国土空间规划背景下交通支撑体系规划策略研究——以海南省为例

周 敏

上海同济城市规划设计研究院有限公司

0 引 言

在国土空间规划紧约束背景下，基础设施建设受到土地资源、生态环境、能源容量的约束，交通作为基础支撑体系的重要组成部分，实现从规模增量思维到绿色高效的转型发展，促进交通与空间的协同治理，具有重要的现实和深远意义。由于城市建设和基础设施涉及不同行政区域和主管部门，导致长期以来区域基础设施难以统筹，难以适应新时期国土空间规划体系的高效集约的原则。本文通过统筹分析海南岛交通与城镇空间布局的协同模式，从构筑“同城化”交通圈、交通引导基础设施融合发展、建设绿色交通体系、提高交通弹性能力等方面提出规划策略，从而形成既要体现区域一体化和高效集约的要求，又要体现绿色生态的可持续发展理念，实现“以人为本”的可持续空间建构。

1 现状问题与发展趋势

早期交通发展思维主要追求速度和规模的增量扩张，不仅进一步加剧了机动性交通流，而且面临着实际边际效益降低的现实困境。2021年《国家综合立体交通网规划纲要》提出“123”出行交通圈等发展目标，主要反映交通网络服务的时效性[1]，考虑到各地区空间尺度和地理区位条件差异较大，各个地区应根据自身空间特点提出多层次交通发展目标，提升交通设施与城市空间结构导向融合程度，支撑空间体系可持续发展。传统城乡规划实践中，基础设施由于部门分管、专业分工、行政区划等原因，在规划建设中偏重单项而忽略系统性，部分专项规划重视建设项目忽视空间规划布局，导致空间资源低效甚至出现矛盾冲突，直接影响整体设施的运行效率和建设效果。常规交通等基础设施配置标准主要考虑服务的常住人口，对时空差异化特征明显的需求缺少策略应对，例如流动人口、节假日客流等不同于常规交通服务人口的需求，交通设施的弹性应对能力不足。

新时代的国土空间规划背景下，交通等各类基础设施规划成果纳入“一张蓝图”，交通规划更加注重“协同、融合和创新”，注重编制时间、规划空间以及不同交通方式间的协同，同时融合公路、内河航运、航空、管道等各类专项规划[2]。响应低碳经济、绿色生活、绿色城乡建设已成为国际发展趋势，规划不仅受环境指标的强制性约束，还受温室效应气体的减排控制[3]。构建现代化综合立体交通网络不仅要求在交通系统里提高与空间发展、环境共生的能力，更需要强化跨部门、跨区域和多功能整合发展的空间策略。

2 国内外交通规划对策概况

（1）浙江省：土地与交通协调发展

在新一轮浙江省国土空间规划视角下，浙江省综合交通系统构建将会受到国土、环境、能源容量的约束，规划建立最集约、最高效的土地与综合交通协调发展方式。综合交通通道和走廊的构筑应寻求复合化模式，以利于节约空间资源，并有效引导浙江省域空间体系和都市圈空间体系的可持续发展。公共交通一体化战略要求高铁、城际、快轨、地铁等交通设施“四网融合”，形成“高快融合、内聚外射、协同高效”的都市区城际一体化路网体系[4]。

（2）上海市：打造“轨道上的都市圈”

上海大都市圈交通协同规划紧扣区域枢纽格局重塑和城际交通联系由轴线走廊向网络化转变两个关键变革，立足“区域、大都市圈、跨界城镇圈”三个空间层次，提出区域综合交通系统布局和一体化交通协同发展策略。强化“复合走廊”+“分圈层布局”的系统结构，并以都市圈城际铁路强化区域交通一体化，以市域（郊）铁路实现通勤同城化[5]。

（3）中国台湾地区：均衡区域发展机会，降低区域差异

中国台湾地区国土空间发展策略计划书中从多个层面提出国土空间结构，其中全省层面提出“三轴、海环、离岛”的基本结构，区域层面提出“三大城市区域及东部区域”，地方层面提出“七个区域生活圈”和“县市合作区域”。运输网络通过轨道和公路系统，将许多重要发展核心紧密结合，形成一点多心的发展布局，提出北、中、南三大城市区域运输网络发展构想[6]。

（4）日本：构建网络型可持续区域空间

日本首都圈包括一都七县，都市圈规划核心从抑制区域过度扩张、转向构筑“多核多圈层”的城市网络，到网络型可持续区域空间。重点考虑东京奥运会的重大影响，以强化首都地位、激发经济活力、改善住宅环境、在全球化时代展现魅力为目标，强调“对流带来的活力重构”[7]。

3 交通规划总体发展思路

结合现状问题、发展趋势与国内外交通规划对策研究，扁平化、单项化、工程化、刚性化的交通设施建设思路难以适应未来国土空间格局发展要求，发挥新时期国土空间规划的指导和约束作用，交通等基础设施规划需更加重视一体化融合发展，以及对城镇空间的协同优化作用，落实绿色交通转型建设，提高交通“韧性”能力。本文从交通与城镇空间、交通与基础设施、交通与自然、交通的弹性空间四个方面提出规划思路，为交通与国土空间体系共生发展提供参考。

（1）交通与城镇空间协同发展

交通作为支撑城镇空间发展的重要基础设施，与城镇体系结构的协同联动至关重要。结合城镇体系结构特征，提出突破行政边界的交通协同发展策略，构筑多模式、多层次、系统化的交通网络，提升交通系统对空间格局的优化作用。

（2）交通引导基础设施融合发展

强化“多线共廊布局、综合立体开发”的系统结构，通过交通引导基础设施集约融合发展，统筹各类基础设施用地和廊道布局，系统解决各类基础设施之间的矛盾冲突，减少对国土空间的过度分割，有效推动基础设施高质量发展。

（3）交通与自然和谐交融

坚持生态优先推进绿色转型，建立绿色交通基础设施体系，在交通规划、设计、建设、运营和养护全过程中落实可持续发展理念，以最低环境影响的开发原则建设交通设施，实现交通和自然的和谐交融。

（4）交通设施弹性预留空间

基于人口流动特点引导设施建设，考虑在常住人口基础上预留交通设施弹性发展空间，从交通设施的供给保障与运营管理等方面提出发展策略，提高交通系统的弹性应对能力。

4 海南省交通支撑体系发展策略

海南岛是中国第二大岛，属热带海洋性季风气候，全岛森林覆盖率稳定在62.1%以上，生态资源环状分布，中南部山区最为集中，海域广阔，海洋环境优越。随着“田”字型高速路网建成（见图1），现状海南本岛交通出行圈约4 h，北部和沿海地区交通区位优势度较高（见图2），海口、三亚与周边市县人员联系强度较高（两极联系强度高）（见图3），南北两大经济圈和环岛高速通道（特别是东线）高峰期交通压力较大。作为中国唯一的自由贸易港、唯一的省级经济特区、唯一的省域国际旅游岛，海南岛的交通等重大基础设施的支撑能力仍待增强，“路、水、电、光、气”等“五网”基础设施距离自贸港要求相差较远，海南亟需探索研究与高质量发展要求相适应的交通发展策略。

图1 海南省综合交通现状图

图2 现状区位优势度图[8]

图3 现状本岛市县间人员联系强度

4.1 构建“同城化”交通圈目标，支撑城镇空间协同发展

“同城化”交通主要实现不同尺度下交通活动的高效联系，满足新国土空间体系下城镇空间的多层次交通发展需求。

（1）支撑城镇空间结构

海南本岛规划“省域中心城市-区域中心城市-市县域中心城镇-小城镇”四级城镇体系（见图4），其中2个省域中心城市为海口和三亚，2个区域中心城市为儋州—洋浦和琼海。以“海澄文定”综合经济圈和“大三亚”旅游经济圈为“两极”，以琼海—博鳌、儋州—洋浦为中心发展“两翼”沿海城镇带，打造联动中部的“十字珠链”城镇发展廊道[9]。

图4 城镇体系结构图[9]

结合海南本岛城镇体系分级和城镇空间格局，规划提出“两点、六环、十字”的综合交通格局，形成便捷高效、外通内畅、绿色智慧的综合立体交通网络。“两点”即强化海口、三亚两大对外交通联系门户枢纽的地位和作用，“六环”即完善环岛海运航路、环岛生态旅游公路、环岛高速铁路、环岛高速公路、环岛普通国道、环热带雨林国家公园旅游公路，“十字”即建设贯穿本岛中部、南北向和东西向的高速铁路与高速公路复合交通廊道，强化“两极两翼”城市间快速高效联系。

（2）构建多层次交通网络

从全岛范围、门户都市圈、核心城镇圈三个层次提出交通圈发展目标，构筑以高速铁路（轨道交通）和高速公路为骨干、城乡干线公路为支撑、旅游公路为特色、各级交通枢纽为支点的岛内“同城化”综合交通网络，实现对交通规划方案的优化。

在本岛范围城市之间构建“一日交流圈”。依托高速铁路、城际铁路和高速公路，实现本岛城市3 h相互可达，重要中心城市（海口、三亚、儋州—洋浦、琼海）之间实现1 h可达，中等以上城市之间实现1.5 h可达。以“复合通道”为载体，加强全岛（省域）要素流动，促进区域均衡发展。

依托门户中心城市构建“一小时都市生活圈”（见图5）。依托城际铁路（市域铁路、公交化普速铁路）和高速公路，实现全岛各县市1 h内可达最近门户城市（海口、三亚、儋州—洋浦、琼海）。促进门户中心城市与周边县市的交通联系便捷度，提升居民对区域公共服务设施使用的公平性，支撑都市圈城镇空间优化。

依托市县中心城镇圈构建“半小时通勤圈”（见图5）。依托城市轨道、干线公路和农村公路等，实现各市县中心城镇圈日常通勤时间在0.5h内。加强交通对“生产、生活、生态”的服务功能，实现高效率运输、高品质出行、高水平服务。

图5 多层次交通圈示意图

4.2 交通引导基础设施融合发展，强化支撑体系协同建设

通过交通引导基础设施融合发展，形成“五网”融合的现代化基础设施支撑体系，支撑城镇空间的高效开发和集约利用。

（1）交通设施统筹布局，形成综合交通“一张图”

打造高品质交通出行，强化规划统筹引领是关键，通过综合交通“一张图”（见图6）的顶层设计和协同治理，规避重复建设和矛盾冲突，提高运行效率和服务水平，构建“统一规划、统一建设、统一运营”的区域交通管理机制。

图6 综合交通规划图

优化区域交通格局，构筑“内畅外联”高能级综合交通运输通道，完善多式联运骨干通道，提高交通设施一体化水平。强化重大交通设施管控，加强都市圈多层次轨道系统融合发展。强化复合交通廊道集约化布局，跨海、跨江等重要截面通道按照公铁复合等“多线共构”形式进行线位控制和预留，重要骨架通道线性交通设施“多线共廊”布局。强化交通枢纽综合立体开发模式，强化交通线性工程、枢纽和场站的联合开发，提高枢纽集聚效益。提升交通用地效能，挖潜存量交通设施能力，促进交通空间与城镇空间的融合，严格控制“大枢纽、大立交、宽马路”等粗放式建设。

（2）交通引导区域联动发展，预留基础设施廊道空间

集约共建“五网”基础设施，实现高质量融合发展。依托综合交通骨架干线网络，引导线性基础设施“多线共廊”布局、尽量并线，促进区域战略统筹和一体化发展，引导和支撑城镇空间的高效集约利用。整合优化各类设施、廊道布局，区域外围与城市基础设施互联互通，基础设施专项规划与战略规划、总体规划、单元规划、控规之间有效衔接[10]。

海南本岛沿骨架高速公路网形成区域基础设施廊道（见图7），包括环岛高速公路、万洋高速公路、中线高速公路和文临高速公路等。光网（骨干光缆）与气网（长输天然气管道）统筹共建，各类线性基础设施协同共建，基础设施廊道两侧进行线性空间控制和预留，控制线范围内严格禁止其他建设活动侵占。

图7 重点基础设施廊道示意图

4.3 建设绿色交通体系，实现交通低影响可持续发展

采取绿色交通发展策略来减弱开发与生态的矛盾，以最小的资源环境代价，最大程度满足自贸港的发展需求。在海南热带雨林国家公园交通基础设施和环岛旅游公路方案中践行生态优先的原则，实现国际旅游岛的高质量发展。

优化线路布局。加强绿色交通基础设施建设，遵循生态优先的原则，交通规划应与各类生态敏感空间进行比对分析，对规划线路进行避让优化。确实无法避让的，合理选用交通环保工程措施降低生态影响。占用重要湿地、生态公益林和森林公园等区域的交通项目，采取区域生态补偿措施。

设置生态通道。针对公路等级和功能设置不同形式的生态绿带，减轻交通带来的污染和影响。根据野生动物迁徙路线，在穿越重要生态区域路段设置路上式、路下式和涵洞式等专用生态通道，保证生态廊道的连通性。在道路两侧因地制宜设置绿色边坡，道路建设充分采用海绵城市建设技术，减轻对水土涵养功能的影响。

建设生态优先的旅游交通。严格限定国家公园核心保护空间和交通基础设施建设空间，步道路线尽量避开生态环境脆弱、资源易遭到破坏和野生动物经常活动的区域，步道建设选用生态材料或就地取材。以保护海南省国际旅游岛生态环境为基本准则，严格控制环岛滨海旅游公路建设空间，以最低环境影响的开发原则建设配套设施。

4.4 提高交通弹性能力，增强交通可持续管理水平

由于海南省特有的流动人口现象，其交通需求特征不同于传统的常住人口，交通设施应考虑实际服务人口的需求，在常住人口基础上预留设施弹性发展空间。结合整体需求与流动客流，从交通设施的供给保障与运营管理等方面提出发展策略，提高交通系统的弹性应对能力。通过采取分级分区弹性配置设施配套标准，根据高峰时期实际服务人口的变化特征，对各市县分区域设置不同的弹性空间标准，提高交通设施“韧性”（见表1）。

表1 交通设施分级分区配置指引

除此之外，可通过加强交通与用地的融合发展、建立交通实时应变机制、提高绿色出行比例、提升智能交通服务水平等措施，进一步增强交通可持续管理水平。

5 结 语

国土空间规划背景下综合交通体系面临新转变、新思维、新驱动，交通规划应更加注重对空间发展的支撑作用，同时和其他专项规划协同融合、相互反馈，践行生态优先的绿色交通发展理念，实现更高质量、更有韧性的发展。在资源约束的现实背景下，交通规划如何实现从规模效率到综合效益的发展，有待在规划实践中进一步研究和探讨。