国土空间规划下的生态环境保护研究

闫 佩，赵翌晨，乔 阳

（1.天津环科环境规划科技发展有限公司，天津 300191；2.天津市生态环境科学研究院，天津 300191）

1 国土空间规划与生态环境保护内涵

1.1 国土空间规划

国土空间规划是政府为实现现有国土空间的科学应用，充分发挥规划工作所产生的效果，以更加科学高效利用国土空间，满足国土资源有效科学的管理为目的，通过各种技术合理规划国土空间的工作。作为国家空间发展的指南及国家未来可持续发展的空间蓝图，国土空间规划工作的开展是我国不同种类开发保护与建设活动的基本依据。通过国土空间规划体系的建立与监督工作的开展，可实现主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划，继而实现多层次规划的“多规合一”。

1.2 生态环境保护

生态环境保护包括对生态环境中的自然环境、地球生物环境、人类环境等进行保护与修复的工作。生态环境保护的目的是为有效防止自然环境恶化，恢复因污水排放、过度开发等对生态平衡造成的破坏。

2 生态环境与国土空间规划关联性

生态环境隶属生态空间的一部分，其内涵是在自然状况之下所包含的大量环境内容及国土范围。同时，大量能够维护自然生态环境且人为创建的内容，同样属于生态空间范畴。生态空间包含着十分丰富的系统形式，具有重大的价值，而生态空间存在的主要目的是实现生态环境的有效保护与修复。因此，对生态空间进行有效保护，是对生态环境保护的重要行为，可有效制约个人或企业对于土地环境过度开发的行为。

通过国土空间规划实现生态空间下生态环境的有效划分、用途管制，是我国生态环境可持续发展目标落实的根本前提，能够为生态环境提供基础保障。而科学有效的国土空间规划，直接关乎生态空间及生态环境保护的效果，通过对国土开发强度的有效管制及控制线的设置，可为社会公众提供良好的生活环境，并为促进人类与自然和谐共处作出有效贡献。

国土空间规划的使命是实现土地资源合理运用，从而最大化发挥土地功能。国土空间规划最大受益者为广大社会公众，就我国新经济时代的发展角度而言，国土空间规划与生态环境具有密不可分的关系。同时国土空间规划与生态环境保护也是当下我国社会主义建设发展的指导思想之一。国土空间规划与生态环境保护之间的关系主要体现在以下3点。

1）促进生态环境保护 国家合理开发与合理利用土地资源是生态环境保护手段之一。通过土地空间规划，不仅可有效提升生态环境治理效果，而且可实现生态环境的有效改善。通过国家对社会生活中土地资源利用等各维度的调节，进一步促进利益相关者的发展与生态维护目标的落实。国土资源保护的任务目标如图1所示。

图1 国土资源保护任务与目标

2）开发性保护手段 若想落实可持续发展目标，就必须基于发展的理念，解决发展过程中所面临的难题，国土空间规划具备高度开放性的保护方式，通过对土地资源的有效利用实现国土资源的保护，不仅能实现经济发展与资源利用关系的长期维持，而且可基于有效调控，实现资源利用率提升的目的，在我国有限土地资源中创造无限的发展可能。

3）可持续发展 作为人口大国，我国始终坚持“以人为本”的原则，将人作为第一位，而在发展期间，所有国家基于土地空间规划对可持续发展加以支持的方法以及加强对土地空间规划的生态环境保护，不仅是为让公众获得“暂时”的幸福，更是为全人类长远的发展而考虑，为后代造福。不论政府或是社会公众，应从长远的经济发展角度出发，在深度思考当下生态环境问题基础上，反思过去发展过程中对生态环境造成的污染与破坏，改变原有土地使用观念，转变以经济发展作为核心内容的理念，提升对生态环境的重视程度。

3 国土空间规划视角下的生态环境保护

3.1 注重生态修复规划

在开展国土空间规划工作实践阶段，相关部门应充分考虑当下不同地区生态环境实际情况，选择合理的生态环境修复处理方式。同时，基于对生态环境修复规划的深入思考，政府应当给予生态环境协调与改善部门工作过程中一系列必要支持，在此过程中，国土空间规划部门首先应当做到严格参照国土空间规划编制指南文件，充分考量国土空间开发的适宜性以及自然环境的承载能力开展规划工作。对规划中的各类生态要素加以保护与修复，如农业生产类、生态环境类等，并加强修复工作计划落实的跟踪，一并加强精细化工作理念的渗透，确保生态修复效果更加显著，最终通过科学化、专业化的支持使生态空间协调目标得以实现。

3.2 重视生态红线协调

在空间协调工作过程中，必须充分考虑生态红线的协调性。在开展工作期间，必须充分引入信息化技术，发挥信息化技术功能，利用计算机三维空间技术实现生态脆弱区、重要生态功能区等区域的动态模拟工作，通过模拟结果分析生成科学的生态红线分布图，为国土空间规划协调工作提供有效的科学支持，确保生态空间具备高度的协调性和有效性。

3.3 加强生态环境用途管制

在开展国土空间规划修复生态环境期间，相关行政与技术部门的意见十分重要。生态修复所涉及的资源制度及相关管制要求十分复杂，只有在部门之间高效沟通的基础上达成统一的生态修复目标，才能充分发挥国土空间规划的优势。因此，在面对国土空间规划中的生态破坏、生态污染等问题，必须加强各部门之间的沟通，结合各部门对应的管制条件，对具体情况开展内容分析，围绕如下要点开展具体工作。

1）加强生态基础信息管理 当生态基础信息发生变化时，必然对记录于文案之中的空间保护规则产生影响。相关部门需加强生态基础信息的调研与监测工作，从而实时掌握实际情况。

2）探索多样化的生态补偿机制 若想有效运作补偿机制，需要严格遵守国家相关法律法规适当开展项目建设，以生态环境保护与国土空间规划为核心进行损失物种层次上的补充。围绕损失资源开展人工修补措施制度制定，并严格依据水资源、土地条件下生态损失的具体情况开展。

3）加强生态空间应用基础研究 开展基于国土空间规划的生态环境修复期间，相关工作部门必须充分了解生态空间中所需要的应用基础，从而在技术与方法上加以补充，同时在监测工作与保护工作两大维度下开展必要的规划。对不同区域、不同生态环境状况的情况进行技术探讨，以不同地区实际的生态修养情况加以平衡，并对生态修复设计过程中的内容，结合整体生态修养状况加以考虑与整治。

3.4 建立生态空间分类与分级体系

建立生态空间分类与分级体系，可使基于国土空间规划的生态环境修复工作具备明确的方向与程序。

1）分类体系 对于生态空间的范围，应当以当地的空间应用产业情况加以划分，明确每部分环境必须具备特定的生态条件才能够提供服务与产品，同时认识到这些环境同样承载着部分农业或养殖业层次的效益保障需求。相关部门在开展国土空间规划期间，应对不同产业加以分类，并通过详细调查，了解产业运作期间需要怎样的生态服务和生态质量才能够维持企业效益，必须针对资源及用地开展如何开发才能实现产业的持续发展问题分析。

2）分级体系 相关部门应针对生态空间在级别上加以划分，在设置保护红线的基础上，通过分级体系的建立对不同级别下的生态环境、生态空间以及相关主体作出适当的保障与资源提供。与此同时，应当对生态空间中的沙漠环境、土壤环境、水生环境等系统在区域上开展分级规定。特别是针对已经遭到严重破坏的生态环境，必须在制度与法律之中言明保护要求。

3.5 建立生态环境保护分层管制体系

建立生态环境保护分层管制体系是在明确管制基本原则基础上，建立土地用途管制规则。

1）生态环境管制基本原则 基于分类管制原则，相关部门需要制定不同类型的生态环境管制原则，在生态保护红线原则上按照严禁开发区域的要求开展管理，对于生态保护红线之外的空间，则在原则落实基础上按照限制开发的要求进行管理。具体制度内应包含准入条件、禁止的产业、限制的产业与项目类型清单。与此同时，相关部门需要建立科学且合理的环境影响评价制度，不同于生态红线。对于城市空间、农业空间与生态空间之间符合一定条件的情况，可允许其相互动态转换，而红线则意味着刚性要求。

2）构建土地用途管制规则 建立的土地空间用途管制规则需严格遵循“多规合一”及土地精细化管理提出的要求，将分散在不同部门的相关管理制度与内容纳入统一的管理体系中。在围绕建设用地，采取专用管制以及控制指标开展管理工作的基础上，相关部门应加强土地开发强度管控，并加强环境保护管控，即针对不同类型生态空间，建立具备针对性的土地用途管理制度。

4 结语

开展国土空间规划期间，应充分考虑对生态空间实现保护的方法与有效性，在提升生态修复规划重视程度的同时，重视生态红线协调。同时在实现生态环境用途有效管制基础上，秉持分类、分级、分层管制的思维对土地空间规划范畴下的生态环境保护工作制定针对性原则、规则与策略，方可基于国土空间规划工作的开展实现自然环境良好保护，为社会公众提供良好的生活环境，促进人类与自然的和谐共处。