基于政策工具视角的公共文化服务社会化研究*

范丽莉 单瑞芳 张 丽

（1.长安大学人文学院 西安 710064；2.长安大学陕西文化发展与融合创新智库 西安 710064；3.陕西省图书馆 西安 710064）

1 问题缘起与研究方法

加快构建现代公共文化服务体系，推进公共文化服务高质量发展，需要积极探索创新公共文化产品与服务的供给模式。“社会力量办公共文化是大趋势。”[1]公共文化服务社会化是指公共文化服务从单一依托国家力量转向由全社会力量共同提供的过程，从提供主体看，它是从以政府为主向社会、市场组织及个人等多元主体的扩展[2]。近年来，我国制定了《文化部关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》等一系列政策文件，尤其是《中华人民共和国公共文化服务保障法》将“推动公共文化服务社会化”上升到法律层面，为公共文化服务社会化提供了有力的政策环境。

笔者纵观40 多篇有关公共文化服务社会化的研究，发现学者们主要围绕公共文化服务社会化的意义[3]、实践与案例[4-6]、运营模式[7]、发展路径[8]等展开研究。研究中关于社会化发展政策的分析较少，侧重于对政策的阐释，例如李龙渊[9]分析了《公共文化服务保障法》中有关社会化发展的规定；李祝启对安徽省制定的10 部公共文化服务社会化政策文件进行了解读和分析[10]；荆晓燕分析总结了美国、日本、英国公共文化服务社会化制度建设启示[11]。总体而言，以上研究缺少对政策的深入分析，尤其缺少基于量化角度的分析。

内容分析法作为一种客观、系统、定量的对传播内容进行描述的研究方法，能够将非量化、非结构化的信息转为定量数据，从而提升研究的可信度与科学严谨性。政策文本作为因政策活动而形成的记录文献，具有特定的格式，便于研究者对其进行编码进而展开内容分析。基于政策工具理论对政策文献进行文本内容分析已成为公共政策研究的一种主要方式。因此，文章以我国公共文化服务社会化政策为研究对象，基于政策工具理论，从政策工具和政策要素两方面构建内容分析框架，对政策文本进行量化分析，以期为后续政策工具的优化与选择提供参考。

2 基于政策工具的公共文化服务社会化政策文本分析框架

政策工具是政府机构或相关单位围绕政策目标实现而采取的举措与手段。政策工具的选择是否恰当决定了政策效力发挥的程度。理想的政策制定应是各种政策工具的有机组合，彼此实现功能互补，充分发挥政策的预期效果。但是政策工具不能描述政策的要素或内容特征，例如目标群体、适用领域等，即不能反映政策对公共文化服务社会化供给涉及由谁提供、提供什么、如何提供等方面的具体规定。因此，文章以基本政策工具类型为横向（X）维度，以政策要素为纵向（Y）维度构建“工具—要素”二维分析框架。从政策工具维度出发，有助于探究政策实施的手段方法及其演进变化；从政策要素维度出发，有助于把握政策的具体内容及其精细程度。

2.1 X 维度：基本政策工具维度

目前，学界对于政策工具的划分存在多种类型，本研究借鉴英国学者Roy Rothwell和Walter Zegveld的研究成果，将政策工具划分为供给型、需求型和环境型。供给型政策工具主要体现为政策对公共文化服务社会化的推动力，是指政府扮演着“供给者”的角色，直接通过人才、技术、资金等要素的支持或直接供给来推动发展进程。需求型政策工具是对公共文化服务社会化的拉动力，是通过相关扶持措施创造市场需求，减少社会化过程中可能存在的障碍性因素。环境型政策工具体现为政策致力于为社会化营造良好的发展环境并提供有利的条件保障，更多体现为外部影响和渗透作用。

本研究结合公共文化服务社会化的特点，以Rothwell和 Zegveld 对政策工具类型的阐释为基础，借鉴卿倩等[12]、汪圣等[13]划分公共文化服务政策工具的观点，将供给型政策工具划分为人才培养、资金投入、科技信息支持、基础设施建设、公共服务等；需求型工具划分为政府购买、海外交流、需求培育等；环境型工具包括目标规划、税收优惠、融资支持、策略性措施、法规管制等。各类政策工具的名称及其含义与示例如表1 所示。

表1 公共文化服务社会化政策工具的分类及其含义

2.2 Y 维度：政策要素维度

有效完善的政策要求要素完备、明确清晰。从政策要素角度而言，公共文化服务社会化政策需要明确这些问题：目标群体——由谁提供（供给主体）、适用领域——提供什么（供给客体）、怎么提供（供给形式）以及对公共文化服务社会化的规范与保障（供给管理）。因此，本研究将政策要素划分为主体、客体、形式、管理四个方面。主体，即政策对社会力量组成的具体界定，能够显示政策工具对目标群体的覆盖；客体，即政策对社会力量能够参与的公共文化服务的内容或领域说明，能够显示政策工具的适用领域；形式，即政策对社会力量参与公共文化服务的方式、模式的说明；管理，即政策对公共文化服务社会化的流程、管理责任要求等的说明。

3 政策文本选择及量化分析

3.1 政策文本的选取

为了全面采集我国有关公共文化服务社会化的政策条例，文章在“北大法宝”数据库、中国政府网以及文化和旅游部门户网站的“政府信息公开”栏目下检索了所有有关公共文化服务方面的法律法规、规范性文件等，并按照如下原则进行样本选取：一是权威性原则，政策发文机构为国家中央机构，主要包括中共中央办公厅、国务院办公厅、国务院各部委及直属机构等；二是相关性原则，所选政策文本必须包括公共文化服务社会化内容。截至2021年8月底，笔者最终梳理出有效政策文件51 份，具体见表2。

表2 公共文化服务社会化政策文件一览表

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3.2 政策文本内容编码

本研究将所有涉及公共文化服务社会化的政策文本拆分为多个分析单元，按照“政策序号—具体章节—条款—分析单元序号”进行编码。如果某一政策条款仅涉及一种政策工具，则将该条款列为一个分析单元。如果涉及多种政策工具，则将其拆分为多个分析单元，并依其在条款中出现的次序依次赋予分析单元序号。本研究采用3 人独立编码校验制，编码的一致性系数高于85%，符合信度要求。以其中编码一致性程度最好的编码表为模板，经过讨论修正，最终得到591 个编码。政策文本内容编码样例见表3。

表3 政策文本内容分析单元编码表（部分）

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3.3 政策工具维度分析

从表4 可以看出，在推动公共文化服务社会化的过程中，政策工具应用数量总体呈线性上升趋势，逐渐由依靠单一政策工具向综合应用多种政策工具转变，从多方面合力推动公共文化服务社会化发展。但表中也显示出无论是在供给型、需求型和环境型三种政策工具之间还是在某种政策工具子类下的应用都存在不均衡现象。

表4 政策文本内容统计分析总况表

3.3.1 总体情况：应用全面但不够均衡

从表4 可看出，在政策工具应用的整体层面上，供给型占比为27.24%，需求型占比为13.37%，环境型占比为59.39%，这说明对于公共服务的社会化目前中央政府更倾向于发挥环境型政策工具的外部影响力和间接渗透作用，即政府在公共文化服务社会化中主要发挥着引导的功能，政策用词主要为鼓励（167 次）、支持（103 次）、引导（72次）、推动（51 次）等。从一定意义上而言，公共文化服务社会化是以社会力量为主体推动公共文化服务共建共治共享，更多是一种自发自愿的行为，因此良好的政策环境是重要的推动因素，这也符合现代治理理念的政策导向。但是从我国公共服务社会化实践来看，无论是文化类企业还是文化领域的社会组织都没有很好地适应社会化发展。此外，公共文化服务的公益性属性也决定了政府要发挥主导作用，需要更高的参与度去直接培育社会力量主体。因此，供给型和需求型工具在目前还没有得到充分应用。

3.3.2 供给型：占比基本适中，侧重公共服务

供给型占比为27.24%，从理论层面看，应用比例基本适中，符合治理理念和推行社会化的初衷。但是如前所述，立足现实，政府的“供给”角色有待进一步强化。在供给型政策工具中，最主要的手段为公共服务，占比为52.80%，各级文化行政部门以组织保障、宣传推广、供需对接、沟通协调、流程优化等方式服务于各种社会化主体、项目与活动，与目前服务型政府的定位高度契合。资金投入和人才培养作为两种常用的政策工具占比分别为19.25%和16.77%。资金投入工具比例较为适中，主要表现为政府通过直接采购、项目补贴、定向资助、专项资金等吸引社会力量参与公共文化服务。人才培养主要体现在志愿者和民间艺人的培养方面，但目前存在覆盖面不足的问题，需给予更多关注。科技信息支持占比为7.45%，此处反映了政策在利用信息科技提高社会力量参与公共文化管理和服务的参与度方面还不够充分，仅提出为志愿者、民营艺术表演团体、群众文艺团体、文化PPP 项目等建立相应的系统、数据库与平台。基础设施建设占比仅为3.73%，处于被忽视的地位，应用对象主要为民营艺术表演团体，要求为其排练、下乡演出提供场地。尽管社会化的主要目的在于吸引社会力量直接建设公共文化设施以增加供给，在一定程度上弱化了政府在这方面的作用，但是考虑到一些社会化内容是与活动、项目有关，涉及优秀文化传承、非遗保护、公共数字文化服务、民族地区、边疆地区、贫困落后地区等公共文化建设实践，还是应当加大对该工具的利用力度。

3.3.3 需求型：应用不足，类型单一

总体而言，需求型政策工具发挥的作用较为有限，占比仅为13.37%，而且主要使用了政府购买的方式。政府购买占比为70.89%，主要是因为《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》提出“建立健全政府向社会力量购买公共文化服务机制”，《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》也对购买公共文化服务进行了规划和安排，要求制定政府购买目录，这对社会力量产生了直接的拉动作用。海外交流有助于丰富公共服务社会化供给的主体类型，培育扶持社会力量，但总体而言，这种手段的作用十分有限，占比仅为8.86%。需求培育主要表现为政策围绕社会化提出树立典型、打造品牌、示范推广、消费补贴、市场培育等要求，对文化行政部门形成潜在的任务目标，从而为吸纳社会力量提供更多可能，但是该工具的作用也较为有限，占比为20.25%。

3.3.4 环境型：占据主导地位，但以策略性措施为主

环境型工具占比为59.39%，其下的目标规划、税收优惠、融资支持、策略性措施、法规管制五种措施分别占比为4.84%、8.83%、1.42%、72.08%、12.82%，呈现出不均衡性。除了策略性措施，其他都存在短缺情况。

策略性措施占据绝对主导地位，而且在全部政策工具中的总占比也高达42.81%，这反映出目前政府推动公共文化服务社会化更多是从思想原则、鼓励创新、健全机制等宏观层面展开，而没有具体可操作的措施。这在一定程度上使得环境型政策工具局限在营造氛围、提高认识层面。法规管制位居第二，主要是由于现有政策对社会力量捐赠资金的使用，对文化志愿服务、政府购买、文化PPP 模式等提出了公开透明、规范有效、信息保护等相关要求。税收优惠是使用得最早的手段，从最初鼓励社会组织、机构和个人对艺术表演团体、图书文化馆站、文物保护单位的捐赠进行税收减免，扩展到利用税收政策吸引社会力量兴办公益性文化事业，但是除了捐赠有比较明确的政策支持外，其他都体现得不够具体。目标规划目前仅围绕文化志愿及文化志愿边疆行、群众文艺团体发展、公共文化数字化等方面进行了规定，需要制定更为明确具体的目标来进一步发挥导向作用。融资支持占比最低，考虑到社会化的主体除了企业，更多为社会组织、个人等，融资应用少可以理解。但是通过市场机制引入社会资本也是社会化的重要内容，尤其是在面对文化类企业“轻资产”的特殊性以及民营文化企业规模弱小等现实时，需要更多更有针对性的融资政策支持。

3.4 政策要素维度分析

3.4.1 主体：格局界定清晰，但针对性不强

现有政策除了使用“社会力量”一词之外，还使用了多种主体称谓。从利用微词云的“文本词频统计”生成的图1来看，企业、社会组织、公民、群众、个人、法人、民间资本等是高频词。除了《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》将社会化主体分为“公民、法人和其他组织”之外，绝大多数政策都遵循社会组织、市场主体、群众或个人的三分格局。概括来说，社会组织有社会组织、社会团体、文化非营利机构、民办公益性文化机构、行业协会、行业组织、文化基金会、民办非企业单位等表述，合计72 次；市场主体有社会资本、文化企业、民间资本、民营资本、文化投资公司等表述，合计80 次；个人有公民、群众、个人、社会各界人士等整体性表达，也包括离退休文体工作者、文体院校学生、乡土文化能人、农民、学生等特定群体，合计105 次。还有大量事业单位、高校科研机构、艺术表演团体等无法归类。

图1 公共文化服务社会化主体称谓图

总体而言，现有政策较好地把握了社会化的内涵：第一，力争动员所有社会力量。除了上述市场主体、社会组织和个人三种力量之外，现有政策还提到展览馆、科技馆、青少年宫等国有文化单位以及拥有文化设施或文化资源的党政机关、国有企事业单位、学校、科研机构等，鼓励这些机构以开放文化设施或举办公益性文化活动的方式参与到公共文化服务中。第二，对社会组织和个人高度重视，主要体现在用词多为“孵化、培育、指导”，明确将政府购买视为支持培育社会组织发展的重要手段。尽管对企业提及的次数较多，但除了提出对小微企业、专业文化运营商的培育外，其他多为一般性鼓励，如“支持参与”这样的表述。第三，对民间力量的高度重视，使用了“民营”（34 次）、“民间”（31 次）、“民办”（11 次）、“非公有制”（4 次）、“非国有”（1 次）等词。

从政策工具的针对性来看，整体性政策较多，针对性政策较少。这一方面表现为明确提出社会力量具体范畴的政策文本有267 条，占比为45.18%，其中仍有40 条的目标群体同时包括市场主体、社会组织、个人三种类型。专门针对市场主体、社会组织、个人的政策文本较少，分别为50 条、43 条、61 条。另一方面表现为对社会力量的界定缺少操作性定义或指南。政策的很多表述过于笼统，忽视了目标群体的复杂性。以民营文艺表演团体为例，实际上包括在市场监管部门注册登记、市场化程度较高的民营演出企业，在民政部门登记、从事非营利演出的社会服务机构以及具有一定表演功能但尚未达到注册登记条件的群众自办文艺团体，都未能在政策中予以区分。

3.4.2 客体：范围覆盖较为广泛，但是边界不够清晰

从客体来看，公共文化服务涉及的领域基本都允许社会力量介入，既包括对艺术表演团体、公共文化服务馆站、文物保护单位等机构的捐赠，也包括公共文化服务机构内部具体业务的外包，如公共图书馆将信息采集、书刊编目等业务外包；从类型来看，包括设施、项目、活动、产品与服务等；从面向的服务对象看，有农村、边疆民族地区居民，农民工等弱势群体等。

具体来说，包括：①基础文化设施建设：包括公共图书馆、博物馆、科技馆、美术馆（站）、纪念馆等场馆设施的建设；②公共文化产品创作生产：例如参与群众文艺创作、博物馆文创产品的开发；③公益性文化产品和服务供给：例如非物质文化遗产的保护、传承、展示等，面向弱势群体提供公益性文化服务等；④重大文化惠民工程：包括全国文化信息资源共享工程、农村电影放映工程、农家书屋；⑤公共性文化活动：例如阅读推广、戏曲进乡村、艺术普及推广等；⑥其他：例如满意度测评、考核评估等。

但政策工具对适用领域的覆盖范围较为笼统，边界比较模糊。首先，表现为明确政策工具具体适用领域的政策文本仅有184 条，占比为31.13%，多数政策仅笼统使用“公共文化服务”“公益性文化事业”这些词来表述。其次，表现为政策内容精细化程度不高。以政府购买公共文化服务为例，现有政策的表述多为“加大政府采购公共文化服务的力度”，而且很多地方制定的《政府购买公共文化服务目录》都过于笼统，导致政策工具作用领域边界不清。由此带来两个方面的问题：一是会削弱政策的合法性，政府容易将本应由自己提供的基本公共文化服务外包给社会力量；二是会降低需求满足的精准性，即往往基于政府意愿而不是公众文化需求来提供公共服务[14]。

3.4.3 形式：多元多样，但合作关系有待深化

从政策文本来看，社会力量有多元多样的参与形式，包括捐赠捐资、兴办兴建、运营管理、志愿服务、合作共建（包括PPP）、合同外包、建立专项基金、法人治理结构、总分馆建制、设施开放、公益创投、公益众筹、兴办群众文化团体或社会组织等。总体而言，社会化的形式包括两种：一种是市场化形式，主要是通过竞争投标将原本由政府提供的公共文化设施、服务或产品，以合作共建、委托运营、合同外包的形式交由市场主体或社会组织完成。另一种是非市场化方式，主要有内部分权和社会参与。内部分权即放权于社会力量，主要是采取法人治理结构，吸纳有代表性的社会人士、专业人士、基层群众参与管理；社会参与是指市场主体、社会组织、个人等以公益为基础进行的非营利、免费志愿等参与行为。

社会化形式从目的上看，可以分为三类：一是社会资金的利用：以捐赠、赞助、资助、公益众筹等形式吸纳社会力量的资金投入；二是社会主体的引入：鼓励企业、社会组织和个人等通过合同外包承接政府职能，或以兴办兴建、自办等形式参与到公共文化服务中，拓展公共文化服务供给主体；三是社会化价值的肯定：将市场机制的关注成本与品质、顾客意识、服务至上等价值取向，以及公益志愿机制的强调灵活适应性、兼顾公平与效率等优势引入公共文化服务中，强调政社合作，例如委托运营管理、合作共建等。经统计，笔者发现涉及志愿服务的文本累计143 条，捐赠、资助、赞助等形式累计74 条，兴办兴建、自办开办等累计56条，合作共建及政府与社会资本合作（PPP）37 条，委托运营15 条，法人治理12 条，这在一定程度上反映出政社合作程度有待深化。

从政策工具对形式的覆盖面看，与社会化形式相关的政策文本为251 条，占比为42.47%，由此也反映出政策文本精细化不足。

3.4.4 管理：内容较为短缺，而且有待细化

管理是为了提升公共文化服务社会化的科学性、规范性，并对社会化过程中政府与社会力量的行为规范以及管理体制机制进行完善说明。目前涉及管理的内容主要是对社会化过程中的组织协调保障、信息公开、绩效评估、督促检查、社会组织年检、捐赠资金专款专用、工作流程、价格机制、资质评价等提出要求，以及针对某一具体的社会化行为，如志愿服务管理、政府购买、政府与社会资本合作等方面的流程与规范予以明确。

从政策工具对管理内容的覆盖面看，针对管理的政策文本共计63 条，占比仅为10.66%，而且同样存在不够精细的问题。除了《文化志愿服务管理办法》《“春雨工程”——全国文化志愿者边疆行工作实施方案》有相对完备的针对志愿者招募、培训、激励方面的规定之外，大多数政策都较为笼统。例如《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》的政策文本内容过于简单，都是原则性要求，可操作性不强，未能对国家有关PPP 模式、绩效管理的系列政策出具更具操作性的细则。

3.5 “工具—要素”交叉维度分析

如前所述，同主体相关的政策文本共有267 条，占比为45.18%；同客体相关的共有184 条，占比为31.13%；同形式相关的共有251 条，占比为42.47%；同管理相关的共有63 条，占比为10.66%。这些数据表明绝大多数政策工具作用的目标群体、内容领域等都是较为笼统的表述，反映出政策工具与政策要素的整体适配性较低。

从“工具—主体”的角度分析，针对主体应用的267 条政策工具中，供给型工具占比为24.72%，需求型工具占比为13.86%，环境型工具占比为61.42%，存在不均衡现象。针对市场主体、社会组织、个人三种目标群体的政策工具使用次数分别为104 次、95 次、132 次（见表5），政策工具的具体类型也存在不均衡问题。对于市场主体而言，政策工具类型主要为策略性措施、政府购买和税收优惠，企业最需要的融资支持仅4 次。对于社会组织而言，主要的政策工具类型也是策略性措施、政府购买、税收优惠，其中企业的策略性措施多为支持发展、培育方面的内容。对于个人而言，主要的政策工具类型为策略性措施、人才培养和公共服务，其中策略性措施侧重于发展文化志愿服务、群众自办文化活动、群众文化团体等；人力支持主要表现为对文化志愿者、民间文化艺人的培训；公共服务主要体现为为文化志愿活动、群众文艺活动等提供服务。

表5 政策工具对不同目标群体的覆盖情况

从“工具—客体”的角度分析，针对客体应用的184条政策工具中，供给型工具占比为21.20%，需求型工具占比为11.96%，环境型工具占比为66.84%。从应用的政策工具类型来看，主要是策略性措施，应用次数105 次（57.07%），其余依次为公共服务（30 次/16.30%）、政府购买（17 次/9.24%）、税收优惠（14 次/7.61%）、资金投入（7 次/3.80%）、需求培育（5 次/2.72%）、目标规划（3 次/1.63%），此外人才培养、基础设施建设、科技信息支持、融资支持均为1 次，海外交流与法规管制则为0。以全民阅读推广为例，培养专业的阅读推广人才以及完善全民阅读基础设施都是其重点任务，但目前这两项政策工具的应用都未能涉及。

从“工具—形式”的角度分析，在针对形式应用的251条政策工具中，供给型工具占比为19.92%，需求型占比为5.98%，环境型占比为74.10%。从政策工具的具体类型来看，应用的政策工具主要是策略性措施（140 次/55.78%）、公共服务（34 次/13.55%）、税收优惠（21 次/8.37%）、法规管制（18 次/7.17%）、需求培育（11 次/4.38%）、人才培养（7 次/2.79%）、资金投入（5 次/1.99%）、目标规划（4次/1.59%）、科技信息支持（4 次/1.59%）、政府采购（3 次/1.20%）、融资支持（3 次/1.20%）、海外交流（1 次/0.39%），而基础设施建设为0。公共服务和法规管制主要针对的是志愿服务和PPP；税收优惠主要针对捐赠形式，影响了政策工具适用参与形式的针对性与有效性。

从“工具—管理”的角度分析，针对管理应用的63 条政策工具中，供给型工具占比为31.75%，需求型占比为14.29%，环境型占比为53.96%。从政策工具的具体类型来看，应用的政策工具主要是法律管制（20 次/31.75%）、策略性措施（14 次/22.22%）、公共服务（14 次/22.22%）、政府购买（9 次/14.29%）、人才培养（3 次/4.76%）、资金投入（2 次/3.17%）、科技信息支持（1 次/1.58%），其余措施均为0。以上数据充分反映出政策工具未能有效全面应用到管理维度。

综上所述，可以看出政策工具作用于政策要素不仅存在应用不充分的问题，而且应用结构也较为失衡，充分反映出政策工具与政策要素的适配性较低。

4 公共文化服务社会化政策工具的演进分析

4.1 1996—2005 年：探索阶段

这一阶段的相关政策文件共有6 个，基本是以增加投入、拓宽筹资渠道为目的，政策工具的类型、目标群体的界定、社会化的形式与内容都较为单一。这一阶段的政策工具仅应用了环境型，且集中在税收优惠和策略性措施，共计13 次。形式主要包括捐赠和兴办设施，鼓励社会力量对艺术表演团体，文化馆、图书馆、纪念馆等文化馆站或文物保护单位等进行捐赠，兴办公共文化体育设施，鼓励公益性文化事业吸纳社会资金。2005 年出台的《关于深化文化体制改革的若干意见》中明确提出“鼓励、支持、引导民营资本进入政策许可的经营范围”。

4.2 2006—2012 年：迅速发展阶段

2006 年发布的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》明确提出“公共文化服务”的概念，并将“鼓励社会力量捐助和兴办公益性文化事业“列为主要任务之一。这一时期主要以“增强公共文化产品和服务供给能力”和“不断满足人民群众日益增长的精神文化需求”为目的，即扩大供给。因此，政策进一步细分，对市场主体、社会组织、个人等目标群体作出了不同规定，并针对个人和民间资本分别出台了《关于组织开展“春雨工程”——全国文化志愿者边疆行工作的通知》和《关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》。

这一阶段，相关政策文件共16 个，政策工具累计应用190 次，其中环境型工具97 次（51.05%），供给型工具72次（37.90%），需求型工具21 次（11.05%），主要集中在策略性措施（67 次/35.26%）、公共服务（40 次/21.05%）、资金投入（16 次/8.42%）、政府购买（13 次/6.84%）、人才培养（12 次/6.32%）、税收优惠（12 次/6.32%）等方面。尽管供给型工具应用的大幅度增加是因《关于组织开展“春雨工程”——全国文化志愿者边疆行工作的通知》与《“春雨工程”——全国文化志愿者边疆行工作实施方案》及其细则对文化行政部门多次提出组织保障、沟通协调、供需对接等公共服务要求，但是从资金投入、人才培养、政府购买等政策工具应用来看，政府也开始以“供给者”“需求者”身份直接推动公共文化服务的社会化。

4.3 2013 年至今：全面深化阶段

这一阶段，公共文化服务体系建设以“着力提高公共文化服务效能”“增强公共文化服务发展动力”“着力推进文化体制机制创新”为目的，“共建共享”“开放发展”成为深入推进公共文化服务社会化的重要路径。2013 年，中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“构建现代公共文化服务体系”，“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展”，这个精神也被深入贯彻到后面的政策文件中。2015 年发布的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》将培育和促进文化消费、鼓励和引导社会力量参与、发展文化非营利组织作为构建现代公共文化服务体系的重要内容，进一步明确了公共文化服务社会化发展的方向、思路和实施路径。2016 年的《公共文化服务保障法》将“推动公共文化服务社会化”上升到法律层面。此外，这一时期还围绕公共文化服务领域的政府购买、政府与社会资本合作出台了专项政策。

这一阶段，相关的政策文件共有29 个，政策工具应用388 次，其中环境型工具242 次（62.37%）、供给型工具89次（22.94%）、需求型工具57 次（14.69%），主要集中在策略性措施（174 次/44.85%）、公共服务（45 次/11.60%）、政府购买（44 次/11.34%）、法规管制（37 次/9.54%）、税收优惠（16 次/4.12%）、资金投入（15 次/3.87%）、人才培养（15 次/3.87%）、目标规划（13 次/3.35%）、需求培育（12 次/3.09%）等方面，在一定程度上形成了多措并举推动公共文化服务社会化不断深化的态势。供给型比例下降，环境型和需求型比例上升能够反映这一时期的政策工具应用理念总体较为科学。

5 结语

5.1 研究结论

从政策工具的角度看，随着政策数量的持续增加，政策工具应用日益多元化，其以环境型工具为主，供给型与需求型工具为辅，需求型工具较为不足。在历时性上三种类型的政策工具一直呈上升态势，但是每类政策工具下都存在较为严重的不均衡问题。

从政策要素的角度看，政策不再仅仅是“鼓励与支持社会力量参与公共文化服务”这样一种理念，而是围绕公共文化社会化供给的主体、客体、形式和管理进行规定。但是这种规定依旧较为笼统，不够精细，容易导致目标群体难以“对号入座”。

从“政策工具—政策要素”的适配度看，两者不但整体适配性不高，而且每种政策要素的政策工具应用结构也存在失衡问题。

5.2 政策建议

5.2.1 推动政策工具适配均衡发展

政策工具的均衡发展体现在不同类型的工具之间以及同种类型的工具内部。

首先，考虑到政策工具结构也存在“木桶效应”，需要平衡三种政策工具结构，因此要大量增加需求型工具和适度增加供给型工具的比重，从供给侧和需求侧两端发力，发挥政策对公共文化服务社会化的直接“推—拉”作用。

其次，在供给型工具下，需要大力强化科技信息支持和基础设施建设两种政策工具，立足公共文化服务的均等化、数字化以及精准化，有针对性地弥补短板；进一步明晰资金投入方向，丰富财政支持形式，而不是笼统加大政府购买、项目补贴；结合公共文化服务社会化的多元内容领域，扩大人才培养知识覆盖范围；优化公共服务内容，围绕优化简政放权流程、搭建平台以促进供需精准对接。

再次，在需求型工具下，针对政府购买工具，要进一步明确政府购买的机制与管理规范，切实发挥政府购买对社会力量培育的作用；海外交流工具应用应在坚持“走出去”的同时强化“走进来”的力度，做好海外交流服务工作；在需求培育方面，要从培育文化市场、促进文化消费、加大品牌培育力度等方面展开，例如可进一步落实发放消费券等惠企利民政策等。

最后，在环境型工具下，以分类推进为理念，进一步明晰策略性措施的目标群体、适用领域，明确策略性措施的具体落实细节；将有助于社会力量参与的项目设计、群团组织培育、合作形式与内容等都纳入目标规划，实现目标的具体化与可量化，强化目标规划的引领和顶层设计作用；加大融资支持力度，以设立公共文化服务政社合作引导基金、落实无形资产与知识产权抵押贷款制度等措施，解决文化企业融资难的问题；完善文化经济政策，进一步实施税收优惠政策，从鼓励捐赠扩展到更多参与形式和参与领域。此外，随着公共文化服务社会化的不断开展，还需要进一步强化法规的规范与引导作用，一方面要加强对政府和社会力量行为的规范；另一方面要通过加强知识产权保护、规范文化市场运行等方式引导社会力量有序参与。

5.2.2 推动政策要素精细化

以提高政策精准化实施为目的，细化社会化供给的主体、客体、形式和管理的规定。

在主体角度，应遵循“全面覆盖+分类引导”的原则，一方面使用“社会力量”这样的笼统称谓，力争纳入所有目标群体，真正形成全社会共建共治共享的公共文化服务新格局；另一方面又要明确政策工具的具体目标群体，可以借鉴2021 年的《关于营造更好发展环境支持民营文艺表演团体改革发展的实施意见》中对分类管理的规定，以提高政策工具的针对性。

在客体角度，第一，应进一步明晰社会力量在公共文化服务中的作用边界；第二，要结合公共文化服务的数字化，鼓励纳入文化科技融合方面的内容，政社合作共同探索公共数字文化服务新业态；第三，结合公共文化服务的均等化要求，进一步加大公共文化服务向基层、偏远地区、弱势群体的倾斜力度；第四，改变“重硬轻软”的倾向，推动建立反映公众文化需求的征询反馈制度，鼓励社会力量以项目、活动、产品或服务等形式参与供给。

在形式角度，鼓励采用更多能够有效融合政府、市场或社会双方优势的合作方式；鼓励盘活存量，推动合作从“重建设”转向“重运营”。

在管理角度，加强制度管理，对社会化过程中的管理体制机制、组织与制度保障、绩效评估、监督监管等作出明确规定。

综上所述，我国鼓励社会力量参与公共文化服务的政策体系已基本形成，既有《公共文化服务保障法》从法律层面给予保障，也有专门针对文化领域的志愿服务、政府购买、政府与社会资本合作、法人治理结构等出台的专项政策，还有促进民营艺术表演团体、文化类社会组织发展，支持文化事业发展的若干经济政策。今后我国相关部门需要运用精准思维，进一步强化政策工具应用结构的均衡性，实现政策要素的精细化，以不断提升政策实施的精准性和有效性。

（来稿时间：2022 年5 月）