新型冠状病毒肺炎疫情下的三级综合医院“1+2+X”扁平化应急管理模式探索

李伊南， 任晓蕊， 邓明卓

随着社会经济的快速发展，突发事件的复合性也不断加强，应急管理工作面临越来越严峻的挑战[1]。尤其是新冠肺炎疫情发生以来，医院作为疫情防控第一线，对医院固有的管理体系和运行模式来说是一个很大的挑战，需要建立反馈更加灵敏的应急管理体系，将原本管理体系中的决定层、关联层和操作层结合得更加紧密[2]。如何减少管理层级、提高管理效率便是制约性问题。扁平化管理强调以工作流程为中心，通过减少管理层次、压缩职能部门、整合人员，打破科层制组织结构，缩短管理路径，扩大管理宽度，使决定层、关联层和操作层之间的中间管理过程尽可能减少，以便对外界不断变化的需求作出迅速反应，并将决策快速地传达至操作最前沿，从而提高管理效率和竞争力，形成特殊时期组织机构的应急管理体系[3-4]。本研究以三级甲等综合医院的北京友谊医院为案例，从人力资源调配角度入手，阐述在不断变化升级的疫情形势面前，医院运用“1+2+X”扁平化应急管理模式，即将医院日常管理体系调整为“1个党委+2个领导小组+X支团队”的应急管理体系，减少管理层次和中间环节，缩短管理半径，提高医院管理效能和管理效率，对医疗机构应对突发事件的处置方式，提供参考和借鉴意义。

1 新型冠状病毒肺炎疫情下三级综合医院管理模式面临的挑战

在日常管理模式下，医院管理一般采用科层制的组织形式，其典型形态是纵向一体化的职能结构，强调各职能的专业化管理，适用于社会卫生健康环境稳定、疾病谱固定、患者日常医疗需求较大的情况。但在外界环境快速变化、患者需求趋于单一的情况下，传统管理模式受到以下三个方面的挑战。

1.1 决定层的决策效率有待进一步提高

党中央的防控方针是根本依据，医院党委的防控政策是具体方向。新冠疫情发生以来，医院在积极应对疫情的过程中，第一时间想到的是借鉴“非典”的成功经验。2003年“非典”之后，医疗机构逐渐形成了具有一定实操性的应急管理体系，由于当时管理体制、医疗条件、信息流通等因素的限制，需要及时快速转化为与新时代发展相适应的应急管理体系，提高决策效率，扩大管理覆盖面，进一步提升管理效率与管理效能[5]。

1.2 关联层的上下联动有待进一步加强

三级甲等综合医院的日常医疗关注点多在于疑难杂症、急危重症和专科疾病等医疗救治诊疗方面，院感防控关注点多在于医院感染管理和控制。日常情况下，医院的感染防控体系与医疗体系相对独立，因专业范畴不同，两者在业务层面结合不够紧密，互相指导和沟通交流不够深入。同时，医疗机构人员的调动和管理是由不同的职能部门负责，医务人员、护理人员、医技人员和管理人员分属医务处、护理部、门诊部和各自部门管理，各部门在协调人力方面存在一定的沟通成本，其信息传递效率不高，特别是在应对重大新发传染病时，部门之间的联动需要进一步增强。

1.3 操作层的执行效能有待进一步增强

本研究案例医院有正式职工4 400余名，其中从事呼吸、感染、疾病控制等与传染病相关的专业人员87名，包括医务人员33名、护理人员54名、管理人员10名，占全院人员的2%。疫情发生之初，面对严格的院感防控要求和多批次不同层级的外派支援任务，医院对专业人员和专业培训的需求更为急迫，人员的专业素质直接体现在执行医疗任务的成效中，操作层的执行效能有待进一步增强。

2 案例医院在应急管理中的实践及应用探索

本研究案例医院地处北京市核心城区，拥有西城院区和通州院区两个院区。疫情发生时，西城院区的服务对象主要为北京市老城区居民，具有人口密集、常住人口多、群体年龄偏大等特点，疫情防控前期内防扩散的压力较大；通州院区的服务对象主要为北京周边人员，具有返京复工、人流量大、流行病学史复杂的特点，疫情后期复工复产、外防输入的压力较大。该医院面临特殊形势，运用政治优势、制度优势和组织优势，迅速建立“1+2+X”应急管理机制，将新冠疫情防控事件列为专项工作，把原有涉及该项工作流程的科层制调整为扁平化组织模式，通过党委决策、领导小组协调和医疗团队执行的形式，提高效率，落实“早发现、早报告、早隔离、早治疗”的工作要求。见图1。

2.1 “1个党委”发挥领导作用，形成决策高效的决定层

作为三级综合公立医院，严格落实党委领导下的院长负责制，坚持党的领导，体现公立医院的公益性属性，统筹协调部署，审批涉及医院改革发展的重要事项，形成“1个党委”领导，能够有效把握事件的政治风险和经济风险，有效推动事件的督办与落实。截止目前，该医院已制定疫情防控相关制度规范共计110项，其中医疗救治44项、院感防控24项、门诊医技19项、后勤安全保障17项、人员管理6项，兼顾医院防控工作的方方面面。同时，院党委每日召开应急领导小组例会，由党委班子成员和领导小组层面涉及人员共同参加。例会由院级领导反馈前一日需进一步改善的方面，采取一事一议的方式，专家组提供专业建议，院党委集体讨论并做出决议，科室负责人接到指示立刻安排工作，如有疑问现场讨论并解决。随着疫情的变化，例会也从每日召开逐步降低频次到每周召开。自疫情发生以来，共计召开领导小组例会百余次。

2.2 “2个领导小组”发挥统筹协调作用，形成联动有效的关联层

该医院党委下设新冠肺炎疫情应急领导小组和感控领导小组，“2个领导小组”成为“1个党委”的重要支持机构，既为决策提供咨询服务，又为决策的贯彻落实起到了有效推动的作用。在新冠肺炎疫情应急领导小组中，医院主要领导担任组长，主管医疗副院长担任常务副组长，协调各项新冠肺炎疫情突发事项，小组下设10个工作专班，包括医疗救治、疾病感染控制、基建保障、信息保障、后勤保障、人力资源管理、督办督查、舆情监控与应对、职工心理疏导和综合协调，由院长直抓直管，进一步明确职责。在感控领导小组中，组长由负责院感疾控的副院长担任，小组下设主检专家组和院感专家组。主检专家组由发热门诊的主检医师组成，根据发热病人的流行病学史、临床表征、肺部影像和核酸检测结果综合研判；院感专家组就防控标准和防护要求提供咨询服务。“2个领导小组”从技术层面为党委决策提供专业的意见和建议。同时，分管副院长作为各专班或小组组长，能够将会议决定直接传达到分管部门，作为副院长，其全局观、协调力度和执行力度也大大增强，加强同一相关领域部门的配合程度，形成上传下达的有效关联层。

2.3 “X支团队”发挥专业技能作用，形成执行有效的操作层

三级公立综合医院在应对重大新发传染病事件中往往支援范围广、工作任务重[6]。疫情初期，武汉集中大量重症和危重症患者，对派往前线的医护人员有一定的政治要求、专业要求、身体素质和心理素质要求。该医院党委按照选派原则，通过领导小组按要求落实，接到上级通知当天，集结13名医务人员参加北京市属医院医疗队驰援武汉。援鄂医疗队员平均年龄相对较大，医生比重较多，高级职称人员占比较高，且全部为对口专业人员，能够有针对性地集中抢救急危重症患者。北京作为首都，前后承担外防输入和境外返京人员集中筛查的任务。市级集中救治基地在疫情发生时期承担了境外返京人员集中筛查的任务，需要大量护理人士对疑似病例以及轻型和普通型确诊患者开展治疗工作。在不到一个月时间内，该医院连续派驻10批次73人参与市级集中救治基地的医疗救治工作。市级集中救治医疗队以筛查工作为主，选派人员的专业分布较广，平均年龄相对较小，护士比重偏大，同时增加了一定比例的影像和检验技术人员，为筛查、隔离等患者提供医疗护理服务。见表1。

表1 案例医院外派支援人员情况

医院作为防控第一线，严格执行预检分诊制度，承担疑似和确诊患者的筛查任务，在专业人员紧缺的情况下，合理设置发热门诊和隔离病房队员批次，做好院感防控工作。在疫情反复时期，及时加强防控力量，增派医护人员。加强院内发热门诊和隔离病房队员统一管理，成立院内抗疫医疗队和临时党支部，此后每14～21天进行梯队轮换，并根据外派医疗队、院内人力资源现状和疫情发展情况快速动态调整人员。截止目前，已成立13批917人支援院内抗疫医疗队。见图2。

援鄂医疗队、市级集中救治医疗队和院内13批抗疫医疗队的快速集结、闻令而动，都形成了执行有效的操作层。

3 取得的成效和意义

3.1 应急管理模式取得的现阶段成效

本研究以北京友谊医院应急管理中的人员调配为讨论内容，根据疫情防控形势，迅速组建援鄂医疗队、市级集中救治医疗队和院内抗疫医疗队。截至目前，援鄂医疗队13人已顺利完成65天援驰任务，共同守卫武汉；市级集中救治医疗队组建10批次队员，加入上级整建制队伍中，服从上级党委统一安排，坚定保卫北京；院内抗疫医疗队已派驻了13批队员，未曾发生院内感染，实现院党委制定的“不漏诊不误诊，院内无感染和做好对外支援”防控疫情目标。

3.2 扁平化应急管理模式有助于提升管理效率与管理效能

扁平化应急管理通过减少管理层级，由上级层级直接映射到更大面积的下级层级，从而提高管理效率[7-8]。在本研究中，该医院以党委、领导小组和医疗团队三个层级作为新冠疫情防控特定事件下的扁平化应急管理模式，通过院级领导直接调动医疗团队人员，打破日常行政管理流程，将决定层、关联层和执行层高度结合，简化内部组织、减少管理层级，缩短人事管理跨度，降低管理的时间成本和有效信息的损耗[9]，便于快速传递信息，灵活做出反应，使得决策能够直接对准问题矛头，更具有针对性。

3.3 扁平化应急管理模式有助于加大特定学科建设力度

扁平化应急管理模式由于在管理过程中减少了中间层级，使得某些具有特定意义的下级职能和个人被上级层级直接关注到，从而可以加大特定学科建设力度，挖掘高素质后备人才[10-11]。在此次疫情中，该医院的感染科得到了突出重视，除了要参加每日的领导小组会，还参与医疗队的培训和指导、院感专家组的决策等各环节，在疫情防控中起到了至关重要的作用。同时，疾病预防与感染、重症医学科和检验科等专业，协助参与工作，在疫情防控中也发挥了巨大的作用。该医院以此为契机，重新建设升级发热门诊，并扩招对口专业人员，以应对秋冬季疫情防控工作。此外，在此次援鄂和市级集中救治医疗队中，队长和支部书记都发挥了优秀的带头作用，1名同志提拔使用为副处级干部，1名同志提拔使用为副科级干部，2名同志发展为中共预备党员，为医院发展积累了高素质后备人才。

4 扁平化应急管理模式的不足及局限性

扁平化管理模式虽能够提高管理效率，但也具有一定适用范围[12]。首先，该模式需存在上级管理人员较少的组织机构中，便于快速统一思想、作出决策；其次，该模式有赖于完善的智慧化建设和信息化建设，在上级层面直接面对下级层面时，由于团队成员过多，需要通过信息技术完成信息交流、工作沟通，信息技术不仅能够提高管理效率，也能够继续拓宽管理辐射面[13]；第三，该模式需要特定的背景环境，在更为紧迫的环境中，能够增加其发挥作用的程度。

综上所述，扁平化应急管理模式适用于在特定条件下的应急处置，能够减少管理层次，扩大管理范围，有助于提升管理效率与管理效能；同时，对支撑特殊环境下的学科和管理人员的能力提出了更高的要求，有助于加大特定学科建设力度和对特定人才的培养力度。