永久基本农田、高标准农田、粮食生产功能区“三区合一”推进路径及应用研究

□浙江省国土勘测规划有限公司 石迪迪

□杭州市规划和自然资源局 宋刚贤

永久基本农田、高标准农田、粮食生产功能区（以下简称“三区”）等优质耕地是耕地中的精华，是粮食生产的核心产能。由于现状底图和规划底图变更，建设标准、管理部门和管理要求不同，“三区”存在空间错位、多重占补以及不同程度的“非农化”“非粮化”问题。为进一步夯实粮食安全，落实最严格的耕地保护制度，以第三次全国国土调查为基础，紧密衔接国土空间规划管控要求，全面梳理分析永久基本农田、高标准农田、粮食生产功能区现状情况，在落实各级保护目标的前提下，引导永久基本农田、高标准农田、粮食生产功能区空间集聚，推进“三区合一”具有重要意义。

一、“三区合一”推进总体思路

按照当前国土空间规划“三线”划定要求，仅可长期稳定利用耕地和少量已恢复稳定耕地可划定为永久基本农田，因此最新划定永久基本农田不存在现状不符合和规划不符合情况。鉴于此，本研究 “三区合一”推进总体思路以国土空间总体规划确定的永久基本农田为基础，在永久基本农田范围内提取高标准农田、粮食生产功能区调整后备资源，将高标准农田、粮食生产功能区逐步调整至永久基本农田内；在永久基本农田外高标准农田和粮食生产功能区内挖掘永久基本农田后备资源，其中稳定耕地部分直接划入永久基本农田储备区，不稳定耕地部分通过工程措施恢复为稳定耕地后划入永久基本农田储备区。通过当前开展的“百千万”永久基本农田集中连片整治、全域土地综合整治、粮食生产功能区整治优化、高标准农田补建等工程措施逐步调整到位，以达到“三区”空间集聚、真保实保的要求。

二、“三区合一”调整思路

（一）研究区选定

目前正处于国土空间规划“三线”划定阶段，永久基本农田范围尚未确定，高标准农田及粮食生产功能区成果也在不断优化调整中，出于杭州市及各县（市、区）数据保密考虑，本文不以整行政区作为研究区。考虑杭州市整体地势西高东低的地势，东部平原地区耕地地块面积相对较大，推进“三区合一”效果相对明显，本研究选取杭州东部钱塘区和萧山区交界处20 千米×20千米的范围作为研究区。

▲“三区合一”调整示意图

（二）现状情况评估

经统计研究区内永久基本农田17.58 万亩，高标准农田14.16 万亩，粮食生产功能区11.01 万亩。从“三区”现状看，套合第三次全国国土土地调查数据后，永久基本农田内现状稳定耕地17.58 万亩，占比100.00%；高标准农田内稳定耕地10.23 万亩，占比72.25%；粮食生产功能区内稳定耕地7.5 万亩，占比68.16%。从规划符合性来看，高标准农田、粮食生产功能区均存在涉及城镇开发边界和生态红线的情况。从“三区”空间集聚情况来看，永久基本农田内高标准农田8.43万亩，占高标准农田比59.56%；永久基本农田内粮食生产功能区面积6.87 万亩，占粮食生产功能区比例62.41%；永农内“二区合一”面积8.85万亩，永久基本农田比例50.31%，永农内“三区合一”面积6.46 万亩，占粮食生产功能区任务比例58.66%（理想状态占比100%）。

（三）调整资源分析

根据永久基本农田、高标准农田、粮食生产功能区建设要求，结合国土空间规划管控要求，提取“三区”调整资源，其中已是可长期稳定利用部分可直接通过数据更新直接调整，非耕地部分需通过结合粮食生产功能区整治优化、高标田建设、“百千万”永久基本农田集中连片整治、耕地功能恢复等工程措施整改为可长期稳定利用耕地后再调整到位。调整资源分析结果如下。

1.永久基本农田储备区

以永久基本农田外高标准农田和粮食生产功能区为基础，擦除城镇开发边界、生态红线、已批未用、规划建设用地以及“三调”建设用地范围，提取25 度以上的图斑，取连片面积20 亩以上或面积1 亩以上与划定永久基本农田相邻的图斑作为永久基本农田储备区后备资源，得到永久基本农田储备区后备资源1.76 万亩。

2.高标准农田

以高标准农田外永久基本农田为基础，扣除25 度以上坡耕地，取连片20 亩以上和与永农内高标准农田相邻1 亩以上地块作为高标准农田调整资源，分析后面积7.11 万亩。

“三区”现状评估分析表 单位：万亩

3.粮食生产功能区

以粮食生产功能区外永久基本农田为基础，扣除坡度6度以上耕地，取连片50 亩以上和与永农内粮食生产功能区相邻1 亩以上地块作为粮食生产功能区调整资源，分析后面积6.64 万亩。

（四）布局优化结果预测

1.高标准农田优化调整

将永久基本农田内高标准农田加永农内高标准农田调整后备资源后计算与高标准农田任务数的缺口。若有缺口在永农外高标准农田中的永久基本农田储备区内补足缺口达到任务数，优先补足稳定耕地和标准恢复地类。

2.粮食生产功能区优化调整

将永久基本农田内粮食生产功能区加永农内粮食生产功能区调整后备资源后计算与粮食生产功能区任务数的缺口。若有缺口在永农外粮食生产功能区中的永久基本农田储备区内补足缺口达到任务数，优先补足稳定耕地和标准恢复地类。

3.永久基本农田优化调整

通过重大项目占用补划、永久基本农田集中连片整治，高标准农田以及粮食生产功能区内的其他地类恢复为耕地并纳入永久基本农田储备区的方式逐步将粮食生产功能区和高标准农田调入永久基本农田，实现永久基本农田布局优化，同步推进“三区合一”。

4.调整后“三区”集聚情况

经优化调整后，从现状符合性来看，高标准农田和粮食生产功能区内全部为可长期稳定利用耕地。从规划符合性来看，高标准农田、粮食生产功能区均不存在涉及城镇开发边界和生态红线的情况。从“三区”空间集聚情况来看，高标准农田和粮食生产功能区已全部调整至永久基本农田内；永农内“二区合一”面积（含“三区合一”）93.01 万亩，占永久基本农田比例93.01%，永农内“三区合一”面积11.01 万亩，占粮食生产功能区任务比例100%（理想状态占比100%），“三区”空间集聚程度大大提升，基本实现“三区合一”。

三、推进实施保障

（一）完善三区调整机制

当前针对永久基本农田调整主要有全域土地综合整治、“千万亩”永久基本农田集中连片整治、重大项目占用和补划三种路径；对于粮食生产功能区调整仅有当前粮食生产功能区整治优化、清理腾退一种路径；当前无针对高标准农田的调整路径，未来为推进“三区合一”，应理顺并完善从规划到整治到调整入库等系列机制。将“三区”调整资源与目前开展的粮食生产功能区整治优化、“百千万”集中连片整治、耕地功能恢复、全域土地综合整治等工程进行联动，通过规划层面调整和工程措施联动推进“三区合一”。

（二）构建“三区合一”调整管控一张图

以国土空间规划明确的永久基本农田范围、高标准农田现状范围、粮食功能区现状一张图为基础，纳入“三区”调整资源，充分梳理已实施的永农集中连片整治工程、全域土地综合整治、耕地“非农化”“非粮化”整治及耕地功能恢复、粮食生产功能区整治优化等成果数据，落实“三区”调整后，将调整图斑和调整资源进行实时更新，形成“三区合一”管控一张图。

（三）建立“三区合一”推进实施计划

根据“三区合一”调整优化结果以及上级下达的永久基本农田、高标准农田、粮食生产功能区，计算各县市区永农内高标准农田和粮食生产功能区与现状高标准农田和粮食生产功能区之间的缺口，形成“三区合一”分年度工作实施方案，细化各县市区调整面积及“三区合一”比例任务，指导各县市区逐步推进“三区合一”实施。对各区（县、市）“三区合一”工作推进从完成数量、质量、连片度、区位等方面进行数据分析和总结，形成年度实施情况评估报告和下年度实施建议。

（四）落实项目审查入库机制

落实各类涉及永久基本农田、高标准农田、粮食生产功能区调整的意向地块、项目从规划符合性、技术符合性、可实施性等的前置审查、入库核查，确保符合“三区合一”技术标准和要求。

四、结语

针对当前由于现状和规划底图变更引起三类优质耕地现状不符和规划不符的情况，本文以杭州市东部研究区为例，通过构建“三区合一”调整模型，摸排调整资源，预测调整结果，经调整后可实现高标准农田和粮食生产功能区全部纳入永久基本农田，永久基本农田内“二区合一”面积（含“三区合一”）占永久基本农田比例由50.31%提高到93.01%，“三区合一”面积占粮食生产功能区任务比例由58.66%提高到100%，基本实现“三区合一”，同时，提出推进“三区合一”的保障措施，为实现优质耕地集中集聚提供了新思路。