面向复合国土空间的规划关键问题探讨

姜杉钰，余星涤

（自然资源部咨询研究中心，北京 100035）

国土空间覆盖了陆海全域，涵盖了各类空间资源。国土空间的复合性体现在不同三维子空间的叠加组合及空间内各类自然资源的相互联系[1-2]。作为国家空间发展的指南和可持续发展的蓝图，国土空间规划体系要在科学认识国土空间复合性的基础上，构建立体化的开发和保护格局，提高有限空间资源的集约节约利用程度。2020年，统一国土空间规划体系建设取得突破性进展，“多规合一”的国土空间规划体系总体形成，各级各类的规划编制要求中不同程度的体现了复合国土空间立体化开发保护的规划理念。与此同时，我国部分学者就相关问题也进行了初步的探讨，既有宏观上规划编制思路的研究[3-5]，也有微观操作层面的实例分析[6]，但在“统筹地上地下空间开发利用”、“协调地表空间保护与地下矿产资源勘查开采”等一些关键问题上还存在较多争议和挑战[7-9]。因此，本文以复合国土空间的规划需求与难点入手，围绕当前规划中的三个关键问题进行深入探讨，进而提出相关的思考与建议。

1 复合国土空间的规划需求与难点

1.1 复合国土空间的规划编制需求

国土空间是指由国家疆界范围所构成的包括领土、领空、领海在内的三维立体空间。以往的土地利用规划、城市规划、海洋功能区划等主要基于“二维”视角，进行平面上不同尺度的功能分区和结构布局，但对纵向不同空间圈层统筹开发保护的整体谋划相对不足。随着国土空间开发程度越来越高，传统二维平面扩展模式在新形势下愈发难以为继，集中于陆域地表的人类活动开始逐步向近地空间、地下空间和海域空间等拓展[10]，这极大刺激了城市地下空间开发利用、海域空间立体化开发的实际需求。以“三维”视角全方位谋划“生态、生产、生活”空间的布局，成为了挖掘存量空间开发利用潜力，提高空间集约节约利用程度的重要方式。

为了适应新的空间发展趋势，当前我国国土空间规划体系建设提出了“到2035年全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化”的目标，既有顶层设计中落实“提升国土空间开发保护质量和效率”“优化国土空间结构和布局”等的总体要求，又有技术操作层面“城市地上地下空间统筹综合利用，协调地表生态空间/基本农田保护与地下矿产资源勘查开采，以及优化海洋开发和保护格局、节约集约用海。”的具体操作指导（表1）。政策体系中对不同空间统筹开发和保护的有关要求，自上而下、相辅相成，综合考虑了空间生产多元需要下的协调资源配置，有利于引导不同空间开发，推动实现空间生产的多元效益，保障空间生产活动的有序运行[11]。

表1 相关规划政策对复合国土空间立体化开发保护的要求Table 1 Requirements of relevant planning policies for three-dimensional development and protection of composite land space

1.2 复合国土空间的规划难点

从资源空间的分布特点和人类开发利用行为的实际出发，整体谋划复合国土空间的开发和保护格局，需要克服以下三方面的难点。

一是部分空间资源的隐蔽性。国土空间规划需要以资源环境调查数据和“双评价”结果为基础。地上、地表以及海上空间等具有较高的可视度，已有大量的调查数据信息足以支撑客观可靠的评价结果，保障功能分区的精细化和边界设定的合理性。相比之下，地下空间、海域水体以及海底以下的空间是肉眼所不能及的空间范围，因此只能依靠有限的调查数据信息进行最大程度的分析评价。这些空间较强的隐蔽性不仅制约了空间规划的精度，也加大了规划统筹的难度。而且随着理论认知和调查技术的提高，对隐蔽空间及所属资源的规模、边界、形态等认知也会发生改变，这种变化往往难以预期甚至是颠覆性的，对前期已有规划的适用性产生冲击。

二是空间利用的相互影响。国土空间是人类开发利用活动的载体，对某个子空间的开发利用会不可避免的影响到其他空间。例如勘查开采地下的矿产资源，就必须要利用地表空间进行施工作业，影响地表空间的资源环境状态和其他开发利用行为。同样，利用海平面以上修建桥梁或利用海底空间修建隧道，也需要占用或干扰一定的海域水体空间，对生态环境保护、捕鱼、养殖等产生短期或长期的影响。客观来看，这种相互影响可能是积极的，甚至形成了协同效应，也有可能是消极的，造成了破坏和诸多的矛盾冲突。因此，作为国土空间开发保护的预期性安排，进行立体化规划的一个难点就在于妥善处理好不同空间层位的矛盾冲突，建立空间开发和保护的良性秩序。

三是资源空间的动态变化。自然资源以国土空间为载体进行运动和相互作用，这种资源的动态变化不能够完全拘束于自然或人为的空间边界范围，很可能会产生“牵一发而动全身”的效果。例如海洋水体空间以水资源为填充介质，因水资源具有很强的流动性，在某一水体空间中由人为活动产生的影响很容易不受人为规划边界的控制，随海水的流动蔓延到其他空间中，波及到相邻空间的开发利用或生态环境保护，在一定程度上降低了规划的刚性约束。而且，受气候、环境、人为活动等的影响，纵向上空间圈层的界限可能也会发生变化。因此，在规划中不仅要基于已有的资源环境现状，而且要对潜在的资源空间动态变化做出合理预判，才能更好的发挥预期性作用。

2 复合国土空间的规划关键问题

2.1 城市地上/地下空间的统筹开发利用

地下空间作为重要的国土空间资源，在集约、节约利用土地，构建高效便捷的紧凑型城市方面具有重要的作用。“十三五”以来，我国新增地下空间建筑面积达到了8.44亿m2[12],在轨道交通和地上/地下综合建设的带动下，城市地下空间开发规模增长迅速，需求动力充足。为推进地下空间的有序开发利用，北京、上海、重庆、青岛、深圳、厦门、南京等大城市在早期对地下空间进行了一定的规划编制探索，形成了《上海市地下空间规划编制规范》《重庆市城乡规划地下空间利用规划导则(试行)》《南京城市地下空间开发利用总体规划（2015-2030）》等具有地方特点的规范性文件。自2019年新一轮国土空间规划编制工作启动以来，将地下空间规划作为专项规划纳入到国土空间规划体系中成为大多数城市的普遍做法，成为推动城市地上/地下空间规划融合的重要举措。例如，北京市在总体规划和详细规划编制时要编制对应的地下空间专项规划，市级和区级的地下空间总体规划如《北京市地下空间规划(2018-2035年)》和西城区地下空间开发利用规划(2016-2030年)，区级和特点区域地下空间详细规划如《北京城市副中心地下空间控制性详细规划(街区层面)》《北京中央商务区(CBD) 地下空间规划》[13]。

事实上，地下空间作为挖掘性空间，则更易于实现横向空间之间的链接，其水平、垂直方向的空间构建能有效地实现空间的立体化组合，合理的规划有利于地下空间的链状发展和网络化发展。当前的实践中，地下空间规划作为专项规划，其本身并非是按照某一类型专业设立的，而是按照“地下”这个空间概念来界定的。因此地下空间规划在编制的空间范围上与地表的空间规划具有一定的平行关系，内容上又几乎涉及国土空间规划的各个专业，综合性很强。再加上地下空间数据数据不全，编制主体不明确、地下空间规划体系结构不清晰、缺乏统一而规范的规划要求等问题的存在，使得地下空间规划的编制和落实存在一定的困难和挑战。这就要求大城市的地下空间规划编制要基于前瞻性和整体性，与地上控制性详细规划的研究、编制、审批等保持较好的同步性，同时完善技术标准制定、地下信息调查、信息平台建设等的配套支撑。

我国一部分中、小城市主要将地下空间用于地下停车、人防工程、地下市政管线和少量地下商业设施，普遍开发利用程度不高，即使是贵阳、银川这样的省会城市也同样没有形成大规模的地下空间开发利用[14-15]。对于这类城市而言，人地矛盾并非十分突出,而且由于自身经济实力、发展规模和发展阶段的特殊性，地下空间开发建设要更加注重规划理性，应整体布局、重点规划。可以考虑将城市商业和居住的高密度区域（如中心商务区）的地下空间开发利用预期性的纳入到地上控制性详细规划中，而非单独编制规划，更具可操作性和实际意义。在地下规划编制中，要明确地下空间的功能、规模、形态、层数，统筹地上与地下在开发规模、建设高度、深度、配套设施建设等方面的衔接。

2.2 重要控制线与矿产资源勘查开采的协调处置

我国地下的矿产资源在空间上与地上城镇、农业、生态等功能区具有天然的重叠[16]，尤其是地下矿产资源与地表生态空间、农业空间的重叠最为显著。据统计，我国27个重要成矿区带与国家级自然保护区重叠面积约39万平方公里，约占重点成矿区带总面积的9%。全国267个国家规划矿区有68个与重点生态功能区重叠，占到国家矿区数量的25%[17]。我国农业生产与采煤区域重叠的地区占到全国耕地面积的40%左右[18]。这种不同纵向空间资源开发与保护功能的重叠，使得生态保护红线、永久基本农田保护线与矿产资源勘查开采的矛盾冲突较为突出。

在国土空间规划中协调矿产资源勘查开采与重要控制线的关系，实质在于通过优化国土空间布局找到“生态安全”“粮食安全”和“能源安全”“矿产资源安全”的动态平衡点。当前,协调重要控制线划定区域与矿产资源勘查开采空间的主要方式主要包括三方面，一是在控制线划定和核心区域退出已设矿业权，同时严格禁止各类矿业活动；二是对重要控制线的边界和矿业权范围进行合理的评估调整，尽最大程度在平面上给予协调避让，减少现状矛盾冲突；三是在地表生态和耕地保护严格度相对较弱的区域，给予公益性地质调查和不同类型矿产资源勘查等活动差别化的准入政策。以上三方面的做法，最大限度的优化了国土空间开发保护格局，相关的矛盾冲突大幅降低。

当前的国土空间规划思路，对矿产资源的勘查开采基本上采用反规划的形式，在重要控制线划定区域严格管控的现状和趋势下，矿产资源勘查开采可利用的地表空间已十分有限。矿产资源作为关系到国家能源资源安全的重要自然资源，其勘查开采需要在国土空间规划中从“正面”树立地下“矿产空间”的概念，融入到国土空间立体化保护和开发的格局中。一方面，基于“点上开发，面上保护”的原则，推进地上/地下空间资源立体化的统筹保护、开发和管控，更有利于在国土空间规划中优化矿产资源的勘查开采布局。例如我国某省就曾经探索过地表采煤塌陷区经生态修复形成的湿地公园纳入到生态保护红线管理，地下则在确保生态安全的前提下允许煤炭的勘查开采，这种践行国土空间立体化规划管理的思路，值得在顶层设计中给予充分考虑。另一方面，在“双评价”和区域控制性详细规划的编制中，要充分考虑到地下水、地热等矿产资源的分布和规模[19]，关系到了城市用水、供暖、供电、地下基础设施建设等诸多方面民生问题，这在雄安新区、北京城市副中心等规划建设中都有很好的体现，具有较大的借鉴和推广意义。

2.3 海域空间立体化开发保护的规划引领

随着我国近海后备空间接近枯竭，而沿海地区用海需求依然不减[20]，不断新增的海底电缆管道、跨海大桥等建设项目与航道、养殖区等冲突越发突出，在海域面积有限的客观事实下，只有探索海域空间立体分层使用，才能够提高空间的利用效率。海域空间立体化的开发和管理在实践上已有了一定的探索，2014年，连云港海滨大道跨海大桥与田湾核电站温排水区所用海域重叠，经国家海洋局与地方海洋主管部门开展研究，最终提出了海域立体确权的概念，把与温排水区重叠的海域同时确权给跨海大桥所有者，这也是国家海洋局审批的首例立体确权项目[21]。2016年《国家海洋局关于进一步规范海上风电用海管理的意见》对风电项目的海底电缆提出“鼓励实施海上风电项目与其它开发利用活动使用海域的分层立体开发，最大限度发挥海域资源效益。当前，海洋立体开发已成为部分沿海省份的常态，如辽宁已经建立起 “海洋牧场+海上风电”和“风光渔”立体互补2种主要模式。这些实践探索和政策创新肯定了未来海域空间管理思路从“平面化”向“立体化”转变的趋势。

依据《海域使用管理法》，海域立体空间可划分为“水面、水体、海底和底土”四层，不同的空间有不同的资源分布，因而体现出不同的开发利用价值，海洋空间以“生产空间”和“生态空间”为主，只有少数海岛为适宜人居的“生活空间”，而且在人类改造海洋空间能力有限的情况下，对海域空间的功能划分和开发利用需要高度依附资源环境分布，因而在海域“生产空间”中仅有渔业、运输、采矿等有限的开发利用活动。以往的海洋空间规划如海洋功能区划、海洋主体功能区规划、海岸带保护与利用规划等一般从平面视角对海域进行功能分区[22]。当前，正值原有涉海空间规划统一纳入国土空间规划体系的机遇期，新一轮国土空间规划有必要立足海域立体化开发的实际需求，在海洋主体功能区总体布局清晰和严守海洋生态保护红线的基础上，可考虑率先在市县级海洋空间规划中对用海密集、需求大的区域进行立体化的规划编制，针对海上风电选址，水产养殖、矿产资源开发等不同用海空间的需求，评估海域分层使用的可行性，建立适宜的“功能组合清单”，进行用海类型的分区分层的详细规划设计。与此同时，海岸带保护与开发专项规划也需要给予对应的立体化规划布局，不仅有助于推动海域空间资源的集约节约利用，而且有助于实现与陆域空间的功能衔接，进一步推进规划层面的“陆海统筹”。

3 思考与建议

3.1 创新规划思路理念

国土空间规划作为新生事物，是新时代生态文明建设的重大变革[23]，需要立足以往规划经验、大胆创新。一是规划思路要从“二维”向“三维”逐步转变，树立立体化空间格局的认识，客观把握不同空间层位的开发和保护价值及相互关系，在“双评价”、“双评估”、重要控制线划定调整等具体工作推进中，要综合考虑和统筹各空间层位的资源环境。二是新的国土空间规划远景目标设置到了2035年，要发挥长效作用，不能只从解决现实问题出发，而是要突出前瞻性和整体性思维，要对潜在的地下空间、海域空间、地下矿产资源等的开发保护做出预期性安排或者战略留白。三是要合理利用现有的规划手段，逐步向地表以外的其他空间层位拓展创新。例如，北京市通过对地下空间开展“双评价”划定垂直生态红线，将地下30-50m空间作为城市生态保护及工程安全的敏感地带，合理引导地下空间资源的生态友好、可持续利用。

3.2 强化隐蔽空间调查

规划需要立足于资源环境现状做出评估和预判，因而摸清自然资源的数量、质量、结构和分布等特征及变化趋势十分关键。当前，对地表资源环境调查评价相对成熟，通过在自然国土空间中叠加管理数据（如行政界线、永久基本农田、生态保护红线等），基本上建立了可视化的自然资源立体时空模型，但对地下空间、海域空间等受限于调查精度、技术手段、理论认识等的欠缺，目前对资源环境现状的了解程度还相对较低。未来想要通过规划引导更大规模的开发利用行为，则需要依托地质调查、海洋调查，地下空间信息普查等手段，强化地下空间资源、海洋中的空间、生物、矿产、文化等各类资源的调查，摸清可利用的资源空间梳理、规模、边界范围等有效信息。同时，要对分散在各部门、各领域的数据信息加以整合和集成，在国土空间“一张图”的基础上，构建重点区域、重点城市三维可视化的立体空间数字信息网络，为规划三维空间布局奠定基础。

3.3 完善相关标准制度

科学分层是对复合国土空间进行规划统筹的关键所在。如上文所述，对于陆域和海域大的空间层位划分方案主要依据自然地理特征，相关政策也给做出了分类依据。但是，对地下空间、海域水体空间等子空间的精细层位划分还缺乏明确的标准，个别大城市和沿海地区在具体实践中建立了多种多样的分层形式，但标准尚不统一。为了推进统一的国土空间规划体系建立，有必要在规划编制的相关技术指南中增加关于地下空间的地质条件、功能定位等方面的分层指标参考，以及海域水体的层位划分依据，便于规划编制中有据可循。此外，复合国土空间在权属关系上也会表现出各种各样的复合状态，未来对国土空间立体化的开发保护将超出传统建设用地使用权、海域使用权的范围。因此，研究和精细刻画不同空间层位相关权利权能，如不同空间所有权归属和起止范围，使用权类型、权能、使用期限等[24]，推进国土空间使用权的分层登记和交易，将会为规划落地提供必要的制度保障。

3.4 统筹各类规划衔接

减少不同空间资源矛盾冲突，建立良好的空间保护和开发利用时序的必要方式是做好各类规划间的衔接，形成系统化、程序化的规划衔接制度和管理办法。具体上，一方面是空间规划与发展规划的衔接，例如协调地下矿产资源勘查开采与重要控制线关系中，就需要做好国土空间规划与矿产资源规划的衔接[25]，保障地上/地下资源保护和开发利用在空间上的合理落位，减少不必要的矛盾冲突。另一方面是国土空间总体规划与专项规划的衔接，如地下空间专项规划与城镇控制线详细规划的衔接、海岸带专项规划与市县海洋空间规划的衔接等，合理安排两类规划的编制节奏，制定相应的空间开发利用搭配清单，对难以相互协同的重大工程、重大项目等提前谋划。此外，国土空间规划要为地下空间、海域空间等隐蔽空间资源的发展和开发利用，要留出规划和政策接口，通过差别化管控政策来疏解空间资源的不确定性与国土空间规划布局刚性的矛盾，把不同空间利用潜在的负外部性降到最低，保障各类空间资源的有序开发利用。

4 结语

在优化国土空间布局的大背景下，如何综合考虑国土空间的立体化开发和保护成为国土空间规划编制不可回避的问题，其核心要义在于既要最大程度上降低某一空间和资源利用的外部性，又充分发挥多累空间资源的协同开发利用。当前，对二维空间做好开发保护部署是国土空间规划的关键使命任务，在一定程度上适当增加维度，将规划建立在国土空间复合性的基础上，也是当前顶层设计中的要求。不可否认的是，我国幅员辽阔，资源禀赋、空间格局、发展阶段等各方面都存在着巨大差异，而且受制于部分空间资源的隐蔽性、空间利用的相互影响、资源空间的动态变化等难点，一些相关的制度设计还不够成熟，也为具体操作增加了难度。因此，本文所提出的几点思考与建议既包含了对优化顶层设计的探索，也期望能够为规划编制者提供一些理念和思路上的创新，在具体操作层面的认识还需要进一步补充完善。