秦皇岛辖区海上新兴旅游业态对近海通航环境影响及监管策略研究

周延富，张远卓，马 浩（秦皇岛海事局,河北 秦皇岛 066000）

一、辖区概况及基础数据

新兴旅游业态正在逐渐融入秦皇岛沿海旅游发展的大格局中[1]，大型邮轮、休闲游艇（含帆船）、快艇、摩托艇、休闲渔业平台、全景旅游航线等海上新兴旅游业态受到广大游客的追捧[2]。新兴旅游业态位置分布如图1所示。按照《秦皇岛市休闲船艇业发展与布局规划》要求，至2035年，辖区游艇（含帆船）数量将增加至2 200余艘，休闲渔船将增加至200余艘。各类海上新业态将呈现点多、面广、航线分散的复杂情况。

图1 新兴旅游业态位置分布

（一）休闲渔业平台

辖区现有休闲渔业平台2处。休闲渔业船舶承担平台游客观光旅游运输任务，现有7处渔港具备发展休闲渔业或成为配套设施的条件另有14处渔船停泊点可供休闲渔船避风靠泊。休闲渔业船舶和从事渔业捕捞及观光活动的船舶，其航行和靠泊过程中存在航线交叉，相互干扰易造成碰撞危险。

（二）大客位客船

辖区现有6艘大客位客船，最大客位为800人。分别停泊在北戴河、西港花园、山海关等旅游客运码头。活动范围主要是距码头5 n mile范围内或在全景航线内从事旅客运输，航线单程15.5 n mile，航时90分钟。大客位客船载客观光活动航程短，旅客流量大，沿岸航行相对安全。全景航线与其他交通船舶航线交叉，会遇频繁，需要按照国际海上避碰规则正确协调避让。

（三）涉客出船点

辖区现有涉客出船点47处，其中19个出船点为临时浮码头或构筑类码头，分布着游船、摩托艇、快艇、机帆船及其他新兴业态，数量约150余艘，是海上游客主要聚集地点，通航环境较为复杂。各种不同类型船艇从同一或相近的出船点出发和靠泊，船舶密度相对较高，容易发生碰撞事故，应在时间或空间上进行隔离操作。

（四）沙滩浴场

辖区162 km海岸线从东向西分布着30多个沙滩浴场，包括山海关老龙头浴场、乐岛浴场，西港区东山浴场、金梦海湾浴场，北戴河浅水湾浴场、鸽子窝公园浴场等，沙滩浴场聚集着各类新兴旅游业态，承担着游客戏水、大众娱乐的功能。此类浴场应设立明确的隔离浮标，并规定其它各类船艇禁止入内，人员不得超出界限范围游泳或活动。应设置安全管理人员瞭望监管，并配套严格的安全防污染管理制度和应急救援设施。

（五）私人游艇

辖区现有登记游艇98艘，主要停泊在葡萄岛、海螺岛、新开河港等专业游艇泊位，部分停泊在渔港水域或传统渔船停泊点，活动范围为近岸水域。私人游艇活动范围较随意，容易对通航船舶和其它活动造成干扰。应加强对私人游艇的船舶管理和船员培训管理。

（六）体育运动船艇

体育运动船艇作为新颖高端的船艇资源已在秦皇岛辖区发展成为主要新兴业态，其规模和数量正在快速增长。目前，辖区已发现体育运动船艇30余艘，主要分布在北戴河岸线浴场周边水域及西港帆船浮码头，主要活动水域为近岸5 n mile范围内。体育运动船艇按照水上体育项目的要求和标准予以设置和活动，其性能和航行驾驶技术明显与客运旅游船艇不同，活动水域交叉容易相互干扰，造成险情和事故。因此，应划定专用水域，采取隔离措施，将体育运动船艇的活动水域与客运旅游船艇航行水域以及海水浴场等隔离开来。

二、新兴旅游业态对通航环境的影响

秦皇岛辖区已存在的中小型旅游客船、快艇、游艇、摩托艇，未来可能出现的水翼单体帆船[3]、动力冲浪板[4]、海上滑板等新兴旅游业态与商船及渔船活动水域重叠，基本情况如图2所示。新兴旅游业态部分从业人员对水上交通安全认识较为局限，船上设备配备不够专业，船舶（设备）尺度小，抗风险等级低，一旦进入或穿越主要港口水域，无法满足复杂的海上交通要求，将严重影响商船锚泊、航行、待泊及装卸作业，且该船舶与商船体量存在巨大差异，极易造成新兴业态单方面船舶损毁和人员伤亡通航风险较为突出。

图2 新兴旅游业态与商船及渔船活动水域重叠情况

新兴旅游业态活动水域多为近岸水域，活动范围与工程船、加油船、进出港商船均存在交叉，各类船舶活动水域交织极易造成海上交通事故险情。辖区船舶AIS航行轨迹分布如图3所示。

图3 秦皇岛辖区船舶AIS航行轨迹

虽然通过AIS信号无法区分新业态的种类，但是结合秦皇岛海域新兴旅游业态分布情况可以初步得出六方面结论。

（一）全景航线通航安全风险较为突出

全景航线横跨北戴河、秦皇岛港主要航道、西锚地、东锚地及油轮锚地附近海域，航线东西方向与商船航路存在交叉，会遇避让频繁，协调不畅容易发生碰撞事故，船舶间安全风险进一步加大，如图4所示。

图4 全景旅游航线

（二）大客位客船近岸活动通航安全风险较小

求仙栈桥码头靠泊嘉年华公主号客船以及两艘小型客船，航行水域距离码头近5 n mile，该水域临近新开河、西港区及东港区，与航道、港池等通航密集区均保持一定的安全距离，对通航环境影响较小，航行轨迹如图5所示。

图5 求仙栈桥码头客船航行轨迹

北戴河东山码头靠泊长城1号客船，航行水域基本距离码头5 n mile之内，分析船舶轨迹，客船活动水域远离商船、施工作业船及其他船舶密集区，对主要交通流影响较小，轨迹如图6所示。

图6 北戴河东山码头客船航行轨迹

老龙头码头靠泊求仙6艘客船，航行水域基本距离码头5 n mile之内，与快艇、摩托艇及其他新兴业态保持一定安全距离，通航安全风险较小。但该地规划设立多处国际级海洋牧场，客船与休闲渔业之间将产生通航安全隐患，航行轨迹如图7所示。

图7 老龙头码头客船航行轨迹

（三）休闲渔业平台通航安全风险较为复杂

辖区现有2个休闲渔业平台，未来规划在老龙头、沟渠寨、求仙入海处、汤河口、大蒲河口等海域建设7个类似休闲平台。作为海上孤立类构筑物，平台对过往商船航行安全将产生较大影响。同时，休闲渔业平台会接待大量游客，平台附属休闲渔船游艇，网箱及其他设施产生的影响更广，安全局面更复杂，容易引发碰撞、触损、翻沉、人落水等事故和险情，平台位置如图8所示。

图8 秦皇岛辖区休闲渔业平台分布

（四）体育运动船艇通航安全风险持续扩大

体育运动船艇包括机帆船、无动力帆船等参与体育训练、比赛的船艇[5]。辖区已具规模的帆船基地主要是西港帆船基地，停泊数十艘运动帆船，泊位位置如图9所示，活动区域为西港区口门水域。虽然活动水域距岸较近，但由于其无动力，靠驶风航行，操纵能力受限，避让它船困难，与其它船艇及水上游乐项目相遇，容易发生碰撞，引发翻沉和人员落水事故，需要重点关注。

图9 西港帆船基地泊位分布

《秦皇岛市休闲船艇业发展与布局规划（2019-2035）》中，在西港区规划了西港动力艇活动水域、西港大中型帆船活动水域、西港娱乐游憩区域，现有布局将造成西港区在一段时期内存在旅游船艇和商船共用水域的情况，如图10所示。

图10 西港区部局规划图

（五）私人游艇通航安全风险暂不明确

秦皇岛市正在依托旅游资源优势，发展海上旅游客运，完善基础设施建设，沿岸线布置游船游艇码头和停泊点，完善沿岸海上旅游体系[6]。但截至目前尚未系统性公布游艇停泊码头和布局，游艇航行和活动的自由度大，随意性强，与交通运输船舶相互干扰的风险较大。且私人游艇驾驶人员的驾驶操作技术良莠不齐，其培训和考试发证需要严格规范。

（六）其他业态通航安全风险交织存在

除上述分析外，其他新兴业态主要分布在北戴河、西港、山海关沿岸海域，虽然现有AIS及雷达数据无法区分船舶种类，但根据实际情况分析，葡萄岛、仙螺岛、白鹭岛等旅游点及沙滩浴场附近新兴业态较为集中，部分业态不属于海事监管范畴，存在无线电设备配备不齐、人员素质较低、安全风险意识薄弱等水上交通安全风险隐患。

三、新兴旅游业态监管措施研究

（一）推动新兴旅游业态监管立法

综上所述，新兴业态对通航环境影响较大，海事部门亟需完善监管策略，尽快出台《秦皇岛市休闲船艇管理规定》，针对性规范监管权责、明确安全监管责任，并对摩托艇、游艇、帆船及其他海上业态的停泊、锚泊、安全规范及人员配备等方面予以限定。同时，明确涉客帆船、休闲渔船、私人游艇的监督管理和搜寻救助权责，进一步规范新兴旅游业态涉海活动区域，降低通航安全风险。

（二）推动划定海上交通功能区

通过新兴业态分类及活动水域适应性分析，适时推动划定海上交通功能区，并增加电子围栏、AIS报警装置、AIS虚拟标等科技辅助手段，既能促进新兴业态良性发展，又可以保障不同业态海上交通安全。

一是定位“一线三点”，构建大客位游船交通功能区。构建以全景航线为主线，以北戴河东山码头、西港求仙栈桥码头、山海关老龙头码头为三个支点的大客位游船功能区。通过系统性论证海上交通安全，建立风险点预警机制，明确安全保障措施，固化海事监管职责和经验。

二是明确北戴河+西港“双域”游艇（包含登记为游艇的机帆船）功能区。结合现有及规划的帆船游艇基地建立北戴河和西港帆船、游艇海上交通功能区，对私人游艇无序航行加强海事管理力度，推动游艇俱乐部和行业协会的建设，形成产业集中专业管理。

三是统筹划定体育运动船艇活动水域。按照监管事权，进一步优化海事、体育部门协同机制，划定既满足体育运动需要，又与其他海上业态相对隔离的水域，推动增设CCTV闭路电视等高清摄像装置或现代化航海保障设备，确保对体育运动活动水域的动态监控，维护海上交通安全。

四是构建“多业态共用”功能区。针对摩托艇、快艇、拖曳伞等多业态公用的岸线和海域资源，县区政府明确活动水域，设置隔离设施，制定安全管理规章制度，各监管单位建立协调机制，推进建立统一的安全管理标准，提高执法效率，构建安全有序的多业态活动水域。

（三）立体化依法谋划监管策略

全面汇总涉及新兴业态的法律法规，推动出台系统性的《秦皇岛市海上交通安全条例》，在上位法框架内，从通航管理、船舶监督、船员管理、危管防污、安全管理、搜救协调六个方面着手，以海事职责为主线，以保障海上交通安全为基础，形成新兴业态海事监管职责清单，明确不同业态海事监管执法准则，落实安全管理责任单位，构建船舶登记及规范管理、船员配置及安全管理、搜寻救助及力量分布、事故调查及职责分析、安全保障及执法边界的综合体系，为秦皇岛辖区海上交通安全管理工作提供支撑。