

在目前处于试验推广阶段的“代建+监理”一体化模式中，“代建+监理”管理者仍处于弱势地位，与传统管理模式相比，“代建+监理” 管理者的主体地位、管理权限有了较大的提升，但业主单位仍未从主导角色中抽离出来，以至于“代建+监理”管理者在项目全过程管理中仍受限于业主单位，难以发挥其在“代建+监理”一体化模式中的效力和优势。 加之工程建设行业尚未出台相关配套的法律、法规等政策性文件来明确其法律地位、 权利与义务等，导致“代建+监理”单位没有足够的话语权。

3.2 缺乏监督制约机制

“代建+监理”监管制度仍处于一个试验推广阶段，项目管理和监理的权责集中，纠偏能力相对较弱，当出现偏差时，缺少第三方提出较为可靠的解决方案、意见和建议，供决策参考。 同时，责任的集中会带来了权利的集中，新模式下“代建+监理”单位对工程建设全过程的质量安全、文明施工、环境保护工作肩负着管理和监管责任，这就大幅度增加了企业廉政防控的风险点和现场管控难度。

3.3 施工单位依然处在适应新模式阶段

目前，“代建+监理” 管理制度仍处于一个试验推广阶段，还未完全被施工企业所接纳，改革后回归监理作为咨询服务的初衷本意，项目公司强化施工单位的质量安全主体责任，改革完善企业的质检体系，质检部履行相应自检责任。 但部分施工企业仍在扮演自行控制自检的角色或仍在依附于监理替代其自检，依然存在承包人对自检体系重视程度不够的情况，具体表现在有的企业内部监管人员的配备不足，履职能力不强；对质检人员的岗位职责认识存在偏差，意识转变慢，对质量、安全监管工作缺乏主动性。

3.4 缺乏足够的复合型一体化项目管理人才

新模式对“代建+监理”单位人员要求较高。 监管人员既要有与地方协调的能力，又要有项目管理和监理能力，现有的大部分人员往往是由监理单位转型而来，擅长的领域较局限，综合协调管理水平和能力欠缺。 在履职中，各种问题屡见不鲜，遇到综合性问题时无从下手。

4 优化“代建+监理”一体化管理模式的意见和建议

（1）推进改革试点工作的过程中，务必在规范、管理思想、工作流程等方面突破，如何理顺代建、监理机制，破除管理难题，在法律法规允许范围内探索新的制度，需详细推敲和思索。 通过本次改革试点实践，建议通过上级主管单位采取自上而下方式来统一各方意见，能够较快形成共识，有利于推进建设管理模式改革的顺利开展。

（2）“代建+监理”一体化模式下，代建管理人员也是监理人员，即一岗双责下，企业人员需同时具备施工监理和代建管理经验。 在划清权责、严谨程序的基础上组织有效沟通，实现项目建设的专业化管理、集中管理，构成紧密联系有机统一的整体，最终实现一体化管理模式构想。

（3）提升承包人作为工程施工质量和安全第一责任人的责任意识。 通过重塑质量自检体系，落实承包人项目质量安全主体责任，是本次改革试点工作的重点。 实施过程中引进了 “项目质量安全专员”，突出强调安质部配置，采取了加强履约，考核处罚，信用扣分等管理措施，帮助承包人建立、健全自检体系，取得了一些成果。 质量、安全监管工作从“被要求做”转变为“我要主动做”并成为工作常态，需要一段时间适应，需要各级主管单位、各类监管人员在检查工作中不断地纠偏，让承包人真正明白质量、安全监管工作是自己份内的事，使之成为一种自觉的行动。

（4）在代建单位的选择上，应慎重抉择，尽量以国有企业为主。 国有企业有较完善的管理制度及较多的建设管理经验人才和监理职业人才，能够做到协调统一，二者相辅相成，把“代建+监理”一体化管理模式的优势充分发挥。 再者，国有企业不仅须做好自身经营工作， 还肩负政府的相关社会责任，有相对完善的纪检监察体系，员工有较强企业忠诚度和对工作的责任心，能更好的履职尽责，消除隐患。

5 结语

福建省南平武夷新区绕城高速公路建设项目“代建+监理”一体化建设管理模式试点取得了较好的工作成效。 下一步要继续深化和完善各项管理制度和办法，为福建省全面推行高速公路、普通公路及其他建设项目探索新的建设管理模式积累经验，供各级交通主管部门决策参考。 同时，在全面推广阶段，该模式为监理企业转型过渡成全过程项目管理咨询提供了一个较好的平台。 监理企业在项目实践中应积极探索这一模式，提升管理人才的全过程项目管理咨询服务水平，并逐步发展为综合型的现代项目管理企业。