党建引领社区治理模式的实践与探索——以郴州市北湖区为例

文/中共郴州市北湖区委党校 刘文蔚

一、工作做法及主要成效

（一）坚持“深一层实一分”，在提高站位中谋篇布局。对标对表党的十九届四中、五中、六中全会新部署、新要求，深入学习领会习近平总书记关于基层治理、社区治理的重要论述，坚持“群众需要什么，我们就做什么”，大处着眼、实处入手，切实强化党组织在基层治理中的领导核心地位。一是回应群众期盼。通过发放调查问卷、设置意见箱、召开座谈会、开展线上讨论、登门入户走访等多种形式，对居民关心关注的“急难愁盼”广泛听取民意，对收集的意见分门别类汇总，采取“党支部审议、业主委员会商议、居民代表决议”的形式进行磋商，分类施策、分步解决。涌泉街道惠泽社区云鼎馨城小区党支部改造楼栋架空层前，多轮征求意见，入户商讨方案，采纳了居民意见相对集中的设置阅览室、棋牌室等建议，建成近400㎡的党群服务中心，得到小区居民的一致好评。二是借鉴他山之石。先后组织街道党工委书记、组织委员、社区小区党组织书记等80余人，分批次到上海、深圳、长沙等地学习考察。上海市白领驿家十年磨一剑打造全国知名党建品牌，长沙市岳麓区的美丽楼道建设等先进治理经验，让我们找到了差距，拓宽了视野，引发了思考。燕泉街道外出学习后，指导无物业小区茗新佳园成立党支部，广泛发动党员群众自筹资金8万余元开展美丽楼道建设，小区由昔日的“脏乱差”变为现在的“洁净美”。三是注重顶层设计。把建设上下贯通、执行有力的组织体系作为关键，按照“利于管理、便于活动、发挥作用”原则，整合居住在小区的离退休党员、流动党员、在职党员、社区党员和两新组织党员，建立小区党支部17个，楼栋党小组136个，构建了“社区党组织—小区党支部—楼栋党小组—党员中心户”四级组织架构。在全市率先实施社区专职工作者员额管理，积极推行“全岗通”服务模式，推进社区工作者专业化职业化建设；采用组织选派、基层选拔、退休聘用等多种方式，选优配强小区党支部书记、委员，建设了一支数量充足、管理规范、素质优良的基层治理队伍。

（二）坚持“做一个成一个”，在示范创建中全域推进。在社区党建、小区党建等领域分类别确定了18个示范创建点，出台《“三四五六”精品创建活动实施方案》，通过以点带面、示范带动、分类实施，一年接着一年干，做一个成一个，推进基层党组织全面进步、全面过硬。一是领导高位推动。把党建引领基层治理作为区、街道、社区三级书记抓基层党建述职评议问题整改的重要内容，纳入全区组织工作要点和党建工作重点任务清单，区委常委会定期专题研究。推行领导办点示范，12名区级联点领导坚持“一月一调度，一季一点评”，化解复杂难题28个，解决创建资金600多万元。区委书记为温泉路社区南下干部展览馆审定主题。二是实施挂图作战。各示范创建点立足比较优势，制订符合自身特点的任务清单，明确创建内容、工作时限、责任人，将任务细化到月，责任压实到人。区委相关责任人员每月到现场实地指导1次以上，与街道、社区共同谋划主题、设计图纸、审定方案，手把手地为基层排忧解难。建立“周调度周点评”机制，各示范点每周上报周总结周计划，在微信工作群晒进度、晒质量、晒效果，形成一种“你追我赶、相互鼓励、相互学习”的发展态势。三是强化工作保障。按照区级、街道、社区各筹资三分之一的原则，区财政首先注入启动资金，对5个“社区精品示范点”通过以奖代投的方式，每个补助15万元，对3个“小区精品示范点”每个补助5万元，同时区管党费划拨100万元用于示范点创建工作，做到资金、项目向基层一线聚集。建立区、街道、社区三级区域化党建联席会议，跨区域统筹整合资源，成立五岭商圈党委、北湖商圈党委，增加2名社区干部职数，每人每年保障人员经费8万元，确保更大范围的区域共治。

（三）坚持“一社区一特色”，在精细服务中创新治理。把创造优质服务、满足美好生活需要作为基层党建的根本价值取向，让广大群众在共建共治共享中有更多获得感。一是挖掘内涵创特色。适应群众多层次、多样性需求，深入挖掘社区内涵，精心培育治理品牌。温泉路社区立足老工业基地历史，打造了传承红色基因的南下干部展览馆；民权路社区开展“一核统领、三社联动”社区治理模式试点，搭建“好人好报卡、大家来帮忙”“小小雷志愿服务”等活动载体，激发了群众自治的内生动力；冠园社区作为女排腾飞之地，正挖掘女排精神打造集商圈党委、社区服务于一体的党群服务中心；仙泉社区针对辖区机关企事业单位多、商铺多的特点，成立区域化“党建联盟”，形成了组织联建、资源联享、活动联办、平台联创、工作联促的新局面。二是立足需求抓服务。搭建“微课堂”，在华尔星城二期、泊富君庭等36个小区建立“居民微课堂”，通过群众喜闻乐见的方式开展习近平新时代中国特色社会主义思想、亲子教育、健康养生等主题宣讲。点亮“微心愿”，在党群服务中心广泛设置“微心愿”墙和信箱，由社区党组织牵头，通过任务派单、“微心愿”认领等方式，组织志愿者主动帮扶或协调解决。践行“微承诺”，深化“在职党员进社区报到作表率”活动，将报到服务情况纳入干部考察内容，考察对象上年度未完成2次以上报到任务的不得确定为拟任人选，鼓励和引导2800余名进社区报到的在职党员，围绕居民的“小需求”承诺一个服务项目，变“坐等上门”为“主动服务”。三是建章立制保长效。制订出台《关于加强党建引领社区治理的十条措施》，实施“书记领航工程”，将社区治理纳入街道和社区党组织书记党建述职评议、个人年度考核、优秀领导干部评选的重要内容，引导街道社区两级党组织聚焦主责主业，集中精力抓党建、抓治理、抓服务。振兴社区的便民驿站为群众提供精细化服务，2021年8月，省委主要领导称赞“是真正的为民服务”，我们将其经验在全区推广，现已设立26个便民驿站。金桥社区从家庭和睦、邻里关系、文明礼仪、爱国筑梦四个方面将居民公约编成“三字歌”进行宣传，逐步构建自我管理、自我约束、自我服务的居民自治格局。

二、主要问题及存在的困难

（一）运行机制形同虚设。主要体现在街道“大工委制”、党建工作联席会议等党建统筹制度运行不畅、落地困难，驻区单位、辖区企业往往认为城市党建工作“不是责任田、而是分外事”，普遍缺乏共驻共建思想意识，不服从所在街道社区的属地管理。

（二）自身职能定位不清。上级政府和职能部门将各项考核和任务下移或者转移给社区，社区蜕变为“小而全”的行政化社区。目前，社区普遍承担了城市管理、查违拆违、消防安全、食品卫生监管、外来人口统计等本来应该由相关行政执法部门负责的工作，经常面临权责不清、有责无权、有事无费的尴尬境地，自身自治功能和社会治理功能严重弱化。

（三）运转经费不足。中心城区社区财政每年拨付经费50万元。经调查，实际共需经费约100～120万元（社区员额7～9人不等），包括社区工作者的工资福利、社区运转经费和服务群众等开支。社区通过帮扶单位、上级部门等化缘虽然能解决一部分，但每年约9成的社区依然有30～40万元的资金缺口。导致服务群众力度不够、工资和绩效不能按时发放等问题，严重影响社区各项工作的开展。

（四）队伍素质有待提高。受待遇、职业前景等因素影响，难以留住人才，我区社区工作人员普遍学历是在职大专，全日制大学本科及以上学历的屈指可数，原因有两个：一方面，待遇报酬相对偏低，吸引不到高素质人才；另一方面，社区工作人员进入渠道不规范，没有真正落实公开招录、择优录用，有些是机关单位职工的配偶子女甚至亲朋好友，纯粹为了解决工作问题。

（五）服务项目有而不优。目前的社区服务主要是针对特殊群体、弱势群体提供的民政救助、低保医保等办证盖章的行政性服务，缺乏技能培训、娱乐休闲等群众生活类服务。财政每年安排的15万元惠民资金（区级财政配套7.5万元+街道配套7.5万元），但由于街道财政的实力不允许，一般只是下拨迎检后退回。即便微薄的7.5万元惠民资金，也往往挪作改造背街小巷或者社区基础设施的经费开支，开展党员活动、居民服务常常是“无米之炊”。

（六）在职党员报到“走形”不“走心”。一是党员报到覆盖社区不平衡不充分。由于各机关单位党员数量的差别以及社区所辖机关单位的数量不同等，容易出现在职党员联系社区服务扎堆、服务空白或者服务单薄等现象。二是服务活动内容形式单一雷同。党员社区报到的方式内容多以政策宣讲、卫生清扫等为主，活动形式简单单一、内容枯燥雷同。部分机关党支部组织党员到社区报到，主要是完成资料留痕归档用于年度考核。三是党员服务与居民需求不契合。机关单位党组织存在应付完成任务、固守定式思维等思想，制订活动方案闭门造车，不与社区沟通联系，不掌握社区群众实际需求，有的政策宣讲不接地气、有的服务活动简单粗暴，社区党员群众参与度、满意度不高。四是机关党员在社区没有归属感。一些社区党组织在开展社区活动、社区治理中没有积极主动与驻区单位联系沟通、争取支持帮助，也没有组织动员社区的在职党员参与其中，与驻区单位条块分割、与住社区的在职党员不相往来的问题依然存在。一些在职党员只有在机关单位党组织开展报到活动时才参与社区活动，没有认识到作为社区的一分子在社区的建设、治理中应发挥示范带头作用，为社区献策献力，把自己摘除在社区之外，社区的归属感和认同感不强。

（七）对物业公司的管理缺位。部分物业公司对社区工作不予配合，使整个社区管理存在盲区。比如在巩文巩卫检查中，物业公司不积极开展卫生清扫、垃圾清运和宣传板牌制作；在新冠疫情防控中，物业公司不积极支持社区开展人员排查、小区封闭管理和防控知识宣传，中高风险地区人员返还也不及时向社区报告。针对以上现象，社区只能做政策宣传解释和沟通，无实际管理和制约物业公司的办法。近一年来，虽然政策上明确对物业公司的具体管理工作由市物业科下放到街道、社区，但无具体操纵办法，实施困难。

（八）志愿服务不实不深。一是居民自主参与意识不强，志愿服务主要是按照上级文件精神和工作任务开展，行政色彩浓厚，没有唤起和汇聚民间资源和社会力量，欠缺富有活力的民间志愿者组织，导致居民对志愿服务意识淡薄,参与积极性不高。二是志愿服务的实效性不强。由于志愿者自身素质参差不齐，大多数志愿者更多从事比较简单的、缺乏一定专业技术含量的如卫生清扫等“大众性”的志愿服务工作，志愿服务效果不理想。三是志愿服务机制不够健全。大部分志愿服务组织仅能完成志愿者的统一注册，未形成统一规范的培训机制、激励机制、项目机制、档案管理制度等，导致志愿服务团队管理不足、凝聚力不强、组织机构分工不细，一定程度上阻碍了基层志愿服务工作的深入开展。

（九）小区党支部建设亟待加强。受思想认识、法律支撑等主客观因素影响，党组织广泛引领小区治理的形势仍未形成，实践中还存在诸多问题需要解决。一是思想认识不到位，影响了小区党组织融入小区治理的进度。部分基层治理者、党员和群众对小区党组织认识有偏差，导致党建工作在小区下沉不力。北湖区大部分小区未建立小区党支部，党组织在小区治理体系中的角色弱化、虚化和边缘化。二是支撑体系不完善，削弱了小区党组织领导其他组织的底气。现有党内规章和法律没有对小区党组织领导小区治理作出明确规定，小区党组织开展工作缺乏理论支撑。三是体制机制不健全，限制了小区党组织科学治理水平的提升。小区党组织规范化运行的体制机制建设滞后，难以实现小区治理的科学化。四是要素保障不充分，局限了小区党组织政治服务功能的发挥。在调研中街道、社区、小区党组织负责人普遍反映，缺人、缺钱、缺阵地是制约小区党组织作用发挥的最大现实因素。

三、今后工作对策及建议

（一）强化政治引领。一是理顺工作机制。加强“街道大工委”和“兼职委员制”制度的硬性约束，由市区“两新”党工委下文明确，驻区单位负责同志原则上都要到街道、社区党组织领导班子交叉任职，交叉任职情况作为年终党建考核打分的重要内容。同时，改革市、区直单位考核体制，增加街道、社区对市、区直单位年终考核内容和权重。授予街道党组织对职能部门派驻机构的人事建议权、工作经费审批权等。二是配强干部队伍。严格执行社区工作人员逢进必考制度，建立社区工作人员每年“提前计划、公开招考、竞争上岗”的规范化、常态化招录制度。加强对社区工作者的教育培训，提高其依法办事、执行政策和服务居民的能力，支持其参加社会工作职业资格评价和学历教育等。进一步选优配强社区党组织书记，注重从大学生村官、“三支一扶”人员、乡镇街道相关人员中定向招录选配社区党组织书记。持续制度化开展社区优秀党组织书记公开比选竞聘乡镇街道副科级领导职务，制度化开展社区员额管理人员报考乡镇街道公务员和事业单位编制工作人员，打破社区工作人员的晋升瓶颈，形成能上能下、能进能出的用人导向。三是抓实组织覆盖。将小区党建工作作为重点领域抓好抓实，从而推进全面从严治党贯穿到底、不断延伸。一要在体制机制上动大手术，让党组织有底气、有平台领导社区治理。将小区党组织的领导核心地位写入党的规章制度和《物业管理条例》等法律法规，旗帜鲜明加强对小区内其他组织的领导，推动小区党组织成员、业主委员会、物业公司负责人通过合法程序交叉任职、三向进入，实现优势互补、互融共赢。二要在创建模式上做大谋划，因势利导探索形成党组织领导下的多种治理模式。对于成熟商品房小区要发挥好“润滑剂”作用。党组织主动融入现有治理体系，主动发挥党组织链接业委会、物业管理公司和上级党组织之间的桥梁纽带作用，连通上下、协调各方。对于新建成小区要发挥好“领路人”作用。要按照采集业主入住信息时，同步登记党员信息，同步物色书记人选，同步收集居民诉求的“三同步”原则，以街道、社区为主导，在符合条件的小区率先成立党组织。在法律制度框架下，牵头筹建业委会，选聘物业服务公司，购买社会服务，从一开始就形成党组织领导下的小区依法治理体系。对于村转居、安置小区、老旧小区等特殊小区要发挥好“吸铁石”作用。充分发挥党组织和党员的积极作用，凝聚社会力量、热心人士等各方资源，推行机关“双报到”优先倾斜、党员志愿服务作为补充、街道社区兜底补位等模式，加强对小区的有序治理。三要打造红色物业。依托区住建部门，成立全区物业服务企业行业党委，全面加强对物业行业党组织的领导。由街道、社区党组织负责，指导督促小区物业服务企业建立党支部，围绕物业管理等开展党员包楼栋等各类主题活动，进一步发挥党建在物业管理工作中的导向和推动作用。将物业服务企业日常监管权下放到街道、社区，建立物业服务企业履约考评机制，并赋予街道、社区党组织对物业服务企业的考评权，考评结果作为企业信用评价与物业招投标的重要依据。

（二）做实服务群众。一是优化便民服务。科学设置便民服务窗口，合理规划空间布局，推动服务事项审批权限和受理权限下放基层。完善社区便民服务大厅首问负责制、一件事一次办制和“全岗通”服务模式，简化办事程序、提高办事效率，力争实现群众办事“只进一道门、只找一个人”、无特殊情况一次办结。同时，全市统筹，组织、民政、政务中心、工商等部门联合开发居民网上办事“一点通”APP，实现居民办事全市通办、网上受理、网上办结、网上反馈结果。二是主动对接服务。全面推行社区议事制度，每个社区每月固定一天时间，由社区党组织书记召集辖区居民代表、党代表和辖区单位党组织负责人集中一天时间议事，讨论研究解决办法，及时回应群众诉求。三是打造特色服务。紧紧围绕居民日常需求，开展志愿服务、居家养老、小孩托管、创客空间等个性化服务项目，以及举办运动会、广场舞、邻里节等各种文体娱乐活动，做到每个社区至少都有一项群众欢迎的特色服务内容，打造服务群众“一社区一品牌”。四是有效开展志愿服务。充分利用新闻媒体等多种途径和手段，大力倡导奉献、互助精神，广泛普及志愿理念，培育公民的社区服务意识，让更多的人参与社区志愿服务，使其成为新时期社会道德的新风尚。认真总结推广志愿服务地方性立法的经验，加快全国志愿服务立法进程。改变社区志愿活动存在的单位化、行政化状况，充分发动社会各界力量参与；改变社区志愿服务仅仅是慈善性、体力性工作，服务活动往往流于形式的状况，充分发挥不同领域、不同组织的特色与特点，依据社区居民需要适时地调整志愿服务的内容、形式。建立健全注册登记制度，制订注册登记条件和程序，记录每一位志愿者详细的个人信息及参加志愿服务的基本情况；建立健全教育培训制度，以便志愿者能够依据居民需要适当开展工作，提升其服务水平和服务质量；建立健全考核评估机制，对志愿者的表现以及其服务质量做出正确的评定；建立健全权益保障机制，维护志愿者的基本权利；建立奖惩激励机制，通过多种形式的制度化奖励措施激励更多的人投入社区志愿服务中来。

（三）统筹整合资源。一是搭建多元化的财力保障机制。将社区运作保障经费纳入公共财政体制，在年度拨付50万元的基础上适当增加，并形成与地方财力同步增长的社区经费投入机制，具体可按照管辖区域面积、人口等综合因素核定；在发挥财政主渠道作用的同时，激发驻区企事业单位的认同感和社区意识，发动驻区企事业单位和社会各界支持社区建设，明确、落实驻区企事业单位共驻共建措施和最低资金支持数额，拓宽社区增收渠道；积极发展社区集体经济，对于社区拥有的闲置性房产市场化运作，增强社区造血功能，保障社区组织的独立性提供坚实的保障。二是切实减轻工作负担。全面严格街道社区事务准入制，以市区为单位制订街道、社区公共事务清单，明确要求职能部门不得随意将工作职责下放到街道社区。新增事项确实需要街道社区承担的，须经区委区政府严格审核把关，并且把经费拨付作为前置程序，把权随事转、人随事转、费随事转落到实处。三是增强在职党员报到工作实效。从考核方式内容的改变来倒逼活动成效的提升，改变以简单的活动简报、签到表、服务登记表等痕迹档案来检查考核的情况，将计划活动方案的内容、发放群众满意度测评、解决社区实际问题清单等作为检查考核的重要内容，把只要求报到人数的数量型硬性指标调整为注重报到服务质量的成效型指标。社区党组织加强自身建设，提升社区治理能力，发挥组织动员服务群众作用，在群众中开展问题建议需求调查，掌握社区居民关切、了解民声民愿，列出需求清单，在职党员所在单位部门根据需求清单结合部门实际有针对地开展不同形式内容的活动，真正通过活动为民办实事、好事，为社区解决实际问题。参照农村党员设岗定责的办法，社区党组织结合住区在职党员的工作实际、性格特点、专业特长等，组建政策宣讲、技能培训、物管服务、医疗服务等志愿服务队，明确在职党员在志愿服务队里的任务职责，充分调动在职党员服务社区的积极性。四是继续推进示范创建。按照一社区一品牌要求，深入挖掘社区文化内涵，每年创建4个示范社区、3个精品小区和10个标准小区，由区财政通过以奖代投的方式，分别按照20万元/个、15万元/个、2万元/个的标准予以奖励，并将创建成效作为平安社区、文明社区创建的加分项目。同时严格社区服务用房管控，建立事前备案制度，区委组织部、区财政局整合民政、城管、文旅广体、退役军人和工会、妇联、团委、科协等单位拟投入社区的项目、资金，集中力量推进示范创建，做到以点带面、分步实施、全面进步。