基于“帕累托改进”的城市更新时序研究

文/沈阳建筑大学管理学院 杨搦斯 王

0 引言

“帕累托最优”是指资源分配的一种理想状态，假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，使至少一个人变得更好。“帕累托改进”是达到帕累托最优的路径和方法。

随着城市更新体系的完善，越来越多的专家探索将先进的规划或经济理念用于我国的城市规划与建设，基于“帕累托改进”的城市更新就是典型案例。本文基于“帕累托改进”理念，探究在城市更新过程中，政府、开发商、居民三方利益最大化情况下城市更新的时序问题（见图1）。

1城市更新三大主体示意（图片来源：作者自绘）

1 城市更新的空间、时间及程度

1.1 空间

增量规划造成盲目的土地地扩张和严重的资源浪费。随着城市发展，存量规划逐渐取代增量规划，极大改善居民生活，城市更新受到越来越多的国家推崇。存量规划的第一步是选择更新地块，城市区位理论为城市空间格局和城市空间匹配提供理论基础，为城市更新空间规划提供思路。判断更新的必要性首先应论证其是否符合城市发展规律，其次从建筑物自身和外部环境来考虑，如建筑物寿命、内部设施的损坏、基础设施的缺乏等。

1.2 时间

当前，城市更新多采用粗放模式，尚未形成完整的科学系统。大拆大建可能会造成资源浪费及对传统文化的破坏，故应综合协调各方利益，对现有城市资源进行整体规划，推进更新规划逐步向精细化转变，基于此，确定城市更新时序极为重要。城市更新主要是使政府、开发商及居民获得价值增量，故应从政府、开发商、居民的角度出发寻求最佳更新时序。

1.3 程度

城市更新的程度主要取决于更新后的效果。政府多优先考虑改造后的社会效益；居民多优先考虑舒适度和绿化率等；开发商多优先考虑土地增值。

2 更新时序指标体系

在城市更新中存在三大主体，即政府、开发商及居民，而城市更新最主要的目的是改善居民生活、完善城市功能，故应保障居民利益分配的稳定性。在城市更新过程中，政府承担决策环节，开发商承担规划环节，仅有居民处于被动地位。在三大主体中，居民属于最弱势群体，故应保障居民在利益分配中的获利，从三大主体的角度出发构建指标体系。

2.1 居民

2.1.1 建筑物现状

建筑物现状可从建筑物使用年限和物业管理状况两方面来判断。建筑物的使用年限越长，居民想要对其进行改造的愿望越迫切。老旧小区服务成本高，且因产权结构复杂，小区物业管理被分为若干区域，导致同一小区由不同物业管理，进而造成设施维护区域界定困难、垃圾废物无人管理等乱象，对居民生活造成严重影响，此为老旧小区亟待改造的原因之一。

2.1.2 社会因素

居民希望通过城市更新提升幸福感、舒适感，故社会福利设施、基础设施完善度两项指标极为重要。教育文化和卫生服务等类型社会福利设施和基础设施的完善将提升居民幸福指数。

2.1.3 生态环境

生态环境主要从区域污染情况和绿化率两方面考虑。居民区污染主要包括噪声、水、空气、土壤等方面，污染情况越严重，居民的更新改造意愿越强烈；城市更新应先建立城市绿色体系，提升城市整体绿化率。开发商为自身利益追求高容积率，这与居民追求生活舒适度的要求矛盾，故平衡经济利益与居民利益是旧城改造的难点和重点。

2.1.4 补偿情况满意度

居民若对补偿情况满意则会提高参与城市更新的积极性。一般来说，居民无法直接参与补偿方案商讨，方案多由政府与开发商共同商议决定，居民利益无法被保障，故针对补偿情况满意度的调查是判断补偿利益是否平衡的关键。居民对补偿情况的满意度越高，说明其对城市更新的意愿越强烈。

2.2 开发商

2.2.1 经济效益

对于开发商来说，土地增值是主要的收入来源之一，故开发商多为追求利益最大化而提高开发强度，极易导致不合理的空间开发，故应合理优化土地利用，重视公众利益，从而实现城市更新的可持续发展目标。

经济效益可从基准地价、容积率变化和拆迁安置补偿情况3个方面阐明。基准地价越高，开发商需投入的成本及风险越大；容积率变化指规划容积率与原有容积率的差值，提高容积率是开发商获得收益的主要方式之一，容积率差值越大开发商获得的利润越高；拆迁安置补偿投入得越少，开发商得到的回报越高。

2.2.2 公共环境

1）建筑空间范围 通过西方城市实践，人们逐渐意识到大规模城市改建在城市的功能、发展、经济及环境等方面远达不到预期结果，故小规模更新是实现城市可持续发展的重要方式。建筑空间范围越小，开发商投入的成本越高，相应的风险越低，越易取得收益。

2）建筑物密度 建筑物密度反映土地开发强度，密度越高说明土地开发强度越高，地块越不易进行改造。

3）地块破碎度 破碎度越低说明地块规整且适合进行工程建设，破碎度越高说明地块越应被更新改造。

4）地形条件 城市更新项目建设受地形、地势等条件影响较大，对于开发商来说，地形条件越复杂，投入成本越高，风险越高，故其更偏向于选择地形条件更优越的地块。

5）基准地价 基准地价影响开发商的成本投入，基准地价越高，成本越高。

2.3 政府

2.3.1 社会效益

政府主要从历史文化、就业率及工资收入水平变化程度方面衡量社会效益。历史文化指通过长时间沉淀形成的历史遗留财产，体现城市发展历程，故应优先对有历史文化积淀的地块进行改造；就业率反映地区发展状况，当就业率或工资收入水平较低时说明该街区发展受限，应优先对上述发展滞后地块进行更新改造以刺激区域发展。

2.3.2 经济效益

政府一般出面将土地使用权出让给开发商，通过“收回-转让”方式获得土地出让金以及税收，从而增加财政收入。土地出让金在我国部分地区已成为地方政府的第二财政收入，但对政府来说，土地增值收益并非最重要，社会效益才是其应考虑的重点。

3 结语

基于“帕累托改进”理论，从城市更新三大主体出发探索影响城市更新时序的指标体系。从“帕累托最优”角度来看，只有当三者的利益分配达到均衡时，城市更新才有意义。探究城市更新优先改造项目选址对空间布局具有重要意义，合理的更新时序将提高城市更新的效率和成效，提升区域的土地利用、经济、社会及生态等方面的效益，促进社会的公平与和谐。