PPP 项目全过程咨询工作的优化探讨

吴 涛

一、前言

2014 年以来，在国家为促进基础设施投资供给侧改革和加快政府职能转变的大背景下，国家大力推进政府和社会资本合作模式（PPP）在基建和公用事业领域的运用，并取得良好效益。据统计截至2021 底，财政部PPP在库项目总计13810 个，总投资额为20.56 万亿元；通过近3 年在库项目情况的对比分析，项目规模呈现逐年增加趋势。同时，为深化投融资体制改革，进一步完善工程建设组织模式，提高投资效益、工程建设质量和运营效率，国务院及所属住建部、财政部等部门陆续出台一系列关于推行全过程工程咨询服务的政策文件，目的是在更好地实现投资建设意图，满足投资者或建设单位在固定资产投资项目决策、工程建设、项目运营过程中，对综合性、跨阶段、一体化的咨询服务需求。

在PPP 项目中实行全过程工程咨询已成为当前基建市场发展的必然趋势，可实现更加注重政府、市场主体之间的资源整合和内在联系，加强推进工程建设项目各个环节和专业的整体把控和信息共享，进一步提升PPP项目产出和运营服务的安全及质量水准，助力工程建设项目实现高度整合咨询服务模式、节省投资和运营成本和减免工期延误风险等多重效用。

二、PPP 项目全过程咨询产生的宏观背景

近几年，PPP 模式在全国各地区受到高度关注，可以说推行PPP 模式在调整经济结构和促进国家机制体制改革中成效显著，一方面改善了公共设施建设绝大程度受到政府投资决策影响的局面，促进地区经济高效发展；另一方面，在公共服务行业中，引入社会资本既实现成功改善公共交通、医疗、教育等民生领域棘手问题，又给经济发展带来全新的驱动力[1]。基于此，开展在PPP项目中推行全过程咨询工作，实现各个工程咨询服务的业务模块的有机整合，使得项目信息对接更加高效，避免责任不明导致出现问题后互相推诿，全面提升项目风险预判和应对的能力，实现项目内部的协调与统一。由此可见，PPP 项目实行全过程工程咨询服务是项目参与各方的客观需要，是工程咨询行业的大势所趋，是顺应经济体制改革新形势的必经之路，具体的项目运用模式可用图一进行表示。

图1: PPP 项目模式组成结构

三、PPP 项目全过程咨询工作开展的意义

在PPP 项目的实践中，工程咨询存在于PPP 项目全生命周期的全部环节，都应该有效地进行涉及投资咨询、勘察、设计、工程监理、招标代理、工程造价等多项组合咨询工作，凸显全过程咨询的动态化特征[2]。在市场推动和国家政策引导下，工程咨询服务将形成以全过程工程咨询为主，对原来独立的咨询业务进行整合的态势，以便能够对项目全生命周期进行系统和整体的管理和控制。发展全过程工程咨询服务，将对建筑开发模式升级起到有力的促进作用，是做出科学投资决策的坚实基础，也将是项目全过程投资目标实现的有力保障。第一点，全过程咨询工作能够保障项目进行的安全性。开展PPP项目的全过程咨询工作，咨询人员能够分析项目全部流程中的潜在风险，动态掌握咨询项目的风险因素，判断是否存有安全隐患，提出对应风险管理计划，这样可以把项目风险遏制在摇篮中，实现根源上防控风险的目的。第二点，工程全过程咨询服务强调对PPP 项目全生命周期管理的整体性考虑，从项目策划、投资决策、项目建造和运营管理等阶段，通过对项目实施全过程的项目管理，利用系统的咨询服务方案来发现问题并随时解决问题，以达到项目管理的整体目标，进而使得项目效益最大化。

四、PPP 项目全过程工程咨询服务的路径

（一）咨询服务的期限

建筑工程具有项目前期工作消耗时间长和建设周期长的基本特质，实施过程中产生一系列问题会制约工程项目的推进，难以提高服务质量。所以项目建设单位要明确PPP 项目全过程咨询服务的期限，满足工程咨询适应项目全面化和全方位化的咨询服务需求，构建全生命周期的咨询服务合作。在PPP 项目工程开展中，设计环节、施工环节和竣工环节等均可作为全过程工程服务的组成内容，这一个周期大约是两年，实际的期限要通过工程建设情况加以明确。具体的咨询服务工作，应将咨询服务期限和工程开展的期限进行关联，提供高质量的全过程咨询服务，以便提高项目管理效率。

（二）咨询服务的内容

PPP 项目的全过程咨询工作，在建设工程开展之前，咨询人员要明确工程项目涵盖投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等专业化咨询业务的具体内容，以便建立PPP 项目的全过程咨询服务方案，保障PPP 项目后续咨询服务工作的顺畅推进。进行PPP项目设计咨询与招商咨询，规范地开展项目招标工作，体现项目招标的透明化与公开化。项目建设包含较多程序，重视图纸绘制与监督管理，审核工作应具备足够专业性，达到PPP 项目开展建设的要求。招标实践中，全方位分析投标人的资质、资金实力和业绩情况等，择优选定PPP 项目社会资本。工程竣工时，也要有序相关验收咨询服务工作，推动PPP 项目的顺利完工和运营。

（三）咨询服务模式

PPP 项目的全过程咨询工作中，咨询服务模式备受关注。优质的全过程咨询服务模式，可在工作实践中适应项目相关方的复合型需求，高效规避工程建设咨询服务信息传导不畅、管理边界不清等问题，并提供多种解决方案，确保项目建设高效稳定。PPP 项目的全过程咨询通常情况下引进“1+N+X”的咨询服务模式，转变传统咨询项目单一化管理，以及不能达到政府作业的需求标准，造成咨询服务项目形同虚设的问题。新形势下，全过程咨询工作要求服务模式与工作目标互相匹配，可采用多种服务方式组合，为项目决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案以及管理服务，通过完善咨询服务方案和工程咨询服务体系，更好地实现投资建设意图，进一步促使工程项目达到产出标准。

(四)咨询聘请模式

PPP 项目的全过程咨询模式与传统建设工程项目的咨询模式存在差异，所以应该及时创新咨询模式，形成与时代发展相适应的咨询聘请模式[3]。咨询聘请模式的选用应重点关注适合于工程开展需要，实现妥善处理同一个PPP 项目中多个参与单位的互动、协作问题。此外，因项目建设单位（如政府单位）自身工作比较繁忙和缺乏专业化人员配置的现状特点，建设单位可按照咨询聘请模式与第三方管理单位沟通，确保项目管理工作稳定开展。基于此，良好的聘请模式能够满足多种咨询要求下的工程施工咨询服务的条件，优化建设单位投入并兼顾监督效率，凸显全过程咨询服务工作的全面性和高效性。

五、PPP 项目全过程咨询工作的相关思考

（一）PPP 项目全过程咨询委托咨询环节

PPP 项目全过程咨询委托咨询环节是整个咨询工作的起点，是工程项目展开咨询服务的纲领性文件和确保项目全生命周期顺利实施的重要支撑文件，应重点关注：一是咨询服务的目标和需求、供应商资格要求、选定方式和费用预算等；二是委托咨询服务的工作内容、工作成果、履行期限、成果验收和评价方法（质量要求）、报酬及其支付方式、双方权利与义务、违约金或者损失赔偿额的计算以及解决合同纠纷的方式等内容。PPP 项目全过程咨询委托咨询环节是通过设计工程咨询服务方案的顶层设计，从全局的角度对PPP 项目各任务、各方面、各层次、各要素进行统筹规划，为后续高效推进项目咨询、实现PPP 项目目标提供制度保障。

（二）PPP 项目全过程咨询启动咨询环节

PPP 项目全过程咨询工作的进行，启动咨询环节的重要性毋庸置疑，咨询人员要研究PPP 项目的资料交接、人员素质和能力以及咨询计划的制定等信息，有效地处理项目启动咨询任务。要保障咨询单位可以得到真实性的数据资料，若资料不够真实，会引出工程咨询误差，甚至面临咨询质量事故风险问题。研究人员应具备较高的素质和能力，规范性的进行工程咨询服务，如果人员的专业性能力不够，可能会出现项目启动咨询的漏洞。咨询单位应该创建比较完整的组织框架，确保PPP 项目的参与者之间可以互相沟通。研究工程咨询计划的设置，确保咨询计划能够和PPP 项目互相匹配，若计划不够恰当，也是会降低项目启动环节咨询效果的。

（三）PPP 项目全过程咨询过程风险

PPP 项目全过程咨询工作中，提供咨询结论和建议是咨询工作的核心组成内容，往往也涉及较多的风险，包含咨询建议角度、招标角度、重大事项角度和PPP 工作组织推进等方面，所以咨询人员应该重视全过程咨询过程中的风险管理，及时处理工程咨询相关问题，保障咨询工作顺利进行。招标风险管理，研究招标项目以及信息数据的真实性，特别是避免出现恶意低价竞标的现象[4]。重大事项的风险咨询，如研究工程量计量是否存在失误的现象、工程资料是否有据可寻，由此提出处理咨询风险的建议。目标风险的研究上，咨询人员判断相关单位的工作方针和PPP 项目咨询目标是否相同，保证PPP 账目信息数据足够安全与可靠，体现全过程咨询工作的整体性。

（四）PPP 项目全过程咨询结束环节

全过程咨询工作的开展，结束环节是最终的阶段，咨询人员要强调咨询结束环节的风险管理，不要由于结束环节的风险隐患产生PPP 项目咨询质量事故。在具体的管理中，对咨询资料潜在的风险进行具体识别，研究各相关咨询单位提供数据的完整性，分析工程项目咨询效果潜在的风险，让咨询成果能够和工作标准达成一致[5]。对PPP 项目的咨询工作进行移交，应落实咨询资料以及咨询成果完备地转交给项目全过程咨询工作的委托方，并保障转交过程具备规范性，接收记录完整。

六、强化PPP 项目全过程咨询效率的对策

PPP 项目全过程咨询工作中，咨询单位和人员应注重落实工程领域咨询服务供给侧结构性改革和破解工程咨询市场供需矛盾，坚持创新咨询服务组织实施方式和以市场需求为导向原则，遵循项目周期规律和建设程序的客观要求，提供满足委托方多样化需求的全过程工程咨询服务模式，提供高质量智力技术服务，全面提升投资效益、工程建设质量和运营效率，推动高质量发展。

（一）制定风险评估标准

PPP 项目咨询工作的开展，重点要研究、识别PPP项目全生命周期内风险，咨询人员应该制定风险评估标准，切合实际的对全过程咨询风险影响因素进行统计，通过评估工作研究风险类型，以便制定应对风险措施，切实做到有效地进行咨询服务。

（二）选择高质量的风险管理思路

PPP 项目全过程咨询工作的风险控制，咨询人员要重点关注工程项目中各类不确定因素产生的结果在预期可接受范围内的方法和过程管理技术，进行损失最小化管理、不确定性管理和绩效最优化管理，以确保和促进PPP 项目的整体利益实现[6]。

（三）建设高质量的人才团队

PPP 项目全过程咨询工作的进行，应该组建高质量的人才团队，依据风险因素，针对性地开展咨询工作。聘请素质高、能力强的专业团队，深层次进行PPP 项目全过程咨询服务，提升咨询服务质量。对现有的咨询人员进行相关专业知识和技能培训，让咨询人员全方位梳理工程咨询风险因素，强调思政元素的渗透，让风险评估人员具备较强的道德素养，形成责任感和使命感，把自身的工作职责落到实处[7]。

（四）重视咨询风险评估技术的开发

为了保障PPP 项目全过程咨询工作效率，要关注风险评估技术的研发。考虑引进网络模式的风险评估系统，在网络平台中输入数据以及资料，实现为风险评估信息自动化转化输出。在咨询工作中设计信息库系统，优化咨询风险数据，研究数据库系统的风险因素，给高效率的PPP 项目全过程咨询工作提供创新条件。

七、结语

综上所述，开展PPP 项目全过程咨询工作的优化研究课题具有重要的价值。在具体的PPP 项目全过程咨询中，咨询人员应该明确科学的管理意识，以科学化与规范化为基础开展全过程咨询业务。要围绕PPP 项目全生命周期持续提供投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等集成化工程咨询服务和多种解决方案，并通过制定风险评估标准、选择高质量的风险管理思路、建设高质量的人才团队、重视咨询风险评估技术的开发等措施，给PPP 项目高质量全过程咨询管理提供保障，提升PPP 项目的综合管理成效，对推动工程建设、咨询行业发展起着至关重要的作用。