新发展格局下中国参与全球经济治理路径探析

张国军 黄亚楠

摘要：现存全球经济治理赤字存在参与赤字、信任赤字、大国责任赤字、和平发展赤字。“双循环”新发展格局是开放的，中国要坚持全球化，坚持多边主义，努力参与各种双边、区域与全球性多边合作，在国际大循环中发展壮大自身实力。中国可以通过支持改革和完善WTO为核心的多边贸易体制、借力全球经济治理平台、构建高标准的自贸区网络、促进全球共同发展、推进高质量共建“一带一路”等方式参与推进全球经济治理改革，推动改善有利于双循环相互促进的全球经济治理环境。

关键词：“双循环”新发展格局;全球经济治理;赤字;路径

习近平总书记指出：“世界经济进入深度调整期，整体复苏艰难曲折，国际金融领域仍然存在较多风险，各种形式的保护主义上升，各国调整经济结构面临不少困难，全球治理机制有待进一步完善。”本文基于“双循环”新发展格局视角，探讨当今全球经济治理赤字，并提出中国参与全球经济治理的路径选择。

一、现存全球经济治理赤字

现存全球经济治理赤字存在参与赤字、信任赤字、大国责任赤字、和平发展赤字等，治理体系和决策机制己无法适应国际形势的发展，国际社会要求加强全球治理的呼声不断高涨。

（一）全球经济治理中的参与赤字

现存全球经济治理体系未能体现国际权力结构的变化，代表性不足，导致参与赤字。现存全球治理体系由美国为首的西方发达国家在二战后搭建，这些国家处于中心位置，是规则制定者。相比之下，广大发展中国家处于外围，是被动参与者。自21世纪以来，以“金砖国家”为代表的新兴市场国家和发展中国家实力不断增强，对世界经济增长的贡献率已经达到80%，经济总量占世界的比重接近40%（按汇率法计算），保持现在的发展速度，10年后将接近世界总量一半，群体性崛起势不可挡。此外，国际组织、跨国公司、以跨国社团与跨国运动为代表的全球公民社会等非国家行为体在应对恐怖主义、网络安全、核安全、跨国犯罪和气候变化等问题上发挥着越来越重要的作用，国际影响力不断扩大，日益成为影响国际关系的独特力量。然而，随着发展中经济体实力与日俱增，发达经济体希望发展中经济体承担更多责任来降低治理成本，相比之下，发展中经济体无法承担超越其发展阶段的过高标准，双方无法就统一经济规则达成一致，全球经济治理改革陷入僵局。随着新兴市场国家和发展中国家以及非国家行为体力量不断壮大，其参与全球治经济理的诉求日益增强，但现存全球经济治理体系未能做出相应调整，代表性明显不足，在一定程度上挫伤这些群体参与全球经济治理的积极性。

（二）全球经济治理中的信任赤字

现存全球经济治理机制无法保证成员享有平等的权利，公正性不足，存在信任赤字。以IMF为例，美国为首的西方国家控制着投票权，占有多数份额，美国16. 51%、日本6.15%、德國5.32%、英国4.03%、法国4. 03%。而中国作为新兴市场和发展中国家的代表则仅有6. 08%的投票权。在重大事项决策上需要占总投票权85%的成员同意，因此美国拥有一票否决权。以美国为首的西方国家对当前全球治理体系缺乏代表性和公正性的事实不但置之不理，而且肆意阻挠对其进行必要改革。例如，在2010年G20领导人峰会决定向发展中国家转让6%的IMF投票权，同时还将欧洲发达工业国两个执行董事会的席位让给发展中国家，然而，美国国会迟迟不予批准，直到2015年12月才通过这一改革方案。此外，美国近些年试图通过签订高标准的排他性FTA（自由贸易协定），重构全球经贸规则，为发展中国家设置准入门槛。例如，美国与墨西哥、加拿大签订的FTA设置排挤中国的“毒丸条款”，与欧盟、日本商签针对中国的“零关税、零壁垒、零补贴”FTA。美国的这些做法严重削弱了全球经济治理体制的权威，致使全球经济治理趋于失效。

（三）全球经济治理中的大国责任赤字

现存全球经济治理机制由大国主导，内顾倾向严重，全球经济治理体系和多边机制受到冲击，造成大国责任赤字。近些年，美国作为全球治理的领导者，却推卸全球治理责任。特朗普政府执政期间，奉行“美国优先”外交政策，开始各种“退群”，甚至扬言要退出WTO。比如，美国作为温室气体排放大国，不承担气候治理的相关责任，并且退出《巴黎气候协定》。美国阻挠WTO上诉机构成员延任和遴选，导致该机构运行陷入瘫痪。与此同时，推行贸易保护主义和霸凌主义，以所谓的“国家安全”为由肆意对他国加征关税，发起对中国、欧盟、日本、加拿大、墨西哥等国贸易战。2010- 2019年间，美国采取的歧视性干预措施数量不断攀升，从332项升至2071项。最近几年，美国歧视性干预措施增速均保持在10%左右，十年间最高增速为129%。美国擅自对他国实施经济制裁，同时连带对第三国国民或公司在海外的商业活动实施“次级制裁”。美国的这些不负责任的做法严重破坏了全球治理体系的正常运转，削弱了其权威性，加大其主导的全球治理体系的信任赤字和责任赤字。此外，各国为应对新冠肺炎疫情采取封闭措施，以美国为首的西方发达国家抗疫不力，聚焦本国内部治理，自扫门前雪，全球经济治理合作弱化，联合国、世界贸易组织、世界银行、国际货币基金组织等多边治理机构作用十分有限，全球经济治理赤字攀升。

（四）全球经济治理中的和平发展赤字

现存全球经济治理体系存在发展赤字，进而加大和平赤字。以美国为首的西方国家强调和平高于发展，秉持安全优先的发展理念，主张“从安全、治理角度制定和执行发展规划”。例如，OECD（经济合作与发展组织）发展援助委员会近些年更多聚焦于安全与发展的关系，在“9-11”事件爆发后更是将恐怖主义与发展关联，以发展名义进行合法化军事干涉倾向明显，发展预算中的军事和安全开支增加。自20世纪80年代和90年代以来，西方国家通过世界银行和IMF把“善治（good governance）”作为提供贷款支持的前提条件，并且以提高效率和增加合法性的名义大量通过跨境非政府组织的途径提供援助以影响受援国的国内政治。在西方安全优先的错误发展理念指导下，诸多发展中国家不但没有实现发展，安全、稳定也没得到改善，世界贫富差距不断拉大，全球发展陷入失衡。从1986年到2014年，世界上10个最富国家与10个最穷国家的人均GDP之比由125倍上升到了218倍。西方国家也因过度强调发展的安全、治理条件而深陷泥潭，英国脱欧、美国特朗普当选的根源均在于此。发展缓慢、贫富差距拉大是地区冲突和局部战争的重要诱因，破坏了全球安全稳定。

二、新发展格局下中国参与全球经济治理路径选择

“双循环”新发展格局是开放的，中国要坚持全球化，坚持多边主义，努力参与各种双边、区域与全球性多边合作，在国际大循环中发展壮大自身实力。针对全球经济治理存在的参与赤字、信任赤字、大国责任赤字、和平发展赤字，中国可以通过支持改革和完善WTO为核心的多边贸易体制、借力全球经济治理平台、构建高标准的自贸区网络、促进全球共同发展、推进高质量共建“一带一路”等方式参与推进全球经济治理改革，推动改善有利于双循环相互促进的全球经济治理环境。

（一）支持改革和完善WTO为核心的多边贸易体制

习近平总书记指出：以联合国为主体，包括国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织等机制的全球治理框架虽然并不完美，却是人类社会迈出的重要一步，为过去几十年世界和平与发展发挥了重要作用。我们应该秉持共商共建共享理念，推动全球经济治理体系变革，确保其公平有效。中国作为多边贸易体制的积极参与者、坚定维护者和重要贡献者，支持WTO进行必要改革，应对其面临的诸多挑战，增强其在全球经济治理中的权威性和有效性。根据中国向WTO提交的《中国关于世贸组织改革的建议文件》，中国针对WTO改革提出了三项原则：坚持开放、非歧视等核心价值;削减WTO规则中的发展赤字，为发展中成员发展权利提供保障;本着协商一致原则，共同商定WTO改革事宜。

推动WTO改革聚焦四个领域：第一，危及WTO生存的关键和紧迫性问题的解决。包括启动上诉机构遴选程序，恢复争端解决机制的正常运行;加强对援引国家安全例外条款的纪律约束;加强对违反WTO规则的单边措施的纪律约束。第二，增加WTO在全球经济治理中的相关性。包括解决农业领域中存在的纪律不公平、不平衡、不合理现象;完善贸易救济领域的相关规则;完成渔业补贴议题的谈判;制定与贸易有关的电子商务议题规则;推动投资、发展、中小微企业等新议题的多边讨论。第三，提高WTO的运行效率。包括加强成员通报义务的履行;改进WTO机构的工作。第四，增强多边贸易体制的包容性。包括尊重发展中成员享受特殊与差别待遇的权利;坚持贸易和投资的公平竞争原则。支持改革和完善WTO为核心的多边贸易体制，对于中国更好地参与国际经济循环、为开放发展创造更好的国际规则环境，具有重要的现实意义。

（二）借力全球经济治理平台

中国通过上海合作组织、APEC、G20、金砖国家合作机制等多边平台，推动建立公正合理的全球经济治理体系。近年来，中国先后举办APEC北京峰会、G20杭州峰会、“一带一路”国际合作高峰论坛、金砖国家领导人厦门峰会，形成了一系列有利于全球经济治理的成果。中国于2014年主办APEC峰会，留下推动全球经济治理的“北京印记”，向世界展现了中国为亚太和全球提供更多经济治理公共产品的意愿和能力。中国于2016年主办G20峰会，全面阐释中国以平等为基础、以开放为导向、以合作为动力、以共享为目标的全球经济治理观，并突出创新、发展等议题，推动形成全球多边规则框架，把绿色金融列入议程，在全球经济治理中书写了浓重的一笔。中国提出“一带一路”倡议，并成功举办两届“一带一路”国际合作高峰论坛，探索全球治理新模式，推动构建开放、包容、均衡、普惠的全球治理体系。中国于2017年主办金砖国家领导人会晤，提出“金砖+”概念，进一步提升金砖国家合作机制开放性，推动南南合作和全球经济治理。中国通过多边外交平台，深化与亚太经济体、“一带一路”沿线经济体、金砖国家为代表的新兴经济体合作，引领全球经济治理，促进彼此间经济循环，为“双循环”新发展格局营造更好的国际经济合作环境。

（三）構建高标准的自贸区网络

近年来，各国积极投身于国际区域经济合作，全球区域贸易协定数量持续攀升。截至2022年2月底，WTO成员向其通报全球区域贸易协定数量达577个，其中354个生效。中国制定了“构建立足周边、辐射‘一带一路’沿线国家、面向全球的自贸区网络”的加快实施自由贸易区战略目标。截至2022年2月底，中国己签订19个FTA、正在谈判有10个、正在研究的有8个。加快实施自由贸易区战略，构建面向全球的高标准自由贸易区网络，引领国际经贸规则制定，推动全球经济治理机制改革，是促进国内国际双循环的有效途径。

中国推进自由贸易区建设需要在扩大自贸区覆盖范围、拓展谈判议题、提升规则标准等方面发力。第一，扩大自贸区覆盖范围。构建周边大市场，与毗邻国家和地区商签FTA，不断深化经贸关系，构建合作共赢的周边大市场;构建“一带一路”大市场，推进与沿线国家商签FTA，形成“一带一路”大市场;铺设覆盖全球自贸区网络，与新兴市场国家和发展中国家、主要区域经济集团和发达国家商签FTA，构建金砖国家大市场、新兴经济体大市场和发展中国家大市场等。第二，通过推进自由贸易区建设促进全球经贸规则重塑。积极发挥RCEP（《区域全面经济伙伴关系协定》）平台作用，深入推进高水平制度型开放，引领国际经贸规则，推进全球经济治理体系改革。此外，中国也要择时加入CPTPP（《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》），对接国际经贸规则最高标准，获取更大的回旋空间。通过推进自由贸易区建设积极参与全球经济治理，推动区域内市场畅通，促进区域内经济循环，为双循环相互促进提供强大的贸易投资自由化动能。

（四）促进全球共同发展

对于任何一个国家而言，发展都是第一要务。人类命运共同体追求的是共同发展。实现全球共同发展也是各国参与全球经济治理的共识。各国要苦练内功，结合自身禀赋特点，制定发展战略;发展离不开和平稳定的外部环境，各国要共同维护世界和平;各国要加强宏观经济政策协调，为发展创造良好的制度环境。推动全球经济治理体系变革，提高发展中国家代表性和发言权。要维护世界贸易组织规则，倡导开放、透明、包容、非歧视性的多边贸易体制;加强发展合作，帮助发展中国家摆脱贫困。以联合国2030年可持续发展议程为目标，增进全人类福祉，让发展的成果惠及全世界人民，推动世界经济全面协调可持续增长。促进全球共同发展，促进世界和平稳定，为构建“双循环”新发展格局提供良好外部环境。

（五）推进高质量共建“一带一路”

“共商共建共享”原则既是中国所秉持的全球治理观，也是“一带一路”建设原则。共建“一带一路”顺应全球治理体系变革的内在要求，彰显同舟共济、权责共担的命运共同体意识，为完善全球治理体系变革提供了新思路和新方案。“一带一路”倡议是中国扩大和深化对外开放的一项重大举措。着力推动“一带一路”大市场循环畅通，推进实行高水平对外开放，是构建双循环新发展格局的必由之路。

“一带一路”是开放包容的，支持各国共同发展，不谋求政治势力范围。任何国家和地区均可参与建设，共享建设成果。共建“一带一路”汇集各方力量，既是新兴市场国家和发展中国家，也是沿线工商企业、智库媒体和民间组织参与国际合作发展的平台，实现了参与主体多元化。“一带一路”不具排他性，是沿线国家在恪守联合国宪章的宗旨和原则，遵守和平共处五项原则基础上，推进互联互通，实现共同发展，共同繁荣的国际经济合作新模式。“一带一路”建设注重各方发展规划和互联互通倡议的对接，包括亚欧会议互联互通工作组、中非合作论坛、欧亚经济联盟、大湄公河次区域经济合作等区域、次区域合作机制对接;三河流域经济合作战略总体规划（20192023）、东盟东部增长区、欧盟東部伙伴关系、大欧亚伙伴关系等区域和次区域合作规划对接;东盟智慧城市网络、欧盟欧亚互联互通战略、非盟及非洲基础设施发展规划等具体合作领域规划对接。共建“一带一路”秉持共商共建共享原则，为新兴市场和发展中国家提供参与全球治理平台，引领国际规则制定，提升全球治理的公平公正，推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展。

“一带一路”倡议基于共商共建共享原则推进项目建设，自下而上地塑造沿线国家行动共识，培养沿线国家行动自觉和责任担当。中国在与沿线国家共建项目过程中，敢于担当，为培育沿线国家的责任担当发挥了表率作用;中国依据沿线国家工业化发展水平采取不同策略，针对工业化水平低的国家，重点与其共建经贸合作园区，充分发挥双方比较优势。针对工业化水平高的国家，重点与其开展第三方市场合作;中国持续加大投入，通过对沿线国家直接投资，设立专项基金、专项贷款、专项投资等方式确保资金供应。“一带一路”强调共建，通过各方参与项目共建，确保公共产品供给，增强沿线国家责任担当意识。

“一带一路”倡议不设置统一发展模式，尊重参与方发展道路和模式选择多样性，主张与沿线国家进行战略对接，求同存异，共生共荣。中国秉持正确义利观，努力推动各方在合作中实现互利共赢，具体措施包括：通过降低关税，削减中国对部分沿线国家贸易顺差。通过增加出口附加值，扩大部分沿线国家对华进口;中国通过亚投行和丝路基金向沿线国家提供投融资服务，帮助沿线国家缓解资金紧张。加强与沿线国家开展人力资源开发和培训合作，为沿线国家培养高端人力资源，缓解人才短缺问题。共建“一带一路”惠及沿线地区发展中国家，缩小与全球发展鸿沟，助力削减发展赤字。对沿线国家而言，通过共建“一带一路”，推进工业化进程，带动经济发展，改善民生。对于中国而言，消化过剩产能，拓展出口空间，带动经济发展，提高国际影响力。▲

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[10]数据来源：中国自由贸易区服务网.http：//fta.mofcom. gov.cn/.