行政村单元属性的均衡组合与优化路径

李 松 有

(广西民族大学 政治与公共管理学院，南宁 530006)

一、问题的提出

作为国家治理的根基，村社单元具有特殊地位。我国的行政村在很大程度上是由国家建构的建制性单元。建制村是国家按照群众居住形态、人口规模，根据便于村民自治、促进经济增长和社会管理的原则而设立的，同时也是结合地理差异、民族状况、文化认同等因素而设定的单元。这也说明：一方面，行政村是农村经济体制改革和建制规模调整后村民委员会管理的区域；另一方面，行政村作为国家治理的底层单元，其性质、功能与乡镇政府的“完全行政主导”不同，行政村作为群众自治单元，依靠群众“三自我”“四民主”方式解决基层自治问题。

在党和政府的领导、支持下，基层依靠村民主体，整合村庄资源，强化村庄功能，推行自治制度。但是，在过去四十多年的漫长实践中，村社治理遭遇了成长困境。有学者指出，村民自治作为基层治理的一种方式，在实施中存在自治“悬浮”问题。有学者进一步指出，解决基层群众自治“悬浮”问题，需要找到有效的基本治理单元。在实践中，探索出三种路径：一是自治论，鼓励自治单元下沉至自然村或者村民小组，让自治回归，最大限度地实现村民自治的效能，更加适应村庄治理的需求；二是折中论，认为在村民小组或自然村进行村民自治存在体制上、组织上、财政上和人事上的困难和问题且与中央政策方向背道而驰，在建制村增设村民理事会才能从行政与自治的“夹生饭”中走出来；三是行政论，强调以行政村为基本单元的自治很难满足农民的多样需求，基本单元的扩大是国内外的发展趋势，基本路径是实现“行政自治”。可见，有效的基本单元是实现有效自治的基础，围绕单元而展开的自治单元上移或下沉的改革成为基层探索有效自治的主要实践。

对基本治理单元进行调适以达到理想的有效自治状态，不仅涉及单元调整，还涉及诸多因素的调整与调适。国家设立行政村来作为自治单位，但推动单元调整的主体往往是县级政府或乡镇政府。仅仅调整自治单元，可以促进有效自治吗？行政与自治呈现怎样的互动状态才能实现有效自治？对此，探究单元调整改革中行政与自治的互动关系机制，能够为新时代探索有效自治提供启示。相关研究已经取得了一些成果。一是行政促进自治。无论是单元下沉还是单元合并或上移的自治改革中，单元都并不具有自治生长力；政府作用助推自治，为实现自治有效提供最优路径。二是社会自治助力行政管理。自治单位从行政村向自然村下沉，意味着国家政权建设找到与传统资源结合、以社会自治协同提升基层行政效力的有效办法。三是合作共治。构建“行政村—村民小组—基地”的单元体系，采取以最低协调成本来约束的合作机制，实现有效自治。四是党领导下的自治、法治、德治“三治合一”。通过坚持党的领导、推进“三治融合”建设、明晰各类治理主体间关系等途径，实现村民自治与乡村治理的有效衔接。由此可见，在中国现实情境下，行政村作为国家治理的基础单元，是自上而下的行政体系所需的主要依托，同时也是村民自我管理和自我服务的载体。但是，在转型中，行政村困于“行政化”与“自治化”的背反，陷入“外部推力与内生动力”“自治回归与被边缘化”的矛盾，亟待进一步研究解决。

究竟如何厘定基本治理单元？如何解决基本治理单元双重属性悖论问题？都值得我们进一步探讨研究。2020年中央一号文件明确指出，“行政村是基本治理单元，要强化自我管理、自我服务”。这一论断为解决行政村单元“属性悖论”问题指明了方向。在中央的政策导向下，要结合中国基层现实情境，回答一系列问题：行政村单元究竟应该是何种样态？“行政属性”与“自治属性”是何关系？是对立还是互促共生？这些问题成为本文要深入探究的主题。

二、行政村单元属性的理论框架

(一)行政村单元的设置和类型

治理单元是指多元主体对一定空间或范围的公共服务供给施加作用和影响的单位。基本治理单元是贴近最基层村民、兼顾村民差异化需求、便于组织村民高效开展公共事务的组织载体、范围和空间。中国基层治理单元主要分为两类，即由村民经过长久聚居而自然形成的自治单元和由国家通过行政方式设定的建制单元。这些单元类型并非固定不变，其类型和性质随着历史演进而发生显著变化。

从国内外学者的研究成果看，他们对基本治理单元进行了严格区分。国外学者将其分为两类：一类是氏族公社单元。人类居住的氏族公社是最基本的管理单元。在氏族内，氏族成员共同生产、共同消费、自主支配。另一类是城邦单元。柏拉图、亚里士多德、卢梭等人先后对城邦单元进行研究，他们认为，城邦自治体既能“自给自足”，又方便实施管理。随着城邦国家向民族国家的转变，卢梭、孟德斯鸠和密尔等人阐释了大国民主的可行性和有效性，要求突破自治对规模的限制，以间接式民主治理取代直接式民主治理。国内有学者指出：村社是俄国的基本治理单元，通过产权公有、税赋共担、社员会议等机制促成基层自治与行政组合形态。同样，美国等发达国家基层基本建制单元按照规模大小和建设目标呈现层级化，几类基层建制单元相互交叉、相互覆盖，兼具行政与自治特征。现代民族国家建成以后，国家政权逐渐下沉至基层，同时，基层治理不断吸取和重构传统的自治要素，朝着现代民主自治方向转型。

在传统中国，基本单元的设置不断适应着国家控制和社会自主发展的需要。主要有三种类型：一是家户单元。家户是中国最基本的组织和政治单位，中国是一个以家户为基本单位构成的国家。二是村社单元。萧公权指出，村社是中国乡村生活的基本单位。它们作为血缘和地缘共同体，构造利益博弈、信息互通、有效规范等治理机制。三是保甲单元。乡、村组织是维持保甲体系的有效运作单元。在自治体系中，更大的上级单元包裹着小的基层单元，较小的基层单元作为独立生活体拥有自治权，便于组织民力自治。由传统向现代转型，基本治理单元置于国家治理底端，旨在满足人们生产生活所需和国家控制需求。以村社为基本治理单元便于实现有效自治。综合国内外学者观点，基层治理基于社会自治管理和国家行政管理的双重需要，自治和行政的需要是影响基本治理单元设置的核心指标。

(二)行政村单元属性的组合逻辑和影响因素

基层治理依靠行政和自治两种治理方式实现。摩尔根认为，“要阐释整个社会体系，需要厘清其构成基本单元的属性，这一属性根本上规定由它构造的上层体系的属性”。行政性和自治性共同构成中国乡村基本单元的两个面向。基本单元行政属性是指政府借助公共权力提供管理和服务方面，还包括资源汲取和利益分配的政治行为；基本单元自治属性是村民行使自身权力而共同参与公共性事务方面，还包括自我管理和自我服务的自发行为。下面基于单元需求和组织成本两个方面，对基本单元属性进行考察，以便深刻认知行政村治理的样态，进而促进乡村有效治理。

1.行政与自治权力作用的内在需求

基层治理以权力为中心的行政与自治互动方式赋予了基本单元双重属性。在中国情境下，结合迈克尔·曼的权力理论，可将权力划分为建制性权力和自主性权力。国家建制性权力以政府应当履行的各种职能和追求为目标，比如巩固和扩大统治，将国家意志推至疆域的每一个角落。同时，高效率地集中资源，统一社会行为，创造稳定的社会秩序，满足人们对基本性、普适性公共服务的需求。对于非基本公共服务，允许由社会力量来提供。如果缺少建制性权力，国家就失去了管控社会的价值和效用。迈克尔·曼指出，自主性权力来自“在任何特定时空对领土中央控制形式提供市民社会本身无法提供的社会效用”。这种“社会效用”意味着比社会自身力量提供更多、更细、更复杂的公共服务。人们对美好生活的需求不断增长，公共服务也就有了更高的标准，而且层次性、差异性、个性化更加显著。即便是基本公共服务，从效率和专业的视角看，也需要探索出更为灵活、高效的公共服务供给模式。此外，国家的建制性权力并不能解决所有的基层问题，因为该方式所提供的公共服务存在个性化不足或者成本太高的缺陷，所以基层民众生产、生活的个性化问题和差异化服务离不开社会自治。特别是，现代基层治理中应该增加自主性的社会效用，提供国家所不能或者不愿供给的公共服务，深入满足基层多样化需求。尤其当前，民众的日常服务需求稳步提升，政府的供给限度和角色属性很难适应居民的更高期望。

现代国家权力随着历史的进程而增长，具体到基本治理单元效用上，需要因地制宜地考虑单元性质和类型。一方面，国家建制性权力不断增强，通过行政管理手段和较强的组织功能进行社会控制，提供普遍性的公共服务，这种权力效用的发挥需要借助科层化单位设置或者多层次单元来实现，以更大的权威来解决个体和群体力量不足以解决的问题。另一方面，许多研究强调社会自主性权力的效用，即以自治单元和自治方式满足基层更为丰富和复杂的需求，为人们提供更多差异化、个性化、精准化的公共服务。可见，基本治理单元效用的发挥并非单向输出或某一方的索取，而是需要在两种权力互动作用中共治共享。在面对甘愿做“沉默的大多数”的社会主体时，既需要唤醒社会的责任精神和权力意识，又不能忽视国家意志和目标在基层治理过程中的行为转化的重要性。因此，改善基层社会治理水平，要关注行政村单元性质，以及行政与自治互动过程中的权力类型。

2.基层行政与自治的制约和优化

基层有效治理依赖于权力主体服务供给的成本、能力两个方面。迈克尔·曼强调建制性权力和自主性权力的转化，仅仅关注到国家、社会两个层次。而中国基层是一个多层级的治理单元体系，国家建制性权力的活动范围越大，权力运行距离越远，行政作用发挥就越困难。处在政权中心的核心单元由国家直接控制，提供最基本的秩序保障。随着现代国家在空间维度上的权力扩张和科层体系技术治理水平的提高，国家的控制权和领导权不断提升，使国家更容易提供广泛的公共物品。一方面，政权力量强大到几乎不允许任何社会权力组织的存在；另一方面，血缘纽带松弛了的“散沙社会”也确实需要政府的更强干预来有效地提供公共服务、维持公共秩序。但是，在国家权力鞭长莫及的更广大地区，低成本地供给这些日常生产和生活事务治理的自我秩序较强。可见，由于国家建制性权力难以均衡地渗透到基层社会，因而导致基层社会治理过程中需要自治与行政互补，需要积极公民自治与有效国家行政的组合以及相互促进，支持社会力量参与服务供给。在由基本单元构成的治理结构中，有效的治理结构意味着组织成本达到最低值，采取以科层组织为主的治理，依靠层级关系来促进多数人的集体利益需求实现。但是，国家力量的过多干预会加剧治理组织的行政化，反而会削弱基层社会自治在治理过程的作用，提高基层治理的控制成本。

国家行政建构与自治发育的非同步性影响到基本单元的呈现形态。当基本单元日益趋向国家政权单位时，行政属性在一定程度上遮蔽了自治属性。在传统时期，由于国家的不在场，西方的庄园、俄印的村社以及中国的村社都是有效的基本单元，通过共同合作来解决共同问题，满足共同的需求，成员演化出自治协作的积极行为。随着由传统国家向现代国家的转变，政府将权力、影响力和责任从原有的权力中心转移到社区，在回应和满足公众需求的过程中，行政性与自治性之间存在张力。一方面，在现实中，基层治理需要积极协调二者关系。当建制性权力增强时，权力作用的层级提升；而自主性权力增强时，权力作用的单元层级降低。另一方面，基本单元类型和组织成本的制约会抑制公众需求的实现程度，只有当建制性权力和自主性权力均衡作用时，构造的基本单元才是有效的基本治理单元。在行政权力主导逻辑下，大规模的基层治理出现低效或者无效问题，中国行政村自治的问题尤为明显。为了准确把脉基层社会治理逻辑，亟须进一步研究我国“行政村”这一单元如何进行调适。

三、行政村单元“属性悖论”的历史呈现

要了解现在事物的特征，需要回到过去，进行现在与过去的对话。因而，对于行政村这个基本治理单元，需要根据基层治理过程中行政村单元形态的演进，深刻理解其属性结构特征，找到对行政村单元属性进行调适的基本依据。

人民公社体制弊端的暴露加速了国家权力直接支配基层的管理体制的式微，同时也造成了基层事务无人领导的局面。由于政府公共权力及公共服务在乡村的边缘化，村民自发解决治安、服务等公共问题，这种做法得到国家的关注。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，部署落实“八二宪法”，建立乡政府作为农村基层政权，乡以下建立村民委员会，行使原生产大队的行政职能。1984年底，全国共有9.1万个乡(镇)政府，92.6万个村民委员会，初步建立起乡政村治的基本体制。这种村民自治制度本质上是行政权推行的群众自治制度，它在国家扶持下重新把村民组织起来，是基层自我管理和自我服务的制度创新。

1987年11月，国家颁布《村民委员会组织法(试行)》，正式将村民自治权制度化。1997年，国家再次明确规定一般在自然村设立村民委员会开展自治，这样人口少，积极性高，便于实现直接民主。但是，大部分村委会设立在以前的生产大队，因为生产大队设置了党支部，又设有完整的准行政管理组织，有利于行政管理职能的延续和贯彻。这样，村民委员会不仅要组织村民办好村级事务，而且需要协助基层政府完成本村的行政任务。一方面通过村民自治制度来缓解农民“原子化”状态，改善村庄治理状况；另一方面通过建制性权力的运用来完成国家任务和政策输入。但是，国家立法规定村委会的标准、目标，再以行政力量推动完成，使得村委会被形塑为一种配合国家落实行政工作的角色，村委会要协助完成的行政事务多达百项，导致“村治”过程仍为“乡政”所制约。村庄从自然形成的社会单元演化为国家建构的社会单元，法律下乡和村庄事务行政化成为国家对农村进行直接管理的两个明显标志。

分税制改革以后，除了少数村保留村办企业之外，大部分村的集体经济和集体财产被瓜分殆尽，再加上很多行政村组织不健全，导致出现了村事无人负责、村集体处于瘫痪或半瘫痪状态的问题，不得不依靠国家行政力量来对乡村社会进行整合。国家资金以项目方式支持新农村建设、脱贫攻坚和乡村振兴，致力解决乡村发展滞后问题。但是，为了争取更多的项目资金支持，村干部往往更多地热衷于向政府要项目，对农民的切身利益诉求和差异化需求反而缺少足够关注。尤其在“政治锦标赛”和压力考核体制的双重影响和维稳政治逻辑的主导下，村委会的行政化角色始终未改变。另外，在税改的配套改革中，为了节省基层管理成本、减轻乡镇财政压力，各地大规模地实行合村并组、村改居，扩大了行政村管理幅度。根据民政部的统计，全国村民委员会的数量在不断减少，2015年至2021年依次为58.0万、56.0万、55.4万、54.2万、53.3万、50.9万、49.0万个。行政村规模的扩大增加了村民参与村级事务的成本，也增大了村两委管理村务的难度。

因此，随着基层治理现代化的提出以及基层治理的转型，在国家权力强势介入和村民自治行政化的背景下，如何处理好行政与自治的关系，成为推进基层治理现代化的重要课题。乡政管理与村民自治并存的管理体制体现了两种相对的权力逻辑：一是自上而下的行政权力，体现为乡镇政府的行政管理权；二是蕴含在基层社会中的村民自治权。这种“乡政村治”治理架构，不仅具有内生性的服务供给和需求整合功能，而且可以有效地配合国家政策在村庄中的执行。此外，为了提高社会公众的获得感和满足感，国家增加了对基层的服务项目与资源投放。这种举措提高了对基层的治理效率，但也承受着很大的治理成本压力。而且，国家服务能力与基层治理实际成效并未很好地匹配，国家对社会治理又存在缺位和越位的问题。

现实中基层治理围绕基本单元多维属性而展开，通过这种多层级、多规模类型的治理形式，对基本单元中行政性与自治性的矛盾进行调和。在现代国家中，为了节省治理成本，多通过限制和减少行政介入等制度实现自治回归，行政村单元的自治属性强于行政属性。当自治单元自治力量不及或者无法有效发挥时，政府应积极通过外部力量辅助自治，助推基层有效治理(如表1)。但在制度实践中，未能实现预期目标，反而陷入“再行政化”困境。基层治理改革创新在很大程度上依赖政府外部推动，当基层自治缺乏动力和条件时，便形成自治性难彰显和行政性再生产的局面。

表1 不同时期行政村单元属性关系变迁

四、城镇化时期行政村单元属性的创新改革

基层治理中行政治理与村民自治既相互补充，又存在一定的矛盾冲突。在社会转型时期，如何发挥行政村单元功能？是促进行政与自治分置，还是让二者有效链接？广东等地区开展探索创新，取得了显著成果，为破解行政村单元“属性悖论”提供了思路。下面结合具体案例加以剖析。

为了解决基层政权“悬浮”和村民自治“空转”问题，广东省清远市作为改革实验地区，形成了诸多创新措施。按照《清远市抓党建促乡村振兴示范县创建工作方案》的部署，在村党组织和村民委员会领导下，积极引导村民依法调整行政村规模，建立便于自治的乡村“片区”。同时，清远市农村大力创新基层党建工作方式。2016年，清远市将原有行政村所建的1 023个党支部调整为1 013个村党总支，并在村民小组设立7 999个党支部。该举措强化了村民主体意识，为党员开展组织生活、参加村务管理搭建了平台，有利于大力推动村庄公益事业建设。此外，落实村党组织书记和村委会主任“一肩挑”制度，促使农村基层组织权力结构适应村民自治的发展。党组织通过思想工作和政策来引导村民，组织开展自治事务，积极践行群众路线，汇聚外部资源，促进村集体事业的发展。但村委会组织行政性的强化不仅使得村党支部应承担的引领党建为民功能和社会化服务职责被“虚置”，而且这种行政化趋势侵蚀了以民主政治为核心内容的党建工作，压缩了村民自治的民主空间，影响到村民自治的自主性发挥，导致村民自治的“空转”和乡村治理的低效。因此，应当积极促进党建核心功能发挥与村民自治有效结合，强化党组织的乡村权力主体身份，发挥其领导村庄民主建设和服务群众的功能，进一步促成基层党组织和自治组织功能的回归。

国家法律规定，村民委员会除了协助政府做好行政事务，还要指导村民开展自治活动。如果村庄财政状况差，无法保障村民的基本公共需求和自治积极性，就需要赋予适当的职权，并拨给必要的专项经费。清远市根据乡镇辖区规模和人口数量，在行政村单元设置社会综合服务站。2018年，该市在行政村已建立1 092个公共服务站，建成以后为村民代办服务34.01万件，村民满意评价率达到99.79%。这种基本单元拥有财政权和行政管辖权，遇事由社会综合服务站兜底负责，真正解决了基层村民办事困难的问题，切实提升了基层公共服务质量，打通了服务村民的最后一公里。

随着人们需求的日益增长，国家加大了社会公共服务供给力度。但是，由于自治单元地域小、人口少、资源不足，导致基层公共产品配备成本很高、服务质量低下，所以只能将村民小组合并起来提供公共服务。同时，以行政村为单元成立村民理事会，对片区内的村民小组或自然村力量实施整合，吸纳不同利益主体的发展需求，降低村民自治运作的管理成本和监督成本，从而扩展村民自治的自主空间，并在尊重村民主体性的同时，积极配合和协助村委会的工作。因此，在坚持村两委思想领导和工作指导的前提下，应当通过事权划分和制度保障，避免村两委对村民理事会功能的过度干涉，促使行政与自治职能分离。2016年，中央参考清远的改革实践，开展相应的政策试点，把行政村整合为片区，以此作为独特的治理单元实践形态来开展村治工作。

行政治理和村民自治是基本单元的重要内容，必须寻找可行路径来调适行政治理与村民自治对基本单元的矛盾性要求。在行政村设置村委会和村党组织，便于整合各类资源，促进村级事务管理，维护社会稳定。在行政村设置社会综合服务站，则将服务触角延伸到“村门口”，通过尽可能多的资源和服务下沉来满足社会的需要，大大提高了村级公共服务的质量和效率。此外，在党组织引领下设立村民理事会，其成员都是自主权力主体，能够有效组织村民提供基本公共服务，通过“以自治消化矛盾”，最终推进村民自治的性质复归和功能复位，而且也能配合国家各项政策在村庄中顺利执行。虽然村委会是法定意义上的群众自治组织，但是村委会行政化导致行政村作为基层治理核心单元的角色和功能日趋式微。此时，需要治理单元找回村民自治的原本功能，才能重新激发村民自治的自主性和内聚力。“理事会自治”恰恰便于找回群众自治的原初形态，并在党组织领导下延续村民自治的社会基础和传统。

另外，在新的历史时期，政府全能型管理已很难满足群众需求，人们建议设立理事会来实施治理，扩大社会权力和村民自治空间，有效均衡配置权力，促使行政与自治分离。行政主导组建片区(参见图1)，整合资源进行服务，提高对基层的基本服务供给水平。而以行政村为基本单元虽不利于村民实现直接民主，但能有效承接政府的行政任务和政策资源，解决小单元行政管理能力不足的难题。同时，建立村民理事会来在党组织的领导和村民委员会的指导下开展自治，能够有效弥补行政村“村民参与不足”的问题。基本单元的重构一方面依托政府的引导和推动，另一方面也为自治的开展提供制度、资源等必要的支持，实际上是二者并立运行，用行政促进自治。

图1 城镇化时期片区单元属性关系

五、优化行政村单元属性的组合路径

在国家治理能力和社会治理能力不断增强的前提下，我们要对行政村单元属性悖论问题进行审视。历史证明，行政村单元的行政性和自治性并非同步发展的，也不是此消彼长的对立实体，这两重属性在一定条件下可以互促共生，但需要我们找到有效的实现路径。

(一)厘清行政村单元两重属性的边界

行政村单元在很大程度上兼具行政性和自治性。由于行政村单元性质的差异，治理的方式也迥然不同。因此，要根据它们的特质和属性进行责任划分，使它们分别发挥作用。

一方面，要确定行政与自治的边界。基层治理内嵌着行政和自治双层治理结构。行政是规定性制度的下沉，要求规定性事务必须完成，比如抚恤和兵役等，而非规定性事务，比如邻里纠纷处理等，则需要靠自治来达成。但是，如果过分关注和热衷于完成规定性事务，忽视基层民众的需求，就会加剧行政村单元的行政性。而自治是村庄治理中可以自我发挥的方式，允许运用自选性规则，处理的事务与基层民众的生产和生活息息相关，故在维系基层最基本秩序方面起着不可替代的作用。

另一方面，要明确行政与自治的功能。无论哪一种基层治理形式，都离不开党委引领和政府领导，需要进一步理顺党委、政府与行政村之间的关系。行政村通过完成政府行政性任务和组织动员居民广泛参与，建立起良好的基层秩序。行政村的行政性可以利用国家强制力量和科层组织来统一调配人力和物力，解决小单元自治所无法解决的管理和服务难题。尤其在社会转型时期，基层产生的摩擦、矛盾和冲突增多，越来越多地需要公共权力进行裁决和干预。但是，行政村单元的行政性职权难以包管一切，很多具体事务无法管好甚至无法涉足。相反，行政村单元的自治性生根于社会，对基层成员的利益需求了解程度深，更便于发挥民间力量的自治优势。正如奥斯特罗姆所说，在公共物品提供方面，应当通过自主协商、集体讨论等一系列自主治理，而非依靠国家的强制安排。因此，在村庄治理过程中，行政与自治实现有效结合，不仅能促进村庄治理自洽，而且两者可在治理中相互借力、互促共生。

(二)促进正式权力与非正式权力相互配合

在我国，基层单元的两重属性可以共生，这取决于国家的建构程度。由于自治性和行政性构建的非同步性，在推动村民自治的过程中就存在着正式权力与非正式权力之间的摇摆。

一方面，国家权力下沉，形塑行政村，造成行政村一度过分依赖正式权力，加剧行政村组织的准行政化，弱化村组织的自治能力。行政村村委会兼具自治性和行政性双重功能，不仅要组织和动员村民进行自我管理、自我服务，而且要完成国家下达的行政事务。但是，在基层治理实践中，半行政化的村委会无法像行政机构那样能够利用法律、经济、行政等强制手段实现目标，仅有的手段就是说服、教育、妥协等方式，主要表现为依靠非正式手段进行规范，依靠影响力开展事务，依靠效力很弱的村规民约规制村民，这显然难以适应现代化进程中乡村发展的需求。

另一方面，乡村社会内部非正式权力也很强，促使村民“就范”的作用明显。通过发挥自治功能，增强乡土社会的自治能力，能够提升基层治理效能。但是，政府权力在乡村服务中的边缘化使得乡村治理的权威严重不足，一定程度上出现了“制度贫困”。因此，行政村单元的非正式权力无法积极发挥时，需要国家施加正式权力作用，促进自治，推动乡村善治与发展。尤其是合村并组之后，更大规模的行政村单元就越加需要外在权力的支持，究其实质，乃是正式权力和非正式权力的共同作用。比如，设立社会综合服务站，主要承担政府行政服务工作，不断强化服务职能，淡化行政色彩。同时，在资源进村、制度设计的过程中找回自治职能，发挥自治单元功能。

(三)构造责任型政府与积极公民的良性互动

我国宪法规定之下的行政村单元占据广阔地域，拥有大量人口。而在公共建设和公共管理过程中，政府职能部门管理和服务的优势明显。这就需要构造责任型政府与积极公民之间的良性互动。

一方面，当基本单元规模较小时，政府职能部门提供管理和服务的成本太高，同时，基本单元太多，政府部门很难考虑周全，管理阻力大，服务提供困难多。而在行政村单元，政府部门便于利用村庄的社会资本和内生制度的外部性，强化行政手段的压力作用，促进责任政府和积极政府的目标实现，因为行政村作为基本治理单元能够发挥规模效应，开展公共治理的能力较强。同时，政府为该基本单元和组织提供外力辅助的意愿也较强，因为政府需要借助基本单元和组织来实现其管理和服务的愿景。

另一方面，在规模更大的行政村开展自治，符合国家法律制度规定。但是，合村并组之后群众参与自治的成本增大，导致自治困境。另外，需要深刻认识“网格全能化”的弊端，弱化行政村网格化管理的行政色彩。当自治单元下沉到自然村和村民小组时，能够促使积极公民主动承担主体责任，有助于村民自治本质的回归，却不符合财政体制安排和法律规定。推动基层治理现代化，政府不仅要积极有为，而且要调动民众的主动性和创造性。因此，由于行政村规模选择合理并有可操作性，政府各职能部门既能够、又愿意参与辅助自治，从而促成互利双赢的格局，大大提高村庄的公共治理水平。正如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调的，提高基层社会治理成效需要“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。

结语

在社会转型时期，村民通过开展自治来实现民主权利，政府部门通过权力下沉来实现基层管理和服务。因此，在“乡政村治”体制下，行政村村民委员会替代人民公社组织而作为基层政权的基石，存在某种路径依赖，不可避免地具有较浓的行政色彩，在管理公共事务和使用公共权力上带有行政功能，即政府管理任务和服务下沉要通过村民委员会来实现。但是，国家宪法要求在行政村开展村民自治，而自治组织并没有强力的约束手段可用，其在开展自治事务过程中使用的方式和手段存在局限性，实现特定目标的难度较大，需要实施途径有所突破。尽管如此，以行政村为单元是目前宪法规定下的制度安排，具有较强的合理性和可操作性，既有利于充分发挥现实条件下的自治效能，又便于政府职能部门积极提供管理和服务，在一定程度上促进基本治理单元的行政性与自治性互促共生、均衡发展。