遂宁市城镇存量用地更新实践探索

文/中国城市规划设计研究院西部分院 王 薇

0 引言

我国经济发展进入新常态，在国家实施更加严格的耕地保护、占补平衡政策和新增建设用地减量化的大趋势下，城市建设方式逐步从“增量扩张”转向“存量优化”，土地资源的强劲需求与新增建设用地储备不足的矛盾日益突出，依靠新增建设用地发展经济的难度越来越大，存量土地已成为城市发展的重要空间载体。四川省遂宁市目前也处于转型发展期，在城市高质量发展要求下迫切需要提升用地效率，推动城市存量更新发展，促使用地模式从外延扩张向内涵提升转变。

1 城镇存量用地概念

“存量”一词来源于经济学，20世纪90年代初引入土地领域。2004年，原国土资源部发布《关于开展全国城镇存量建设用地情况专项调查工作的紧急通知》，首次对城镇存量建设用地定义进行阐述，并将该类型土地进行划分，具体包括闲置用地、空闲用地及批而未供土地。随着城市建设不断推进，存量建设用地类型越来越丰富，不仅关注存量的土地资源，而且将城市建成区的低效用地也纳入存量建设用地的研究范畴。2017年，四川省原国土资源厅出台《关于深入推进城镇低效用地再开发的实施意见》（川国土资发〔2017〕109号），对城镇低效用地概念进行细化，包括低效产业用地、低效城镇村庄和经认定符合低效用地条件的其他国有建设用地3类。因此，在新的国土空间规划背景下，需从国土和城市规划两方面对城镇存量用地概念进行界定。

2 遂宁市城镇存量建设用地界定与分类

2.1 城镇存量建设用地界定

结合国家和地方政府制定存量用地识别标准，从调查实际出发，按照特征明显、易于辨识、简单易行的原则，从土地利用效率、土地使用价值、土地用途、集约程度等角度进行划分，将遂宁市城镇存量建设用地分为以下5种类型。

1）批而未供用地 依法经国务院或省级人民政府批准土地征用或农地转用，但并未进入供应环节的土地。

2）闲置用地 又称供而未用或供而未建土地，即已供地但尚未进行开发利用的土地。

3）低效工业用地 主要包括土地供应后超过2年及以上但土地利用率低下的规划工业用地地块；由于原企业破产、停产，原有土地闲置或分租转租，但未纳税的地块；基本能够正常生产，但土地利用强度如容积率、建筑密度大幅低于国家或园区要求，或亩均纳税明显低于遂宁市要求的5万元标准的地块。

4）低效城镇村庄 指布局散乱、设施落后且不具有保留价值的按片区实施改造的旧城区和城中村。

5）其他低效用地 除以上两类外经认定符合低效用地条件的其他国有建设用地。

2.2 城镇存量建设用地分类

遂宁中心城区由船山区、经开区、河东新区、高新区和安居区5个行政主体组成，基于上述认定标准，通过资料收集整理、实地踏勘核查、座谈交流等方式对城镇存量建设用地进行空间识别和特征分析。

2.2.1 批而未供用地

截至2019年底，遂宁市中心城区累计批而未供用地总规模1666hm2（见图1）。河东新区和高新区开发强度最大，批而未供用地规模占比最高，分别为626hm2和513hm2，占总量的68%。2011—2019年，批而未供用地整体呈下降趋势。2014年总体规划获批后，遂宁城市建设如火如荼，2015—2016年批而未供土地面积最大。

1 中心城区批而未供用地空间识别

批而未供用地成因主要分为征地拆迁未落实、正在实施供地、项目未落实、规划调整或“两规”不一、无法供应土地、未供先用和其他共7类。

1）征地拆迁未落实 主要是由于征地困难导致动迁无法完成，占比10%，用地规模166.60hm2。

2）正在实施供地 主要是已完成土地征收，但土地出让和划拨流程未完成，占比12%，用地规模199.92hm2。

3）项目未落实 主要是供地主体变化或不明确，占比约46%，用地规模766.36hm2。

4）规划调整或“两规”不一 主要是政府规划思路调整，项目用地布局发生变化，规划范围与报征范围不一致等原因，占比13%，用地规模216.58hm2。

5）无法供应土地 主要是储备用地、边角地和零散用地，占比12%，用地规模199.92hm2。

6）未供先用 主要是道路等基础设施已实施但没有供地，占比1%，用地规模16.66hm2。

7）其他原因 如经开区航空限高导致机场附近区域无法供地，占比6%，用地规模99.96hm2。

2.2.2 闲置用地

截至2019年底，遂宁市中心城区累计闲置用地总规模161hm2（见图2）。从闲置用地成因分析，主要分为企业自身原因、拆迁未完成、融资抵押3类。一是因为企业资金短缺，无法开工建设，用地主要集中在经开区和高新区，占比超57%，用地规模92hm2；二是拆迁未完成，规划调整部分为绿地，用地主要集中在安居区，占比18%，用地规模29hm2；三是企业将用地抵押银行融资，用地主要集中在安居区，占比25%，用地规模40hm2。

2中心城区闲置用地空间识别

2.2.3 低效用地

截至2019年底，遂宁市中心城区低效用地总规模188.45hm2（见图3）。从低效用地分类来看，低效工业用地126.21hm2，主要以停产和倒闭企业为主，集中分布在经开区和安居区东部工业集中区；低效城镇村庄49.98hm2，主要以连片的棚户区和城中村为主，集中分布在安居区；其他低效用地12.26hm2，主要以低效商贸用地为主，集中分布在高新区。

3中心城区低效用地空间识别

3 遂宁市城镇存量用地分类指引

3.1 批而未供用地更新指引

根据造成批而未供用地的原因采取分类盘活的方式，加大用地供给水平与供给效率。

1）因征地拆迁引起的批而未供的土地加大征地拆迁实施力度 对因村民安置点未落实影响征地拆迁的要加快选址；对因历史遗留问题未解决影响征地拆迁的要全面妥善解决历史遗留问题。

2）对正在实施供地的土地进行分类处置 对已完成招标拍卖挂牌的项目用地，因企业原因未能及时办理土地供应手续的应要求企业限期办理手续，否则将依法收回《成交确认书》，重新履行招拍挂出让程序，不予返还履约保证金。

3）因项目未落实导致批而未供的土地应加快项目落实 加快开展招商引资工作，对已签订意向性文件的投资企业和资金紧张的企业，要限期落实；对于难以落实项目的可暂时安排临时项目。

4）由于规划原因导致的批而未供土地要尽快明确地块规划用途 对确属规划强制性内容限制无法进行调整及规划未确定的，可优先安排公共性设施临时使用用地。因“两规”不一导致已报征土地无法开发建设的问题，可结合国土空间规划编制工作，进行原已征土地归还集体的风险评估，对确实无法开发建设的绿地、农林用地，充分利用“批文区位调整”政策，盘活新增建设用地指标。

5）针对边角地、零星地进行科学处置 确实无法供地的，报自然资源厅核销；零散地块建议与周边地块相连再供地。

6）对于未供先用的用地实行分类处理 对符合补办条件的及时补办用地审批手续；对不符合补办条件但符合规划的，按规定处罚后将土地公开推向市场；不符合规划的一律拆除。

3.2 闲置用地更新指引

针对造成土地闲置的具体原因，结合2012年原国土资源部发布的《闲置土地处置办法》，分类更新和利用。

1）企业自身原因造成的闲置用地，闲置不足1年，可延长动工开发期限，延长动工开发期限最长不得超过1年；对土地使用方向进行调整，并进行科学规划、设计；政府制定统一规划、安排；处置手段包括土地置换等。针对闲置时间在1～2年的土地资源，按照出让或划拨价格的20%进行闲置费缴纳；若闲置周期已超过2年，则要接受无条件土地资源收回的处理方式。

2）拆迁未完成造成的闲置用地基本是由于政府没有足够资金将毛地变成净地，但为留住企业而提前报批和出让的土地。政府应当加大对净地出让的审核力度，杜绝毛地挂牌，同时，根据出让情况对地块进行定期巡查，发现未按时动工的企业，启动司法程序，终止合同并收回土地使用权。

3）融资抵押形成的闲置用地实际操作相对困难，只能加强对企业的督促，待企业还清贷款后收回土地使用权。

3.3 低效用地更新指引

1）限期开发 对于未按期竣工投产的低效工业用地，土地使用权人承诺通过追加投资、加快建设、购置设备等方式，限期投资达效。

2）鼓励转让 对企业依法取得土地使用权后已投入一定资金进行土地开发，但因项目、资金、预期效益等原因，短期内难以继续开发或已竣工但无法实现自身提质增效的，政府可鼓励企业将全部或部分不动产进入土地二级市场转让，促进低效用地再利用。

3）协商有偿收回 对企业依法取得国有土地使用权后，无法按约定开发的用地，或虽然企业已投产但产出水平偏低的土地，可采用协商方式有偿收回土地使用权。

旧城区更新是为使居住环境更美观，且配套设施也更完善，主要采用综合治理和拆除重建2种方式。对建筑质量存在的安全隐患，具有公共利益建设需求的旧城区，应在政府引导下有效进行拆除重建；对具有历史人文特征的旧城区改造，需通过综合治理方法，避免环境保护与文化传承之间存在显著矛盾；对建筑质量水平相对较高的城中村，原则以综合整治为主，通过完善基础设施、美化公共环境、增设更多公共休闲空间提升城市品质。

4 遂宁市城镇存量用地更新机制建议

1）更新完善政策法规体系 借鉴先进城市经验，针对遂宁具体情况制定《遂宁市城市更新条例》《遂宁市城市更新规划实施办法》等法规文件、管理条例及技术规范等，将存量用地更新法定化，让存量用地更新有法可依、有章可循。围绕存量用地更新法规、条例，制定相应的规划管理、实施细则、管理办法等，提供标准化、可量化的存量用地更新实施标准。

2）设立专职管理机构 为提高存量用地更新的规划审批和实施管理效能，缩短更新项目运转周期，合理进行责任划分，成立专职管理单位，全程参与存量用地更新的规划编制、规划审批、规划实施、竣工验收、动态监管，同时保证更新信息公开、透明，确保更新目标实现和更新项目落地。

3）制定统筹协调政策机制 存量更新涉及多个部门，应在市级层面形成推进存量用地更新的共识和合力，借助存量用地更新平台，整合相关部门资源，获得更多的资金和政策扶持（见图4）。通过税费减免、土地出让收入返补和专项资金补助等政策，降低存量用地更新成本，增加收益，鼓励创造更大的公共利益。

4存量用地相关政策和资金整合构架

4）构建完善的存量开发体系 将存量用地更新融入空间规划体系中，制定存量用地更新专项规划、单元规划和项目实施规划3个层面的规划体系。通过存量更新专项规划确定更新目标和重点更新地区，从城市整体发展目标和公共利益需求出发划定更新单元，由项目开发实施主体根据更新单元规划的控制要求编制项目实施规划，指导具体开发实施。

5）提高公众参与的可操作性 在存量用地更新推进过程中，将公众参与纳入存量用地更新规划决策的法定程序，进一步完善公众参与规划的可操作性，给予原土地权利人充分表达意见的机会，提高政府在存量用地更新中的公信力，保障公共利益优先落实。

5 结语

本文通过对遂宁存量用地的梳理和挖潜，认识到西部地区对存量用地相关数据的收集整理存在一定困难，特别是针对低效工业用地的选择，尚不能直接参考发达城市的标准，必须结合遂宁当地企业的综合情况统筹考虑，因地制宜地制定界定标准。遂宁市通过建立存量建设用地的分类和各类界定标准，建立存量用地数据库，加强遥感动态监测技术，为做好盘活存量工作打下良好基础。在此基础上，结合遂宁市国土空间开发利用总体目标，提出存量建设用地分类更新的规划策略和指引，有力推动存量用地更新工作，并为其他城市存量更新工作提供参考。此外，存量建设用地更新还需加强制度设计，未来需在法律法规及政策支持等方面不断完善，并结合地方实际有效推进存量更新工作。