面向疫情防控的健康档案信息应急保障能力体系建设

蒙东东 归吉官，2

（1.广西民族大学管理学院，广西南宁，530006；2.广西数字档案管理研究所，广西南宁，530006）

我国疫情防控工作形成了大量健康档案，这些抗击疫情的真实记录是支撑疫情防控的重要信息。尽管建档成果明显［1］，但作为疫情防控期间大量形成的增量档案，健康档案并未充分发挥对疫情防控的应急保障作用，出现了应急服务滞后的问题。2022年1月，国家发展改革委等21个部门联合发布的《“十四五”公共服务规划》指出：要完善重大疫情防控体制机制，提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平。［2］基于此，对建设面向疫情防控的健康档案信息应急保障能力体系展开研究具有重要意义。

当前有关突发事件档案应急工作的研究成果可分为两类：一是档案应急管理研究，目的是为档案部门应对突发事件时维护档案的安全提供参考；二是档案应急服务研究，目的是发挥档案作用，服务公共危机治理。［3-4］现有研究成果主要是关于管理现存的以往突发事件档案的探讨，缺少对突发事件中档案应急保障能力，尤其是针对疫情防控中产生的健康档案进行的研究。因此，本文拟从系统分析的视角研究面向疫情防控的健康档案信息应急保障能力体系建设，以期为档案事业融入疫情防控下的社会治理提供参考。

1 面向疫情防控的健康档案信息应急保障能力体系构成

图1 能力体系构成图

健康档案是系统记录居民疾病和健康信息，客观反映居民接受卫生服务和利用医疗资源状况的档案类型。［5］面向疫情防控的健康档案信息应急保障能力体系是一个集健康档案信息资源建设、开发、供给和利用为一体的能力综合体［6］，其可分解为四个核心层次，分别是健康档案信息的资源储备能力、集成开发能力、联合供给能力和持续利用能力，且每个核心能力均由多个子能力组合而成。

1.1 资源储备能力

资源储备能力包括全面采集能力、精准收集能力和及时捕获能力。充足的健康档案信息资源储备是档案工作在疫情防控中应急保障能力充分发挥的基础性和先决性条件。面对疫情，健康档案信息的储备要坚持“平战结合”，强调平时的常态化储备和“战时”的应急储备。［7］首先，在常规工作中要具备健康档案信息资源的全面采集能力，确保疫情防控相关健康档案信息被大规模采集。其次，在疫情暴发的“战时”状态，要具备健康档案信息精准收集能力，对疫情防控有价值的健康档案开展专门的收集工作，形成专题资源库，确保资源储备的质量。最后，由于疫情具有突发性和反复性，健康档案信息的储备工作应以动态捕获的形式确保资源储备的时效性。

1.2 集成开发能力

集成开发能力包括数据挖掘能力、信息转化能力和知识整合能力。第一，其强调利用数据挖掘技术对零散分布的健康档案数据进行分解、抽取和分析，可提炼出有价值的应急信息资源。第二，其要求通过数据分析、数据关联等技术实现健康档案信息的关联和重构，总结出疫情的发展趋势和规律［8］，将健康档案信息资源转化为应急信息资源，从而达到支撑国家公共卫生应急管理能力的目标。［9］第三，其强调通过健康档案集成开发推动健康档案实现“数据—信息—知识”的转化，从而整合形成面向疫情防控的专题档案知识库。

1.3 联合供给能力

联合供给能力包括信息协同能力和信息共享能力。健康档案信息应急保障能力的发挥依赖于应急保障主体对应急信息的联合供给。其一，各主体应具备信息协同能力。公共卫生部门、医疗机构及社会公众是健康档案信息生成主体，各地区、各单位档案部门是信息储备主体，各高校、科研院所、情报服务机构是信息开发主体，政府和媒体是信息传播主体。主体协同参与应急信息资源建设、开发和利用等工作，形成多领域、全方位的合作模式，有利于发挥应急信息生成、储备、开发和传播主体各方优势，最终实现应急信息资源的联合供给。其二，各主体要具备信息共享能力，打造应急信息资源联合供给的平台基础。由于疫情发生的偶然性和随机性，健康档案信息分布分散，主体间存在健康档案信息监测空白和数据孤岛的问题［10］，亟须搭建健康档案信息共享平台，从而实现资源实时交互和跨空间共享，打破健康档案信息“条块分割”和“信息壁垒”的障碍。［11］

1.4 持续利用能力

持续利用能力包括反馈能力和优化能力。这一能力的运行可促进健康档案信息的再利用，推动应急保障能力的循环式再造和深维式提升。其一，反馈能力通过对健康档案信息应急保障的响应速度、应急效率和应急信息转化质量的综合反馈，调节应急保障能力体系的构建过程。其二，优化能力通过对资源组织和配置、开发技术手段、主体协同共享模式的优化，促进能力体系的整体提升来应对疫情发展的新形势和新问题。公共卫生应急管理的可持续发展需要实现健康档案信息的再利用［12］，持续利用能力推动应急保障能力构建流程的良性循环，从而形成持续的应急保障再造能力，促使健康档案信息长期有效为疫情防控提供应急保障服务。

2 面向疫情防控的健康档案信息应急保障能力体系运行机理

2.1 能力体系贯穿疫情防控全过程

健康档案信息应急保障能力体系服务疫情防控是一个整体化、系统化的过程。在疫情潜伏期，通过数据挖掘从庞大的健康档案资源储备中抽取应急知识，以及各主体之间协同合作及时触发应急机制，能够提前预防和预警，降低疫情发生几率。在疫情暴发期，充分调动一切信息资源，通过知识关联技术实现应急知识转化，主体间共同构筑疫情防控屏障进行应急处置，能够有效阻止疫情蔓延。在疫情衰退期，总结疫情防控经验，及时补充健康档案信息资源储备，从而加快疫情防控平台构建。另外，通过健康档案信息应急保障能力发挥情况的实时反馈对能力体系进行及时调整，有助于整个能力体系功能的优化和提升。

2.2 核心部分分工协作

四个核心能力通过分工协作保证能力体系的科学发挥和有效运转。资源储备能力是集成开发能力的资源基础，是培育应急保障能力的“源泉”，通过各项技术的应用实现资源的优化。集成开发能力为应急保障能力的形成提供技术支撑，是健康档案信息资源转化为疫情防控应急资源的关键环节。应急保障主体之间通过资源储备和开发技术的协同实现储备能力和集成开发能力共同发挥作用。资源储备能力、集成开发能力、联合供给能力将应急保障能力的形成、转化和融合情况反馈至持续利用能力，持续利用能力再对应急保障能力的培育和发挥进行调整，使其得到优化和提升。

图2 能力体系运行机理图

2.3 子能力合力发挥

子能力是能力体系的最小单元，子能力的合力发挥构成各核心能力。资源储备子能力合力发挥作用使得健康档案信息资源储备同时具有齐全性、完整性、精准性和时效性。集成开发子能力的合力发挥能够推动健康档案信息资源实现递进式的深层次开发。联合供给子能力的合力发挥能够促进健康档案信息资源的共享、开发工作的协同开展以及利用环节的共享，由此奠定疫情防控应急信息资源联合供给的基础。反馈能力是优化能力的条件，优化能力是反馈能力的结果，二者并行运作，推动能力体系的升级和持续发挥，确保疫情防控应急信息资源的持续性利用。

3 面向疫情防控的健康档案信息应急保障能力体系建设路径

健康档案信息应急保障能力体系的建设是一个系统工程，建立体系内容完整、系统运行流畅、能力发挥高效的应急保障能力体系，需结合能力体系建设的外部环境与内部结构，将能力体系的发挥深度融入疫情防控全程，构建最佳的体系建设路径。

3.1 完善应急保障能力体系理论支撑

面向疫情防控的健康档案信息应急保障能力体系的理论基础对能力体系建设具有重要影响。一是要完善突发公共卫生事件的协同治理理论。健康档案信息生成主体、储备主体、开发主体和传播主体的协同参与，需要完善突发公共卫生事件中健康档案信息各主体协同治理的概念、范畴和体系建构等。比如明确突发公共卫生事件中健康档案信息的主体构成，以明晰各主体在协同治理中的定位；解析各主体协同治理的组织结构，由此确定各主体在协同治理中发挥的功能；构建各主体协同治理的运行模式，以完善主体间协同治理的体系框架。二是要完善突发公共卫生事件的信息生态理论。信息生态理论研究的主要内容是信息，强调系统与外界信息的交换以及系统中各个部分的关系和相互影响［13］，这与能力体系参与疫情防控的运行机理相契合。各核心能力之间，整体能力体系与疫情防控全程之间通过信息的交流消除信息不对称性，以此调节整个能力体系的构建，能力体系则通过提供信息服务参与到疫情防控当中。因此，要健全突发公共卫生事件信息生态理论的内涵、核心思想、主要内容，建立完备的理论体系。具体而言，需要明确健康档案信息应急保障能力体系的信息要素，以此确定能力体系需要交流和反馈的信息内容；明确能力体系的信息主体要素，以明晰能力体系各主体在信息传递中的角色分工；考察能力体系的信息环境要素，由此分析突发公共卫生事件中政治、经济、社会等环境对能力体系信息服务效果的影响，最终实现能力体系各个部分的良性互动，以优化系统的整体运转。

3.2 深度培育应急保障能力体系各子能力

健康档案信息应急保障能力体系内部各个核心能力的质量，直接影响着整个能力体系的建设质量。因此，要深度培育构成核心能力的各个子能力，优化能力体系内部结构。一是在资源储备能力方面，要确保健康档案信息资源采集“全、准、快”，需要依靠多种信息技术及时、全面、迅速地收集健康信息。如中国电信建设的疫情防控管理大数据平台，信息采集员可通过扫描市民出示的“采集码”实时采集核酸检测数据，可利用微信或支付宝小程序的“报备”模块大规模实时采集市民的健康状态、疫苗接种、健康码等健康数据。［14］最后由数据平台通过数据分析和知识关联等技术整合海量的健康信息，以动态图表的形式实时显示核酸采样人次、疫苗接种人数等信息，提升了防疫工作的及时性和精准性。再如成都某公司建立的“区域医疗数据实时全量采集处理的医疗健康大数据平台”，通过对发热病人、咳嗽病人、肺炎病人等健康信息的实时跟踪和全量采集，对新冠肺炎疫情的病发状况、患者地域相关状况、疑似病患诊疗状况等进行统计和分析，最终实现对疫情的动态监测，为政府开展疫情防控工作提供数据支撑。［15］这为资源储备能力的建设提供了参考。二是在集成开发能力方面，通过技术合力培育深层次的健康档案信息应急保障能力。三是在联合供给能力方面，健康档案信息各主体要建构“智慧中枢”和“协同窗口”［16］，将各主体的应急信息资源整合到统一的平台当中，协同构建与疫情防控全程对接的信息共享平台，实现应急信息共享和疫情防控业务环节的协同。四是在持续利用能力方面，要重视各核心能力之间、各子能力之间的关系，从能力体系各个组成部分作用于疫情防控的效果中提取反馈信息，用于系统整体运行的优化和升级，以此推动系统持续利用能力的培育。

3.3 推动应急保障能力体系与疫情防控全过程深度融合

疫情防控全过程是对健康档案信息应急保障能力体系运转起到直接影响作用的外部环境，应急保障能力的运转紧紧依附于疫情防控全过程。一方面，应急保障能力体系的建设以疫情防控全过程的应急需求为根本依据。能力体系是否有效运转体现在能力发挥与应急需求的匹配程度，当能力的发挥精准指向应急需求时，应急服务效果最优。因此，能力体系的建设要立足于疫情防控全过程的应急需求，根据疫情防控各阶段的特定需求提供信息服务。在疫情潜伏期及时发布预警信息，预防疫情发生；在疫情暴发期精准提供病例信息，控制疫情蔓延；在疫情衰退期总结疫情规律，防止疫情反弹。另一方面，应急保障能力体系与疫情防控全过程动态融合。动态融合强调对能力体系与疫情防控全过程之间的信息流动进行实时分析，以实现对能力体系建设的及时调节。要根据疫情在即时变化中反馈的信息，迅速找准应急保障能力发挥的时机，及时提供精准的信息服务。