生态环境风险跨界闭环管理机制构建*

贾先文 李 周 陆晓宇

（1.湖南文理学院经济与管理学院，湖南常德 415000；2.中国社会科学院农村发展研究所，北京 100732；3.泰国西那瓦大学国际商学院，曼谷 10700）

闭环管理已广泛运用到政治、经济、文化、社会和生态等领域。［1］我国在生态环境风险管理中不断推行闭环管理模式，取得了初步成效，但也存在一些问题，尤其是生态环境跨界闭环管理困境明显，应通过重构跨界闭环管理机制，以破解当前跨界生态环境风险治理难题。

一、逻辑起点：生态环境风险闭环管理的实践

早期闭环管理广泛应用于营销管理和供应链管理领域。闭环供应链的产生就是源于生态环境持续恶化、资源短缺等压力，通过封闭处理，降低污染排放与剩余废物，实现和促使环境外部性的内部化。［2］但后续闭环管理在生态环境风险管控中的运用并没有得到快速发展。近些年，闭环管理在我国生态环境风险管控中有所运用，凸显了自身的特点，取得了明显的成效。

（一）加强部门联合，发挥整体化效应

落实生态环境风险闭环管理、压实责任，必须有一方主导，其他部门协同合作，才能有效降低部门间交易成本，发挥闭环管理的整体效应。我国在生态环境风险闭环管理实践中，各地大多以生态环境部门为主导，通过部门联席会议，或抽调部门相关人员组成临时合作机构，建立部门协作机制，完善部门监督评价机制，促进生态、水利、农业农村、工业和信息化、应急等部门融合［3］，进一步整合职能，明确分工，理顺权责关系，理清责任清单，打造联合执法链条，通过共建共享、召开座谈会、现场办公和调查问卷等一系列方式，施行信息共享、资源共用、决策共商、制度共建、执行共联等一系列措施，打破辖区内各单位、各部门、各区域、各行业行政壁垒，促进区域内部门联动、条块融合，以提升服务水平。

在生态环境风险闭环管理中推进部门间的合作和协同防治，凸显了整体性效应。［4］一方面，促进各部门树立整体观念，放弃本位主义，形成基本共识，全面协同合作，将防治生态环境风险作为第一要务，及时发现问题，精准确定问题类型，从总体上掌握辖区生态风险、污染情况和治污困难，建立生态环境风险突出问题总台账；另一方面，多部门采取联动措施，在政策解读、法律咨询、技术支持与服务、信息共享、平台搭建等各方面协同提供全方位服务，关注、帮扶和增强企业绿色发展动力和定力，满足企业生态环境治理要求，加强跟踪和治理，及时销号，不断提升污染治理合力。浙江省推动部门整体联动，通过全程线上留痕、实时动态监督，危险废物全链条、全过程数字化闭环监管体系，实现“正向无缝衔接、反向精准追溯”，倒逼部门协同合作，整体效果显著。［5］

（二）注重过程管理，发挥一体化效应

闭环管理是一个包括事前、事中和事后在内的全过程管理，在无缝对接的全过程管理中体现治理效应。理论上，应通过制定计划和目标、组织实施、修复反馈等过程，前移风险治理关口，及时发现风险，管控风险源，评估、监测和预警风险，一旦出现风险因子释放，发生风险事件，各部门迅速合作开展治理，体现一体化效应。［6］实践中，我国生态环境风险闭环管理注重治理的过程化和流程化。一是采取诸如“查风险”“找问题”“大摸排”“严准入”等行动，加大对风险源的监管和风险排查，加强生态环境准入管理，对建设项目实行严格环评审批，严控高耗能、高排放、高污染行业进入。通过前移生态环境风险管控点，加强源头防范，从事后介入向事前监管转变，降低了风险发生概率。二是打通源头预防与后续治理的通道，推动生态环境风险防范与治理、修复等过程管理的有机衔接，在风险“防火墙”被“翻越”、生态事件发生后，可迅速启动应急管理与事后治理，减少风险带来的损失和危害。成都市将生态环境风险管理内容概括为“现状—科研—决策—执行—评估”五大部分，统筹资源，推动各部门、各层级联动，实现贯穿场景触发—响应—研判—处置—后评估的过程闭环管理，采取五步闭环、不断迭代，提升了一体化治理效果。［7］浙江省生态环境厅在推行危险废物闭环监管过程中，通过构建危险废物全链条、全过程数字化闭环监管体系，提高了治理效能。［8］总体而言，各地各部门逐渐意识到了过程管控在闭环管理中的关键性作用，加大了对生态环境污染发生前的防范，实行对生态环境风险明察暗访、大力排查和整治生态环境风险源，并将事前防范与事后治理及修复衔接起来，凸显了一体化效应。

（三）创新管理模式，提高治理效率

各地各部门在推行生态环境闭环管理中，创新机制和模式，降低生态环境污染风险，提高治理效率。根据本辖区生态环境风险治理的现实状况，因地制宜实施了诸如“排查—监管—整改—验收—巩固—问责”“六步式”生态环境风险闭环管理机制、“触发—响应—研判—处置—后评估”生态环境风险“五步”闭环管理机制、“调研—座谈—帮扶—跟踪问效—持续改进”生态环境风险闭环机制、“发现—移交—整改—销号—巩固”闭环管理模式、“一单一函一回执一谈话一报告”闭环监督机制，提高了生态治理能力与治理效率，化解了长期积压、想解决而无法解决的生态环境风险问题。在采用这些模式的同时，各地各部门开创思路，创新具体举措，采取诸如完善排污企业档案、强化联合执法、整合排污企业的执行报告和监测数据、开展危废动态化“存量清零”行动、完善信息化制度和实现信息共享、建立危废处置保证金制度、强化污染物终端监控等一系列措施［9］，提高了治理效率。一是通过闭环管理中的相关预防预警机制创新，使得生态环境问题无藏身之处，增加了及时发现生态风险概率，减少了生态环境污染事件发生频率；二是通过闭环管理中治理机制创新，要求生态环境事件尽快全部“销号”，办结效率高、效果好；三是通过闭环管理中的跟踪反馈机制创新，实行地毯式“复查问诊”等措施，在一定程度上推动了被破坏生态的有效修复。柳州市在生态环境闭环管理中，通过无人机巡航、在线办案、区域巡查、正面清单执法、治理跟踪反馈等一系列创新执法“组合拳”，引入第三方专业机构和“环保管家”，加大了风险源的管控，提高管理部门和工业企业保护生态环境风险能力，空气质量优良天数比率达到了89.6%，空气质量为近几年最好。［10］

（四）嵌入现代技术，提高治理能力

现代技术是提高治理能力的重要手段。我国生态环境风险闭环管理中，大都使用人工智能、大数据、无人机、卫星定位等高新技术手段，并逐渐形成治理制度，从而提升治理能力。［11］浙江省大力健全放射源闭环管理机制，生态环境部门通过采用卫星定位、二维码识别、电子围栏等技术集成，对污染物入库、现场作业等全流程监控，精准掌握区域污染物数量与作业分布状况，尤其是出现诸如污染物终端离线和未正常出入库等异常情况，在线监控会自动提示报警。［12］成都市通过整合各类生态环境监测资源，统一建设生态环境监测大数据平台，整合生态状况监测网络、污染源监测网络、生态环境质量监测网络，集中收集、分析和发布生态环境监测数据，以数据流引领跨层级、跨部门、跨系统的业务流，完善数据应用与共享机制，为迅速开展治理行动打下基础；同时利用GIS技术将相关数据集中在动态污染源清单环保地图上，实行可视化空间展示，实现生态环境污染数据的动态表达，通过PC端和手机智能APP，可对生态环境风险防治流程进行智能化追踪与全程监督，为相关部门决策、执行、监督提供快速、直观的数据支持，大大提高了生态环境治理能力。［13］总体而言，各地将现代技术有机嵌入到闭环管理中，及时获取生态环境信息和数据，融合各类素材，精准制定对策，推动人员、技术、数据、系统等资源全面整合与协同，实行扁平化管理，促进生态环境管控措施落实，归纳总结为管理模式，进而上升为治理制度，形成治理能力，有效地实现了生态环境风险全过程、全方位监管与防治。

二、现实倒逼：跨界生态环境风险闭环管理困境

我国生态环境风险闭环管理机制的实施，提升了治理效率，增强了治理效果，但也存在诸多问题，尤其是跨区域协同推行生态环境风险闭环管理困境较为突出，实施跨界闭环管理有较多堵点需要破除。

（一）跨域碎片化治理与闭环管理整体性要求相悖

生态环境风险闭环管理需要高度协同才能产生效果，但在行政区行政背景下，跨域碎片化治理将阻碍闭环管理在行政区间的实施及实施成效。［14］首先，各行政区有其管辖范围，府际间零碎化的权威使得治理块块分割，一个行政区的政府和治理部门成为了另一行政区的政府和治理部门的“无人地带”和“外部领域”，加之生态环境的公共产品特性，排除“免费搭车”在技术上具有一定的难度，博弈结果表现为没有任何一个行政区政府愿意开展治理的“囚徒困境”，横向上各行政区协同推行闭环管理模式较为困难。其次，各行政区拥有一定的立法权，各行政区尤其是省级行政区根据需要制定了生态环境相关法规制度，但由于制度间缺乏有效的衔接与融合，不仅引起地方间、部门间、部门与地方间、先前与后续间等等一系列政策关系冲突，而且导致政策价值、政策目标、政策实现资源、政策执行等一系列政策内部要素的碎片化［15］，难以形成推进闭环管理所需要的统一政策价值与政策目标。政策不同、标准不一甚至冲突，涟漪效应和溢出效应日益凸显，行为者在生态环境治理中趋利避害，造成跨界生态环境防治困难，“囚徒困境”甚至“以邻为壑”现象时有发生，跨界治理陷入“高成本、高风险”的恶性循环困局［16］，严重影响了政策扩散的质量和治理效果，与闭环管理思维不相符。第三，跨界生态环境信息碎片化无法满足跨域闭环管理要求。信息系统条块结合，条块间缺乏有机联系，府际间尤其是省际政府之间缺乏沟通，已有各平台的信息口径不同、来源不一、标准有别，相互共享的信息深度与广度不够，生态环境信息提供、流动、公开层级过长，容易造成信息失真，闭环管理失去了支撑。

（二）单一行政主导与闭环管理多中心融合需要不匹配

闭环管理是一个完整的系统，须将系统的各个单元、各个主体视为一个整体，形成连续、封闭、首尾相接的闭环，促使整个系统在稳定状态下运行，从而达到提升治理效果的目标。但目前生态环境闭环管理中仍以单一政府为主，公众参与缺位，多主体融合不够［17］，市场、社会被动地在某些领域或环节“拾遗补缺”地参与，各主体难以实现整体联动，无法达到闭环管理多中心一体化推进的要求。特别是跨界闭环管理中，在强政府弱社会背景下，各辖区利用行政机制分散调配各自资源，市场以驱利为目标参与生态环境治理，社会机制作用能力与范围有限，三者缺乏协调联动和有机配合，无法有效整合各自优势和发挥应有的效能，达到预防环境风险、处置环境事件、修复环境危害的目的。政府单一治理手段，不同区域、不同利益群体防范与监督意识缺乏，联动机制不健全，反应迟缓，易导致污染事件发生，即使在环境风险爆发后，各种机制也难以形成合力，需要强大的外部力量干预才能促成合作共治。［18］近些年发生的跨界生态环境事件典型案例，大多表现为事件爆发前跨界多主体协同预防缺失，治理主体大多为单一的政府，企业和社会在有限的领域发挥着有限的作用。只有在防治不力，对居民生产、生活乃至生命产生重要影响时，公众才被迫强力“发声”，社区组织、媒体和社会组织摇旗呐喊，并引起高层领导的高度关注与督办，促使各地政府关注民声民意，并加强合作联动。这种“自下而上”和“自上而下”机制所形成的“污染—呐喊—干预—合作”行政治理模式和事后被动合作意识，无法发挥具有灵活性与草根性的市场机制、社会机制应有的作用，也与闭环管理要求的生态环境治理系统各个单元、各个主体作为一个整体进行连续、封闭、首尾相接的闭环运行矛盾［19］，难以达到提升治理效果的目标。

（三）过程不完整与全过程管理要旨抵牾

我国已推行的生态环境风险闭环管理在一定程度上加强了过程监管，体现了一体化效应，但过程管理不完整，完整、连续、封闭、首尾相接的闭环管理尚未形成，尤其是跨界过程治理较为缺失，无法体现生态环境风险事前规划与预防、事中响应与治理、事后评估与反馈等全过程管理流程。［20］生态环境风险闭环管理中，暴露出三个方面问题：一是“环而不闭”，漏掉某一环节或某些过程，缺乏过程的连续性，难以防范生态事件发生和减少污染排放；二是“闭而不环”，没有不断总结生态环境风险治理经验教训、不断改进治理方案、促进管理水平和能力螺旋上升，无法杜绝同类型的生态环境风险发生；三是既不“闭”也无“环”，不完整的连续与封闭，影响生态环境防治效果以及效果的不断提升。三种常见的生态环境过程管理问题不符合闭环管理中的全过程管理要求，一定程度上降低了治理效率。

特别是由于“囚徒困境”，长期以来跨界生态环境风险治理过程割裂，重运动式治理、轻协同式预防，跨界治理按照自己固有的逻辑运行，“遵循”着事前为利益引发生态环境风险隐患、事中诸如“免费搭车”等外部效应、事后多重高压下合作联动的演进过程和逻辑［21］，也就是遵循“先污染—再治理”逻辑。生态环境风险事前预防、事中治理与事后恢复等过程不完整，过程脱节现象严重，各行政区未主动加强生态环境风险防范、联动治理，而是在生态事件爆发并造成了较大危害后，才在外力推动下加强合作治理，被动式促进生态环境恢复。跨界生态环境风险全过程的割裂及扭曲治理模式，交易成本较大，易给社会和居民带来各种疾苦甚至难以修复的灾难，造成一系列社会矛盾或冲突。［22］这种治理过程缺失或割裂，难以形成全过程联动治理机制，是影响跨界生态环境闭环管理的重要障碍。

（四）系统性治理缺失与闭环管理高位推动需求矛盾

我国已实施的生态环境风险闭环管理，系统性治理缺失，统筹协调力度不够，闭环管理的策划与执行存在一定的问题，与闭环管理高位推动相悖。一是闭环管理设计不科学。对闭环管理理解不透甚至存在误区，以为只要有一个简单流程或机制就是闭环管理，方案设计不符合闭环管理理念和要求，整体化、系统性不强，生态环境风险规划、预防、治理、评估、反馈等全流程、无缝对接机制缺失，协同效果不明显。二是闭环管理执行不到位，闭而不管现象突出。在推行生态环境风险闭环管理过程中，不同地区和部门实行不同的模式，但治理成效还有待提高，主要症结在于一定程度上存在“一闭了之”的形式主义现象。［23］在实施过程中，由于缺乏行政区主要领导强力统筹，各部门和各治理主体配合不够，整体化、系统化治理得不到落实，无法在最大限度上排除生态环境风险和隐患。环环相扣的生态环境风险事前防范、事中治理和事后修复等流程没有得到有效贯彻，老一套的重治理轻防范没有得到根本扭转，导致生态环境事件屡禁不止。

跨界生态环境风险的系统性治理缺失与闭环管理高位推动要求矛盾更为突出。针对跨界生态环境风险的突发性、脆弱性、频发性、扩散性和衍生性等特点，行政区之间强化了跨界协同合作理念，尤其是泛珠三角、长三角、京津冀等省级行政区通过联席会议制度、政府秘书长会议制度、部门衔接制度等联络平台，推动跨界合作治理。［24］但在治理过程中，各行政区党政主要负责人参与不够，系统治理与高位推动有限，府际代表合作协商也是临时的和有限的，合力不强，动力不够，无法消除行政壁垒、联络不畅通和囚徒困境等难题，启动跨界闭环管理较为困难，科学设计和有效性执行就更为艰难。

三、机制重塑：生态环境风险跨界全过程闭环管理机制构建

为进一步提升我国生态环境风险闭环管理效率，增强治理效果，破解生态环境风险闭环管理尤其是跨界闭环管理困境，应从协同治理机构、制度体系框架、闭环管理流程和运行机制等方面重构机制。

（一）组建省际跨界生态环境风险协同治理机构

针对跨界闭环管理中碎片化治理困境、系统性治理缺失等问题，高位推动跨界整体化治理，应借鉴《中华人民共和国长江保护法》“国家建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况”之规定，拔高协调机构层次，建立省际区域权威协调机构，提高统筹协调能力，增强各行政区生态环境合作治理机构的协同职能，赋予协调机构统一指导、统筹协调、重大政策和重大规划制定、资源调配以及督促检查区域生态环境保护等权力，以提高跨界闭环管理统筹推进能力与治理效果。［25］

具体而言，在中央人民政府的领导下，授权生态环境部建立国家生态环境跨界工作领导小组（下称“国家工作小组”）。在国家工作小组指导下，成立省际区域生态环境跨界协调委员会（下称“省际协调委员会”），由省级各行政区主要负责人、专家、公众代表等组成，对国家工作小组负责。省级以下政府间成立相应各级工作领导小组和各级协调委员会。国家工作小组指导生态环境部协同水利部、交通部、农业农村部、应急管理部等相关部委参与跨界生态环境风险治理尤其是流域治理，领导省际区域协调委员会与生态环境部六大片区督察局积极合作，有效配合中央生态环境督察，共同协调省际跨界生态环境风险防治。各级工作小组指导各级协调委员会利用政治动员、法律法规、制度、经济、伦理道德等控制参量，协调下一级各行政区政府行动，督促各行政区政府及其职能部门，广泛吸纳社会公众参与，并将生态环境风险事前预防预警—事中应急处置—事后修复补偿等全过程纳入闭环管理，协同推进跨区域生态环境风险合作治理，凸显主体互补效应、空间配合效应以及全过程一体化效应。

（二）构筑全国性的跨界生态环境风险合作治理制度体系

解决跨域碎片化治理、单一行政主导、过程割裂、系统性治理缺失等一系列与闭环管理不匹配的难题，需建立健全在全国跨界生态环境合作治理中具有普遍指导作用的法律法规及其执行监督等制度框架［26］，对生态环境风险管理的实施方案、权利与责任、流程等作一个概括性、总体性和动态性的规定；鼓励各行政区和部门按照制度框架，制定区域性制度、签订多边合作协议，根据不同区域实际情况增补生态环境合作治理内容，以灵活应对各地各类生态环境风险，推进和规范跨界闭环管理有效实施。

借鉴国内外经验，建立健全跨界生态环境风险协同治理法律法规体系［27］，形成以环境基本法为“母法”，单行法、生态环境标准、其他部门法等相配合的四层次跨界生态环境风险防治法律法规体系框架。一是将生态风险跨界协同思想吸纳进《中华人民共和国环境保护法》这一生态环境保护基本法中，明确各行政区生态环境合作治理框架。二是在水污染、大气污染、噪声污染、固体废物污染、土地保护等生态环境与资源保护单行法中强化跨界生态环境风险治理条款；同时，制定专门《跨界生态环境保护法》，明确规定跨行政区生态环境合作防治原则、流程、具体内容和措施。三是完善《生态环境标准管理办法》，强化流域和区域型跨界生态环境统一标准制定。四是在其他部门法的有关生态环境规定中拓展跨界合作治理内容。通过建立四层次跨界生态环境风险协同防治法律法规体系，构筑生态环境风险决策、执行与监督的跨界联动机制，完善府际间政策协调、联合执法、信息共享、案件移送、争议解决制度，以及生态环境多部门、多层级、全过程合作体系，避免行政区之间“囚徒困境”和“免费搭车”行为，为生态环境风险跨界闭环管理的推进和有效运行打下基础。

（三）健全生态环境风险跨界闭环管理流程

破解生态环境跨界闭环管理理论中全过程管理要求与实践中的过程割裂矛盾，需设计一个首尾相连、涵盖事前预防和事中响应以及事后修复反馈的生态环境风险跨界全过程管理流程。

强化生态环境风险跨界闭环管理的事前预防和预警。一是制定区域生态环境风险整体规划和应急预案，明确目标与职责分工，作为跨界生态环境风险整个流程管理的制度依据。二是加大对生态环境风险源的排查、识别、评估，建立和完善区域生态环境风险源数据库及监控系统，协同加强生态环境风险源管控。三是建立跨区域生态环境风险预警指标体系，健全跨行政区生态环境风险预警系统，开展生态环境风险预警。

健全生态环境风险跨界闭环管理的事中响应与治理。事中响应与治理是生态环境风险因子释放和传播后，各行政区相关部门立即联合启动应急预案，迅速开展整体化联动；跨界协同调配资源，火速组建跨界专业救援队伍，动用储备物资，启动技术支持系统，实现资源技术跨界共享共用，推动一体化行动；各行政区联合对脆弱受体开展合作救济。通过此环节一系列协同联动举措，加强跨界应急监测、泄露控制与污染清除、应急救援与受体保护。［28］

完善生态环境风险跨界闭环管理的事后修复与反馈。一是对跨界生态环境风险的形成、治理效果进行全方位评估，尤其是对跨界目标的达成度、过程规范度进行有效评价。二是运用评估结果制定跨界生态环境修复方案，投入相应资源进行持续的治理，促使区域生态环境恢复。三是在生态环境风险治理过程中以及后续的恢复过程中，根据各个行政区治理主体和利益相关者的权力—责任、收益—成本关系，开展成本分摊与补偿。四是总结跨界生态环境风险治理经验教训，补充、修正跨界治理预案，以提高下一轮的应对能力。

（四）完善生态环境风险跨界闭环管理运行机制

上述生态环境风险跨界闭环管理流程产生较好效果的前提是有一个首尾衔接、环环相扣的完整闭环管理运作机制。须将生态环境风险事前—事中—事后治理作为一个闭环系统，将规划与应急预案制定、风险源管控、风险受体调查、风险预警、生态环境事件报告、风险应急启动、监测处置、评估修复、补偿反馈作为闭环子系统，促使系统与子系统间形成连续封闭和回路，且使系统运作维持在一个平衡点上，根据运作中的评估和反馈，作出相应的变革，弥补规划与方案不足，不断优化治理，在循环积累中不断提高。

在具体的运行中，通过区域生态环境跨界协调委员会统筹，各行政区合作制定跨界生态环境风险规划与应急预案，协同利用各行政区资源，促进跨域生态环境风险防治各个阶段整体联动，实现规划与应急预案—预防预警—响应处置—评估修复—总结反馈—规划与应急预案的良性循环，在反复循环中完善规划与应急预案，加固薄弱环节。通过完整的“闭循环”，实现“无缝管理”，防止跨界生态环境风险管理的“缝隙”与“真空”，不断提高应对下一次跨界生态环境风险能力，最大限度发挥闭环管理治理效应。

同时，生态环境风险跨界闭环管理应处于全天候的服务状态［29］：平时由区域生态环境跨界协调委员会组织跨界生态环境风险培训、防范演练、风险源管控和风险预警；生态环境事件发生时，火速启动跨区域应急预案，调动各种力量，运用各类资源，开展合作救助；风险得到控制后，开展风险评估，继续修复生态环境，并根据各行政区的权责大小分摊成本，总结经验教训、改进规划与预案，进入下一个新循环。通过没有起点和终点的全天候的服务，提高生态环境风险跨界闭环运作效能。