北方农牧交错带县域农牧业产业发展规划实证研究*——以内蒙古化德县为例

刘贺贺，祁晓慧※，乔光华，蔡 祺

（1.内蒙古农业大学经济管理学院，呼和浩特 010019；2.内蒙古自治区林业和草原种苗总站，呼和浩特 010050）

0 引言

伴随城镇化、工业化和信息化的不断推进，“三农”发展呈现全新转变，表现在：（1）宏观政策方面，国家向乡村地区倾斜，实施脱贫攻坚战、出台乡村振兴发展战略等，旨在实现农业强、农村美、农民富，解决我国发展中存在的“不平衡和不充分”问题。（2）行业发展方面，农业发展要素突变，信息要素、科技要素影响不断增强，劳动力要素收缩化现象显著。（3）“绿色发展”为主基调的高质量发展蔚然成风，融合发展成为农牧业生产组织的全新路径。（4）市场环境方面，市场纵深越来越广，消费者的个性化、高质量化需求越来越显著。中国北方农牧交错带总面积达到294.6万km2[1]，占我国陆地国土面积的30.69%，是我国一类特殊的农业空间[2]，长期以来，农牧交错带可持续发展一直备受学界、政府等各方的关注[3][4]。农牧交错带分布最广泛省份是内蒙古自治区，其占比为北方农牧交错带的40.28%[1]。在宏观政策、行业要素、产业发展路径、市场环境均发生重大变革的情境下，如何实现脆弱生态环境下农业资源要素的合理配置，实现乡村产业兴旺，保障农牧民可持续增收，成为农牧交错带产业发展面临的全新挑战。文章以分布在内蒙古农牧交错带上的化德县为例，尝试分析新环境下农牧业生产的演替规律，找到农牧业产业优化发展路径及空间布局，旨在为北方农牧交错带农牧产业可持续发展与合理空间布局提供借鉴经验。

1 农牧产业发展规划编制逻辑

现有农业产业规划编制研究各有侧重。省域宏观层面的农业产业发展规划，强调通过指标量化确定主导产业实现农业区划[5]；微观层面的规划实践应用方法较多，有学者强调从中国传统规划布局理论中的“龙、砂、水、穴、向”五大要素出发，确定农业园区规划应从“政策定势、资源勘查、要素配置、空间布局和产业路线”进行规划编制实践[6]；也有利用SWOT 分析和逻辑推理等方法[7]，研判城乡融合背景下高效农业园区的发展方向并制定规划方案[8]。有关农业主导产业的选择方法，有学者使用算法流图构建算法模块开发规划辅助软件等技术手段来预测产业发展潜力，明确区域主导产业[9]；亦有学者利用产业经济学原理，通过构建主导产业选择因素的指标体系，综合计算确定主导产业[10]。学者还利用空间弹性方法的“自下而上”分析逻辑和国家“自上而下”的战略布局提出农业发展的区划思路[11]。值得注意的是，当前我国处于规划转型期，国土空间规划强调产业发展应在“三区三线”的空间约束基础上实现产业要素的空间配置[12]，越来越多的学者开始关注国土空间规划视角、生态适应视角下的产业发展及其空间布局情况，提出生态约束下的产业发展路径与政策建议[13,14]。

综上，顺应“生态优先，绿色发展”理念，确定新时代农牧产业发展规划逻辑如下：首先应尊重当地生态环境实际，借助国土空间“三区三线”划定，利用永久基本农田保护红线划定农业生产空间，进一步明确农牧产业发展的适宜空间和禁止空间。其次，合理评估农牧产业适宜空间内资源要素配比情况，诸如自然要素中水土配比决定了域内种植业结构、规模和空间范围；诸如资金和科技等经济要素配比决定了农牧产业发展方式、路径。第三，充分参考上位政策引导、发展定位和市场需求方向，明确农牧产业在区域发展中的地位与分工，以及未来发展潜力。第四，在此基础上，确定区域农牧产业发展体系、重点任务和空间布局，实现农牧产业资源要素的合理化配置。具体的规划编制逻辑图1所示。

图1 生态环境约束下农牧产业发展规划编制逻辑

2 研究区产业发展基础分析与评价

以化德县为研究对象。秉持问题导向和目标导向分析原则，找准当前化德县农牧业发展存在问题，对标农业、农村现代化发展目标，利用SWOT分析方法，梳理资源环境要素配比现状，总结产业发展环境与市场潜力，研判化德县农牧产业发展趋势。分析资料来源：（1）职能部门座谈和行业典型调研获得行业发展现状资料；（2）统计年鉴、统计公报获得全县经济社会基础数据。

2.1 优势分析（S）

2.1.1 国土空间类型多样，生态产业化挖掘潜力大

化德县地处剥蚀低山丘陵区，境内山地、丘陵、川地相间，呈现中部多洼地，国土空间面积占比41.2%，四周环绕丘陵和高平原，国土空间面积占比53.8%。全县耕地面积7.06 万hm2(105.88 万亩)，主要分布在中部洼地和盆地范围，是全县种植业的集中区。草原面积14.04万hm2（210.59万亩），林草覆盖度为45%，主要分布在丘陵区域和高平原处，是全县畜牧业分布的区域，此外该区域荒漠化严重，承载京津风沙源治理的生态功能（表1）。总体评价：地形地貌决定化德县种植业空间格局，荒漠化草地、林地面积大，决定生态产业化挖掘潜力巨大。

表1 化德县地形地貌特征与国土面积占比

2.1.2 旱作农业广泛分布，农产品品牌价值显现

化德县属于干旱少雨（年平均降水量320.6mm）、风大沙多、日照时间长的中温带半干旱大陆性季风气候，夏季温热短促，冬季寒冷漫长，全年日照总时数3 076.7h，日照百分率69%，适合种植杂粮杂豆和粗粮等生长期短的作物。该区域形成了以马铃薯、燕麦为主，杂粮杂豆、冷鲜蔬菜、优质饲草为辅的旱作农业种植结构；孕育了高品质的旱作农产品，全县拥有地理标志1 件、绿色食品证书11 个、无公害证书3个，成功打开北京市场。总体评价：当地适宜的气候条件，培植了道地的旱作作物，为品牌创造和价值提升提供了可能。

2.1.3 “为养而种”大行其道，扩宽农民增收渠道

北方农牧交错带是草地农业和耕地农业的融合发展带，长期以来形成了“种养结合”的农业生产方式。调研发现，当前化德县农牧民的收入来源中，畜牧业收入贡献率达到60%以上。得益于2017 年以来羊肉、牛肉价格稳步回升，农民根据市场主动选择养殖业，种植业顺势调整为以玉米（青储）等饲料性作物为主导的种植结构，形成了适合当地畜牧业发展的“为养而种”模式。总体评价：农牧业生产方式正在由“种养结合”演变为“为养而种”，适应市场需求和地区生态环境，扩展了农民增收渠道，奠定农牧交错区产业发展的独特模式。

2.2 劣势分析（W）

2.2.1 水土要素配比不均，规模化发展受限制

化德县全县平均水资源总量3 548.08 万m3/年，县域范围无河流等地表水资源，地下水可开采量2 169.15 万m3/年，水资源总量小。水资源空间分布不均衡，仅朝阳镇、七号镇等山间丘陵地水资源较为富集，其余大部分属于缺水地区。208国道以北部地区荒漠化问题突出，成为当地农业产业发展的重要限制因素。总体评价：水土资源配比不均衡和荒漠化情势决定了产业发展的空间框架，成为农业规模化、现代化发展受限的重要限制因素。

2.2.2 劳动力老龄化显著，科技创新投入不足

全县农村常住人口占在册人口1/3，且常住人口中60 岁以上人口约占2/3，村庄空心化、人口老龄化严重。农业科技投入水平受限，突出表现在畜牧品种更新慢，当前仍然以当地羊品种、当地羊与小尾寒羊杂交种品种为主，尽管解决了胎生数量却加剧了品质下降。总体评价：因劳动力老龄化带来了农业内卷化越发显著，生产要素创新投入整体水平不高。

2.2.3 产业发展初级性显著，三大体系发展不协调

全县农牧业发展基础薄弱，整体以低附加值的种植业、养殖业为主，农牧业产品加工深度不足，产品结构现初级化，产业结构现低端化。此外，产业发展基础薄弱，导致招商引资存在一定限制。尽管注册农牧业专业合作社348 家，规模化养殖场84 处，但大多数为空壳合作社，实际运行能力差，仍以家庭式经营为主，呈现经营规模小微化，经营组织松散化特点。缺乏有影响力的龙头企业和产业联盟。总体评价：农业产业体系、加工体系和经营体系均处于初级阶段，整体仍不协调。

2.3 机遇分析（O）

2.3.1 国家宏观战略指引，明确区域发展导向

自十八大以来，生态文明建设成为我国“五位一体”总体布局的重要组成部分。习近平总书记提出系列生态文明思想，指出绿水青山就是金山银山，在十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议上提出“保持加强生态文明建设的战略定力，探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，加大生态系统保护力度，打好污染防治攻坚战，守护好祖国北疆这道亮丽风景线”，为内蒙古农牧交错带县域发展提出了明确的发展导向，明确了产业发展的方向。

2.3.2 扶贫政策红利显著，提供稳定市场保障

自2013年启动精准扶贫后，脱贫攻坚相关政策助力化德县脱贫摘帽。除国家层面相关政策落实之外，“京蒙帮扶”对贫困县的产业发展提供了重要的政策保障。化德县与北京东城区政府建立对口帮扶关系，建立了“订单+保护价”农业发展模式，为冷凉蔬菜产业的发展提供了稳定的市场保障。国家最新出台的“四不摘”政策强调脱贫不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管，更加有利于化德县农牧交错带产业可持续发展。

2.3.3 信息、健康时代来临，明确市场需求方向

现代农业产业链中，从种植、加工到销售，均有信息要素参与其中，形成以科学种子选育、科技智能温室、农业厨房区块链、农产品电子商务等产业升级模式和新业态，不断突破传统市场需求门槛，缩短市场空间距离，为农业发展提供了广阔的市场前景。老龄化时代的到来，民众对食品安全认识的不断提升，健康产业成为新兴蓝海，其中以绿色、有机农产品，功能性农产品，保健性食品等为特色的农产品越来越奇货可居，市场需求巨大。

2.4 挑战分析（T）

2.4.1 周边县域产业同质化竞争与政策红利普遍性并存

长期以来，化德县与周边商都县、康保县等拥有相似脆弱生态环境的旗县一样，处于农牧业发展与生态环境相互掣肘的“低收入—盲目开垦—生态环境退化—更低收入”路径锁定状态，经济社会发展滞后，贫困问题显著[15]。相似的生态环境，决定了农牧交错地带县域产业发展同质化现象显著。此外，“京蒙帮扶”等脱贫攻坚的政策红利在内蒙古自治区范围具有普遍性，无法形成政策红利高地效应。

2.4.2 要素配置面临周边城市的“虹吸效应”

随着转型升级和高质量发展，区域要素加速向城市群和中心城市集聚。化德县经济发展和公共服务还处于较低水平，面临周边高等级中心城市极化产生的“虹吸效应”，特别是劳动力、人才流失压力会持续加大。

2.5 产业发展战略组合分析

通过SWOT分析，形成化德县产业发展战略选择矩阵（表2），为产业发展提供重要的方向。

表2 化德县农牧业产业发展战略选择矩阵

3 农牧产业发展规划与空间重构

3.1 农牧业产业体系构建

围绕农业供给侧结构改革和高质量发展要求，突出“绿色、健康”发展理念，走生态化、集约化、链条化、智慧化、品牌化和融合化的发展道路等，延伸和发展已有优势产业链，优化打造现代种植业产业链和现代养殖业产业链，创新发展现代农牧业服务产业链，打造现代健康农牧业产业融合发展体系，重塑化德县农牧业发展的格局，同步实现经济效益、生态效益和社会效益（图2）。

图2 化德县现代健康农牧业产业融合发展体系

3.1.1 现代种植业产业体系

综合考量水资源承载力，在水资源富集区大力发展设施农业，规划发展冷凉蔬菜规模化、功能性种植，进一步提升现有冷凉蔬菜品牌价值，规划发展冷凉蔬菜加工产业；进一步推动马铃薯规模化种植，不断向下游加工产业延伸，推出马铃薯主食化、健康化和医用美容方向等系列产品，提升产品附加值。

在水资源贫瘠地区重点推动旱作农业，进一步优化种植业结构，形成以小麦、燕麦、亚麻、饲草料（青储）等作物规模化种植，向下游加工业延伸推出亚麻油、燕麦、有机小麦等系列健康产品，全力打造旱作有机农业的全域品牌价值；此外，引进秸秆饲料化技术，推动燕麦、青储、亚麻等秸秆饲料化，规划发展饲料化加工型农牧循环产业。

把握生态环境修复工程契机，规划实施“柠条+仿野生中草药”式林下经济产业，利用柠条平茬制造蛋白饲料和柠条下种植仿野生中草药，推动本生态产业化和产业生态化，促进生态效益与经济效益并存发展。

3.1.2 现代养殖业产业体系

把握市场规律与农牧民发展意愿，以生态环境承载力为约束，优化畜种结构，走“减羊、增牛、优驴、稳猪、放禽”的发展道路，转变养殖方式。对羊、牛等传统畜种，规划引导优化养殖品种，不断改良现有本地品种，向多产多繁方向改进，推动传统游牧放养向舍饲、半舍饲养殖转变；积极向下游延伸，发展特色畜产品精深加工业，推进牛肉、羊肉和其他副产品的就地加工转化。

对猪、禽等畜类，规划引导向功能性畜禽和健康畜禽养殖转变，推动生猪标准化和功能化养殖，推动禽类仿野生养殖，推动猪肉、禽肉、禽蛋等功能性食品加工生产。规划引入驴养殖产业，引导肉驴、泌乳驴规模化养殖，积极推动驴肉加工、驴系列健康产品加工等发展。规划引进动物辅料有机肥加工产业，形成对种植业的循环支撑，为农牧业融合体系的构建奠定基础。

3.1.3 现代农牧业配套服务业体系

规划构建以农牧为特色的科技服务、劳动力服务、信息化服务、金融服务、物流服务和电商服务等现代服务业体系，支撑农牧业发展。农牧科技服务重点规划发展良种改良繁育、技术推广等，鼓励社会化服务组织参与。规划打造农牧业劳动力服务、信息化服务和金融服务中心，鼓励生产要素信息化，加速生产要素的快速流通，鼓励金融要素流向各类经营主体，不断壮大农牧业生产经营体系。重点引导冷链物流和电子商务产业发展，积极融入互联网+时代，将农牧产品融入更大的市场范围。

3.2 农牧业产业空间布局

以生态保护红线划定生态空间，明确自然保护地核心区以生态维育为主，之外区域采取收缩转移的发展思路，鼓励生态产业化发展，强化水源涵养、水土保持、生物多样性维护和防风固沙等功能。将农牧产业重点布局在除生态空间之外的城镇和农业空间，立足现有资源环境要素承载基础，打造“两轴串联、五区同生、多极联动”的现代化农牧产业空间布局，见图3（a）。

（1）“两轴”即打造现代农牧业产业融合发展轴和健康精品农业发展轴。现代农牧产业融合发展轴是以105 省道、583 县道和集通铁路为重要依托，串联包含现代农业综合服务区、精品牧业发展区、仿野生作物种植区和现代农牧业融合发展区，联结长顺镇和七号镇两大重要增长极，打造集种植、养殖、加工、旅游、综合服务等产业融合发展轴。健康精品农业发展轴是以省道208 为轴线，联结长顺镇和朝阳镇等重要节点，串联精品农业发展区、现代农业综合服务区和仿野生作物种植区，以及现代农畜产品精深加工园区等重要增长极，打造集种植、旅游和综合服务的融合发展轴，成为连接京津冀市场的重要通道。

（2）“五区”即由内向外依次打造综合服务区、精品农/牧业区、仿野生中草药种植区和现代农牧融合发展区，呈现农牧业科技、加工技术、信息商贸和生产管理等要素集聚程度递减的“类杜能圈”式空间圈层结构，见图3（b）。

图3 化德县产业空间布局（a）及圈层（b）

①现代农业综合服务区。以县城关镇为依托，打造产业发展要素集聚程度最高圈层，积极引入现代科技、现代企业，在已有的基础上，发展壮大农畜产品精深加工产业，创造品牌效益。积极打造现代农业服务业，培植诸如农业科技服务、农业劳动力和专业化技术人才服务、农业金融服务等。此外，在现有综合交易平台的基础上，融入大数据等高科技，积极推行互联网+农业发展模式，以厨房区块链为纽带，促进化德县农业发展高质量化和高智慧化。

②精品农业发展区。该区域分布在集中连片基本农田的农业区中，域内盆地蕴含丰富地下水资源，属于水土资源配比最优之处；具有紧邻城关镇的显著交通区位优势，成为发展包含灌溉农业在内的设施农业和立体农业等高科技农业的最佳区域，规划发展高效节水设施农业0.33万hm2(5万亩)。立足冷凉蔬菜种植、加工基地的地域优势，落实精品农业差异化和融合化发展理念，做大做强富硒冷凉蔬菜、富硒马铃薯等作物。打造有机作物种植基地，积极引入“互联网+农业”，构建基于区块链的蔬菜质量追踪和检测体系，高质量纳入京津冀厨房区块链发展体系，进一步扩展京津冀市场。积极打造化德县农畜产品精深加工园区，引入龙头企业，围绕冷凉蔬菜发展新型加工业态，融合燕麦等其他农产品打造健康饮食餐品体系，引进韩国泡菜厂等，就地消化本地产品，创造外汇收益。积极发展旅游+农业的精品农业理念，加快推出农业观光和农业休闲体验等融合，诸如打造冷凉蔬菜综合博览园等，推出系列农业乐等。此外，条件成熟情况下应立足域内乡镇（朝阳镇）打造“冷凉菜田·田园综合体”，促进一二三产业融合发展。

③精品牧业发展区。该区域内拥有大面积集中连片的基本农田和零碎的优质草场，域内水、热、土肥条件配比较好，是化德县最重要的粮食生产、肉用牛羊育肥、猪养、驴和禽类的养殖基地。该区域应秉持精品畜牧业的发展理念，推行粮草轮作，扩大豆科牧草种植面积，规划面积0.67 万hm2(10 万亩)，建立良性的农田草地系统，改变单一的种植结构，提高粮食产量，藏粮于土，建立良好的粮草料结合式农业生态系统。将坡耕地、中低产田逐步退耕还草，充分利用丰富耕地资源，水源条件，建立优良牧草繁育基地和高产人工草地，大力发展草产业，对畜牧业形成有效补饲，促进畜牧业精品化发展。调整产业结构，扩大畜牧业比重，积极推进肉羊、肉牛等传统畜牧业向半舍饲、舍饲畜牧业发展，做大生猪、种猪养殖规模，规划域内存栏牲畜达到10万头（只）和生猪10万头。发挥本地区资源配比优势，走差异化发展道路，积极引入龙头企业培育诸如泌乳驴、肉驴等特色畜牧业规模化养殖，富硒鸡、鹅等特色禽类养殖。精品畜牧业的发展需要构建良好的加工、销售体系和服务体系，在该区域内布局化德县特色畜产品加工园区，积极融入京津冀厨房区块链体系，推动智慧牧业发展；立足白音特拉乡生态环境和区位优势，在条件成熟的时候积极申报打造北方农牧交错带“特色种养融合小镇”项目。

④仿野生作物种植区。该区域距离城关镇较远，与生态空间交叉分布，是以推进退耕还林还草等生态恢复功能为主的区域，域内涉及旱作耕地1.04万hm2(15.6万亩)，牧业用地2.12万hm2(31.78万亩)，属于经营管理最粗放、生产要素集聚最少的种植业农业区。重点推动生态产业化发展，大力促进仿野生中药材种植和林下经济作物培育，推广诸如黑枸杞、黄芪、柠条等特色作物种植，推动柠条等水土保持作物饲料化，提高经济作物的产品附加值，促进经济效益、社会效益和生态效益的全面提升。

⑤现代农牧业融合发展区。该圈层为农牧产业发展的最外围圈层，区内涉及耕地3.436万hm2(51.54万亩)，其中基本农田2.03 万hm2(30.40 万亩)；涉及林业用地面积2.15 万hm2(32.30 万亩)，牧业用地面积3.03万hm2(90.82 万亩)。该区域立足传统农牧结合发展的优势，规划重点引进杜寒、萨寒、萨杜寒等优质畜种，重塑本地畜产品品牌。转变畜牧业发展方式，由传统草原畜牧业游牧方式向半舍饲、舍饲化养殖过渡。落实“为养而种”生产方式，确保降低养殖成本，促进畜牧业养殖的健康化和高质量化。积极促进“粮改饲”，推行域内耕地种植以燕麦为组合的旱作杂粮饲料，规划期内预计种植面积1.33万hm2(20万亩)，牲畜存栏55万头（只）。推行其他优势旱作作物如亚麻籽等作物的规模化种植，规划面积0.67万hm2(10万亩)。推动多元经营主体从事农牧融合产业发展，向产业链下游农畜产品商贸流通、畜产品精深加工等方面发展。

（3）“多极”即依托县城关镇、一般城镇和园区等载体打造农牧产业发展的专业化增长极。

①综合服务增长极。以县城关镇为依托，域内包含化德县轻工业加工园区和综合性交易平台等载体，打造成为集涉农产品精深加工，现代农牧业服务业于一体的综合性服务增长极。

②田园综合体。以朝阳镇为依托，打造以绿色有机冷凉蔬菜种植、加工、仓储、物流和智慧销售于一体，融入京津冀厨房区块链的“冷凉菜田·田园综合体”增长极。

③驴业特色小镇。以白音特拉乡为依托，打造“饲草种植+驴规模化养殖”的农牧产业融合互补为主、旅游为辅，融入京津冀厨房区块链的驴业特色智慧小镇。

④现代农牧商贸增长极。以七号镇为依托，打造全县传统畜牧产品、皮毛交易为特色的商贸增长极。

⑤健康种养产业增长极。以德包图乡、公腊胡洞乡为依托，以仿野生中草药种植、饲草料种植和生态养殖融合发展的健康种养产业增长极。

现代农业产业园区。以朝阳镇为依托，打造占地面积266.67hm2（4 000 亩），建设涵盖畜产品加工、农产品加工、饲草饲料产品加工、特色产品加工和电子商务及管理等多种功能于一体的现代农畜产品精深加工园区，成为一二产业融合发展的重要载体。

4 结论

化德县农牧业产业发展规划是以生态学、区域经济学、农业政策学、城乡规划学等理论为依据，将“三区三线”、资源环境承载力评价融入规划，落实生态产业化和产业生态化理念，践行“生态优先，绿色发展”的规划实践。通过梳理本地资源环境要素，把握宏观政策走向，总结市场需求导向，规避区域发展劣势和挑战，重点发展具有比较优势的旱作农业，大力推广“种养结合，为养而种”的养殖业，为农牧民增收和企业发展提供了实现最优经济效益的方案。通过规划引领，充分挖掘本地具有的生态、绿色、健康资源潜力，以加快现代农畜产品精深加工基地建设为主线，以配套服务业为支撑，打造“类杜能圈”的产业空间结构，促进县域三次产业融合发展，为农牧交错带农牧产业发展提供样板案例和经验借鉴。