我国秸秆综合利用政策分析——基于行政规范性文件视角

>周腰华成丽娜邓春晖

(辽宁省农村经济研究所,辽宁 沈阳 110161)

1 秸秆禁烧管理与综合利用政策分析

政策的支持与引导是农业农村发展的保障,20世纪90年代以来我国农作物秸秆开始出现结构性、季节性和区域性过剩,秸秆就地焚烧和随意丢弃现象日益凸显,并造成了严重的环境污染和社会危害等问题。从1997年开始,我国开始发布关于秸秆禁烧管理和秸秆综合利用的一系列相关行政性规范文件(详见表1),并逐步确立了我国的秸秆综合利用指导方针、原则和发展目标,为构建我国秸秆综合利用政策体系发挥了重要作用。

1.1 我国早期关于秸秆综合利用的行政指导政策侧重于秸秆禁烧要求

我国发布的规范性文件中,文件名称明确秸秆禁烧的通知从1997年持续到2015年,从这一侧面也能反映出1997～2015年秸秆露天焚烧问题的严重性。

1997年,农业部连续发布《关于严禁焚烧秸秆切实做好夏收农作物秸秆还田工作的通知》《关于严禁焚烧秸秆做好秸秆综合利用工作的紧急通知》,表明日益严重的秸秆露天焚烧问题已受到国家关注,并要求各地农业主管部门就严禁秸秆焚烧问题尽快制定工作方案,文件还特别指出,对于秸秆焚烧问题突出的地区和城乡结合部应重点抓秸秆禁烧和秸秆利用。1998年,农业部联合财政部等部门发布《关于严禁焚烧秸秆保护生态环境的通知》,环保总局联合农业部出台的《秸秆禁烧和综合利用管理办法》,此后每年均有关于秸秆禁烧的行政指导文件发布,一直到2015年国家发展改革委联合财政部、农业部、环保部发布《关于进一步加快推进农作物秸秆综合利用和禁烧工作的通知》,而从2016年开始我国相关行政指导政策文件名不再涉及秸秆禁烧,而更多的从秸秆综合利用技术与模式、黑土地保护、农业绿色发展等方面推进秸秆综合利用,更强调以用促禁。

表 1 我国秸秆禁烧管理和秸秆综合利用的相关行政规范性文件

序号 发布文号/时间 发布单位 文件名称25 发改环资[2014]2231号国家发展改革委、农业部、环保部 关于印发《京津冀及周边地区秸秆综合利用和禁烧工作方案(2014～2015年)》的通知26 环办函[2014]612号环保部办公厅 关于做好2014年夏秋两季秸秆禁烧工作的通知27 发改环资[2015]2651号国家发展改革委、财政部、农业部、环保部 关于进一步加快推进农作物秸秆综合利用和禁烧工作的通知28 农科教发[2015]1号农业部 关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见29 农办财[2016]39号农业部办公厅、财政部办公厅 关于开展农作物秸秆综合利用试点促进耕地质量提升工作的通知30 发改办环资[2016]2504号国家发展改革委办公厅、农业部办公厅 关于印发编制“十三五”秸秆综合利用实施方案的指导意见的通知31 农科(能生)函[2016]第213号农业部科教司 关于推介发布秸秆“五料化”利用技术的通知32 发改环[2016]2635号国家发展改革委、国家统计局、环境保护部、中央组织部关于印发《绿色发展指标体系》《生态文明建设考核目标体系》的通知33 农科教发[2017]9号农业部 关于印发《东北地区秸秆处理行动方案》的通知34 农办科[2017]24号农业部办公厅 关于推介发布秸秆农用十大模式的通知35 农计发[2016]90号农业部、国家发展改革委、财政部、环保部、住建部关于印发《关于推进农业废弃物资源化利用试点的方案》的通知36 农办科[2019]3号农业农村部办公厅 关于做好农作物秸秆资源台账建设工作的通知37 农办科[2019]20号农业农村部办公厅 关于全面做好秸秆综合利用工作的通知38 农机发[2020]2号农业农村部、财政部 关于印发《东北黑土地保护性耕作行动计划(2020～2025年)》的通知39 农办科[2021]28号农业农村部办公厅、国家发展改革委办公厅 关于印发《秸秆综合利用技术目录(2021)》的通知40 2021.06.30 农业农村部、国家发展改革委、财政部、水利部、科技部、中科院、国家林草局关于印发《国家黑土地保护工程实施方案(2021～2025年)》的通知

1.2 确立我国“疏堵结合、以疏为主;以用促禁、以禁促用”的秸秆禁烧和秸秆综合利用总体指导方针

2003年国家环保总局发布的《关于加强秸秆禁烧和综合利用工作的通知》中提出“继续坚持疏堵结合,以疏为主的方针”,同年农业部发布的《关于进一步加强农作物秸秆综合利用工作的通知》中明确了“继续坚持疏堵结合,以疏为主,以堵促疏的方针”。2008年环保部发布的《关于进一步加强秸秆禁烧工作的通知》明确了“既抓秸秆综合利用,又抓秸秆禁烧”。在抓秸秆禁烧工作的同时,我国更强调秸秆综合利用技术的推广与示范,注重“依靠科技,强化支撑”来不断推进秸秆综合利用和提升秸秆综合利用水平。

2009年国家发展改革委和农业部联合印发的《关于编制秸秆综合利用规划的指导意见的通知》明确提出加强秸秆转化利用技术的研发与集成,发挥科技支撑的力量,促进秸秆利用技术成果快速转化和大面积推广,并在文件附件《秸秆综合利用重点技术》中推介了秸秆收集处理体系、秸秆肥料化、饲料化、能源化利用技术以及秸秆生物转化食用菌技术、秸秆碳化活化技术、以秸秆为原料的加工业利用7方面的秸秆综合利用技术,在一定程度上推动了我国秸秆综合利用技术体系的建立;此后2014年国家发展改革委办公厅、农业部办公厅联合印发了《秸秆综合利用技术目录(2014)》,2016、2017年农业部分别推介发布了秸秆“五料化”利用技术、秸秆农用十大模式,以及2021年农业农村部办公厅和国家发展改革委办公厅联合发布的《秸秆综合利用技术目录(2021)》,标志着我国建立的秸秆综合利用技术体系日趋完善。

1.3 秸秆禁烧和秸秆综合利用政策逐步走向法制化、规范化管理道路

因此中国应借助“一带一路”倡议和上合组织等平台，抓住沿线国家大力发展本国基础设施建设的契机，鼓励中国企业到沿线国家进行基础设施领域的投资，积极响应“走出去”战略，造福两地人民。

我国唯一以秸秆禁烧和秸秆综合利用为主题的国家行政规范性文件《秸秆禁烧和综合利用管理办法》于1999年由国家环保总局、农业部、财政部、铁道部、交通部、中国民用航空总局六部门联合发布,该办法的发布标志着我国秸秆禁烧管理和秸秆综合利用走向了法制化、规范化管理的道路。《秸秆禁烧和综合利用管理办法》作为我国禁烧管理和秸秆综合利用执法管理的重要行政依据,一直到2015年《大气污染防治法》第二次修订后才被明令废止。在秸秆禁烧方面,《秸秆禁烧和综合利用管理办法》明确了秸秆禁烧的监督管理责任,即地方各级人民政府的环境保护行政主管部门会同农业等部门负责,并将机场周围15 km半径区域、高速公路和铁路沿线两侧2 km、国道和省道公路干线两侧1 km范围划定为秸秆禁烧区,同时将秸秆禁烧工作纳入地方各级环保目标责任制;在秸秆综合利用方面,鼓励多种形式的秸秆综合利用,主要包括秸秆还田、秸秆饲料、秸秆气化和秸秆堆沤肥以及秸秆工业原料等,还明确提出大力推广秸秆综合利用的相关技术与应用。

1.4 《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》是我国国家层面指导秸秆综合利用的纲领性文件

2008年国务院办公厅发布《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》(国办发〔2008〕105号),这是我国目前国家层面指导秸秆综合利用的纲领性文件,该文件的发布与实施,指导了我国各级政府全面推进秸秆禁烧治理与秸秆综合利用。《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》首次明确了我国秸秆禁烧和秸秆综合利用工作的责任主体是地方各级人民政府,在具体工作指导与管理上,明确了由环境保护部牵头秸秆禁烧工作,农业部、发展改革委、科技部、财政部等部门则按照职责分工配合,具体来看,各地方的秸秆综合利用规划编制由发展改革委会同农业部门来指导,秸秆资源调查工作由农业部指导,秸秆综合利用技术研发与推广工作由科技部会同农业部负责,秸秆综合利用财税扶持政策由财政部会同有关部门制定出台,由此逐步建立起我国秸秆禁烧管理和推进秸秆综合利用的多部门协调机制。

1.5 确立秸秆综合利用“农业优先、多元利用”的指导原则

为落实《国务院办公厅关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》,2011年国家发展改革委、农业部、财政部联合制定了《“十二五”农作物秸秆综合利用实施方案》,明确了我国秸秆综合利用的四项基本原则:“农业优先、多元利用”“市场导向、政策扶持”“科技推动、强化支撑”“因地制宜、突出重点”。并且,首次在国家发布的行政规范性文件中将秸秆肥料化、饲料化、基料化、原料化、燃料化利用作为我国秸秆综合利用的重点领域。至此,秸秆“五料化”利用方式成为我国秸秆主要利用途径和方式,也是秸秆利用构成分析的基本分类方法,并成为秸秆综合利用分类的习惯表述。

1.6 农作物秸秆综合利用率作为生态文明建设评价考核依据纳入《绿色发展指标体系》

2016年,农业部办公厅和财政部办公厅联合发布《关于开展农作物秸秆综合利用试点促进耕地质量提升工作的通知》,在辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、河北、山西、安徽、江苏、山东、河南10省的试点县整县推进秸秆综合利用,探索我国区域秸秆综合利用可复制、可推广、可持续的长效机制。秸秆综合利用试点坚持“多元利用、农用优先”的原则,首次在国家行政规范性文件中提出坚持“农用为主”推进秸秆综合利用,明确了秸秆综合利用的主导方向;此外,该通知还明确指出“秸秆禁烧是倒逼秸秆综合利用的有效手段”,即以禁促用。2016年12月,国家发展改革委、国家统计局、环境保护部、中央组织部联合发布《关于印发＜绿色发展指标体系＞＜生态文明建设考核目标体系＞的通知》(发改环资〔2016〕2635号),将农作物将秸秆综合利用率作为生态文明建设评价考核依据纳入《绿色发展指标体系》。这标志着农作物秸秆资源化利用作为推进农业绿色发展的一项重要内容纳入生态文明建设,秸秆综合利用进入一个新的发展时期。

1.7 建立农作物秸秆资源台账并首次提出秸秆全域全量利用

2019年,农业农村部办公厅发布《关于做好农作物秸秆资源台账建设工作的通知》(农办科〔2019〕3号),文件提出建立科学规范的秸秆产生与利用情况调查监测标准和方法,建设我国农作物秸秆资源数据共享平台,按照从下而上建立县—市—省—国家四级农作物秸秆资源台账,为相关政策的制定、农作物秸秆资源利用产业布局和管理等提供理论依据和决策参考,推进我国农业绿色发展。2016年,秸秆综合利用率已作为生态文明建设评价考核依据纳入《绿色发展指标体系》。农作物秸秆资源台账建设标志着我国秸秆综合利用政策体系日趋完善,而2019年4月农业农村部办公厅发布的《关于全面做好秸秆综合利用工作的通知》(农办科〔2019〕20号),首次在国家行政规范性文件中提出秸秆综合利用要以“全域全量利用”为目标全面推进秸秆综合利用、提升秸秆利用水平,标志着我国秸秆利用政策不断深化,向全域全量综合利用方向发展。

2 总结与启示

基于上述分析,有如下总结与启示:

2.1 我国秸秆利用政策以行政规范性指导文件为主,并在秸秆禁烧管理和秸秆利用政策发展中逐步确立了“疏堵结合、以疏为主,以用促禁、以禁促用”总体指导方针和“农业优先、多元利用”指导原则。

2.2 以整县推进为特色的秸秆综合利用试点县项目,为我国探索区域秸秆综合利用可持续、可复制、可推广的技术路线、模式和机制提供了有益借鉴。

2.3 秸秆综合利用率作为生态文明建设评价考核依据纳入《绿色发展指标体系》和我国农作物秸秆资源台账的建立,标志着我国秸秆综合利用政策不断深化,秸秆利用向全域全量利用发展。

2.4 推进秸秆综合利用应建立健全农业生态补偿政策体系,以秸秆利用生态补偿制度创设为重点,逐步形成秸秆全域全量利用长效机制,推进农业绿色发展。

2.5 我国秸秆综合利用水平已有较大提高,应适时开展秸秆全产业链高值化利用试点工作,围绕秸秆综合利用打造产业链、提升价值链,促进农业增产、农民增收,最终实现藏粮于地、藏粮于技。