生态产品价值实现的现实困境与破解对策研究

丁 艳

(四川文理学院,四川 达州 513000)

引 言

近年来，随着生态文明建设的推进，生态产品价值实现逐渐成为落实习近平生态文明思想的核心举措[1]，对推动传统产业绿色转型具有重要意义。生态产品价值实现作为践行“两山论”的重要举措，打破了经济发展和环境保护之间的零和博弈，提出保护环境和保护生产力，改造环境和发展生产力之间的对等关系。在中央政策的引导下，全国各地对生态产品价值实现问题非常重视，积极探索出了一批具有示范效应的实践模式，如新安江模式、丽水模式等，但是由于各地生态资源的差异性，很多地方成功经验无法进行大范围的推广。

针对生态产品价值实现路径问题，学术界展开了研究，石敏俊提出生态产品价值实现有“转化”和“保护”两种逻辑，分别对应了“市场化”和“政府调节”两种路径[2]；刘江宜认为生态产品价值实现路径有政府主导路径，包括转移支付、政府购买、生态税费、生态补偿，和市场主导路径，包括生态产业化经营、权属交易、和绿色金融等[3]；马晓妍将生态产品分为纯公共物品和可交易物品，提出前者以以政府购买、跨区域补偿等方式为主，后者以生态资产权属交易、经营开发、资本运用等市场化手段方式为主的实现路径[4]。关于生态产品价值实现的研究虽然说已经很丰富了，为我们奠定了坚实的理论基础，但生态产品价值实现问题涉及经济、文化、社会和政治等多个方面，目前还没有摸清生态产品转化机制、模式和路径等关键性问题，因此，还需要从实践和理论层面对生态产品价值实现问题进行进一步研究，以期找到生态产品价值实现的突破口，引导生态系统为人类福祉提供更多服务。

1 生态产品价值实现的理论基础与研究现状

1.1 生态产品的理论基础

2010年国务院发布的《全国主体功能区规划》中提出，生态产品是指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素[2]。2016年1月，习近平强调，生态产品没有替代品，就是“蓝天白云、繁星闪烁，清水绿岸、鱼翔浅底，吃得放心、住得安心，鸟语花香田园风光……”，具体诠释了什么是生态产品[5]。本文在综合前人研究的基础上，提出生态产品是指由生态系统提供的所有产品和服务的总称，包括自然生态产品、生态物质产品、生态服务产品和生态文化产品，具有以下特征。

1.1.1 生态价值具有多维性

首先，生态产品来源于自然界，本身就具有自然价值。作为生态系统的一部分，对其它生物体的生存具有重要意义，对整个生态系统的平衡和稳定发挥着积极作用。其次，生态产品具有环境价值。生态产品提供了人类赖以生存的清新的空气、干净的水、宜人的气候等，这些就构成了人类生活的环境，因此，生态产品对人类具有“环境价值”。再次，生态产品具有重要的经济价值。据统计，全球生态系统服务具有极高的经济价值，高达125万亿美元/年，如加拿大湿地生态系统服务价值约6000美元/公顷，全球生态系统退化导致服务价值降低，从1997年到2011年减少了4.3～20.2万亿美元/年[6]。最后，生态产品具有文化价值。生态文明建设离不开全社会的参与，不仅需要制度规范行为，还需要全民具有环保意识、节约意识和生态意识，形成全国人民共同参与建设美好中国的新格局，为全球生态系统的保护提供中国方案，为我国在世界上塑造成负责任大国形象提供支持。因此，生态产品价值的实现，不仅包括短期的经济价值还包括长远的社会价值，应该是二者的辩证统一。

1.1.2 生态系统服务具有多重性

生态产品可以为人类提供支持服务，包括涵养水源、水土保持、防风固沙、气候调节等；供给服务，为人类提供食物、淡水、营养品、燃料等；调节服务，如调节气候、调控疾病、净化水质等；文化服务，主要体现在美学、精神、教育、消遣等方面，满足人们多层次、多样化的需求，为人类福祉提供多项服务。

1.1.3 生态产品本质上具有公共性

生态产品总体上讲属于公共产品，具有较强的外部性，包括能给社会或他人带来利益的正外部性，如长江上游地区投入成本进行生态保护和生态治理，可以为下游地区带来优质水资源或避免水土流失危害的外部效益，如当代人保护生物多样性为后代带去遗传价值等都是生态产品正外部性的体现，和让社会或他人利益受损而不需要赔偿的负外部性，如企业向外界排放污染物造成的空气污染和周边居民饮水困难等。经济学指出，公共产品的外部性会导致“市场失灵”，并提出在政府干预下通过产权制度和征税的方式解决外部性问题。根据科斯定律，通过产权制度的调整，明晰产权，用市场机制配置生态环境资源，采用市场的手段使生态产品进入生产消费环节。另外，还可以按照庇古理论，对企业的负外部性行为进行征税，将外部性市场化和内部化，不仅可以增加环境破坏者的成本，还可以将所得税收补偿给利益受损者。

1.2 生态产品价值实现的相关研究

1.2.1 关于生态产品价值实现的意义研究

孙志(2017)认为生态是有价的，生态环境保护不仅不是政府和市场的负担，还成为了很多地区重要的经济来源和财政支柱。张林波(2019)认为生态产品价值实现是践行两山论的抓手和载体，是首创的用经济手段保护生态环境的重大创举，体现了我国生态文明建设理念的重大转变。卢志鹏(2021)认为生态产品价值可以转化为经济价值、生态价值和社会价值，多方位的满足人民群众对美好生活的期待，蕴含了以人为本的发展思想。

1.2.2 关于生态产品价值实现的现状研究

陈清(2020)从国家生态文明试验区的试点工作中研究发现生态产品价值实现过程中，由于地区差异导致生态产品供需差异较大，需要在全国范围内统一规划，实现生态产品的供需平衡，并且存在生态价值估算难、生态保护补偿机制不完善、市场体系有待完善等问题。李宏伟(2020)认为生态产品市场机制不健全，在生产、交换、分配、消费各个环节都存在问题，生产环节产权界定模糊，交换环节核算标准缺失，分配环节缺乏供给激励，消费环节供求信息不对称。虞慧怡(2020)认为我国生态产品价值实现过程中存在许多认知上的误区，包括没有认识到生态资源的重要性，把生态价值实现与经济发展对立起来，过度生态产业化等。

1.2.3 关于生态产品价值实现的路径研究

金铂皓(2021)将生态产品价值实现路径分为市场主导型、政府主导型和生产要素参与分配型路径。市场主导型价值的实现要在产权明晰的基础上打造生态产品交易平台和健全市场竞争机制，政府主导型价值实现需要依靠政府高层的介入，制定强制性规划，建立自然资源利用许可证制度，生产要素参与分配型则是将生态资源看作是基本的生产要素投入传统产业融合发展。刘伯恩(2020)从自然资源产权管理制度、产业政策体系、绿色考评制度和特许经营制度等方面构建生态产品价值实现的基本制度框架。陈清(2020)提出要夯实制度、拓宽途径和激发市场主体活力。

综上分析，目前理论层面关于生态产品价值实现的研究在生态产品内涵、现状和路径方面研究较多，但由于生态产品构成要素较多，涉及面广，理论界仍缺乏一个系统性的理论框架。而实践层面，学者们主要是在自然资源部发布的21个典型案例为研究对象，对其成功经验展开研究，如范良银(2021)的“生态产品价值实现的丽水实践”，叶艳坤(2021)的以厦门五缘湾片区为例研究土地储备视角下的生态产品价值实现，刘明洁等(2020)以河南淅川生态产业的发展研究生态产品价值实现机制等。通过对现有的成功经验研究发现，不同地区生态产品价值实现路径有很大差别，所以现阶段理论研究还不能完全用于实践，生态产品价值实现还需要更多理论研究和实践探索。

2 生态产品价值实现的实践探索

2.1 生态产品价值实现的政策部署

以习近平同志为核心的党中央非常重视生态产品的价值实现问题，围绕“生态产品供给和价值实现”的政策部署逐步展开，如下表1所示。从2012年十八大报告提出“ 增强生态产品生产能力”到2021年国务院发布《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，提出建立生态产品价值实现机制的基本原则、战略取向和基本组成，为生态产品价值实现奠定了基础。

表1 生态产品价值实现的政策推进Tab.1 Policy promotion of value realization of ecological products

2.2 生态产品价值实现的实践模式

生态产品价值实现理念是我国生态文明建设的重要基石。通过系统地梳理生态产品价值实现的发展脉络，可以清楚的看到，随着我国生态文明建设的推进，生态产品价值实现也逐步从一个原创性的概念慢慢转化为地方实践，并形成了许多有特色、可借鉴的实践模式，包括生态修复模式、生态补偿模式、产权交易模式和产业化经营模式。

2.2.1 实践模式一：生态修复模式

生态修复模式是指在国家的总体规划之下，划分出一部分特定的区域出来， 把它们还给大自然，让大自然进行自我恢复。通过这样的办法，不打扰动植物们 的生活，来保护大自然中的动植物。而对于一些已经遭受到了过于严重的损害， 依靠大自然自身的能力，已经没有办法进行自我恢复的地区，则通过科学的手段 来制定一系列的办法，来帮助大自然的自我恢复，然后更好、更加高效地去利用 大自然之中的资源。最近，四川省自然资源厅发布了一些具体实施的方式方法， 并印发了首个市级生态修复规划指南。目前，在北京已经有一些地区率先实施这 种办法，并且也已经取得了一些非常不错的效果。如北京房山史家营通过对矿区进行生态修复，并将其打造成百瑞谷景区，绿色产业和红色旅游产业融合发展，实现了生态产品的经济价值，促进了农民增收。

2.2.2 实践模式二：生态补偿模式

生态补偿模式是指政府通过制定政策和制度，通过奖励的方法倡导人们保护 自然环境，并且也对由于生态遭到破坏而导致了巨大的损失的人群做出了一定的补偿。目前，我国生态补偿的制度框架已基本完成，各地积极落实国家生态补偿政策，经过多渠道的实验和摸索，取得了非常不错的成效，对于这些经验和方法，目前已经向国内其它地方推广开来了。例如：“新安江模式”，这个模式是在习近平同志的指示下，以保护生态环境为目的，以体制改革为抓手，以生态补偿为核心，以达到生态保护、互利共赢为目的的试点经验的总结。自 2011 年新安江试点工作启动以来，安徽、浙江两省共同努力打造合作共治平台，加强生态文明建设，强化污染治理，实现安江上下游协调发展，流域生态环境持续向好，并诞生了一批绿色新兴产业，实现了绿色发展的新的发展方式。

2.2.3 实践模式三：生态指标与产权交易模式

生态指标与产权交易模式是指由于生态资源的稀缺性和公共属性，政府以设定指标定额的方式，引导参与方进行交易，人为的创造对生态产品的需求，是一种将政府主导与市场力量相结合的价值实现模式。以碳排放权交易为例，广东省每年设定碳排放配额总量，再分配给纳入控制碳排放范围的企业，企业的实际碳排放量一旦超过配额，将面临处罚。控排企业可以通过购买碳排放权配额或自愿 减排核证减排量等方式抵消碳排放量，前者一般由企业通过技术改造、节能减排等方式获得，后者一般通过购买林业碳汇、可再生能源项目减排量等方式获得，但企业购买的自愿减排核证减排量不能超过全年碳排放配额的 10%，由此形成了一个以碳排放权交易市场为基础的碳汇交易机制。截至 2020 年 8 月，广州碳排放权交易所林业碳普惠项目成交总量超过 300 万t，总成交额超过 2000 万元，实现了碳普惠制度与碳排放权交易体系的有机结合。

2.2.4 实践模式四：生态产业化模式

生态产业化是指立足于区域的生态资源优势，将生态产品培育成可持续发展的新兴产业，实现产业经济与生态环境的协调发展。2020 年，国家自然资源部分两批印发了生态产品价值实现典型案例，在这 21 个案例中，有 6 个生态产业化经营的模式值得借鉴。其中的浙江省余姚市梁弄镇、江西省赣州市寻乌县、云南省玉溪市、江苏省苏州市金庭镇等地，为了保护好生态，他们把一部分土地集中起来，科学管理，在逐步恢复生态的同时还在这片土地之上发展各种绿色的产业，把生态“变现”，挖掘生态的价值，最终实现人与自然和谐相处，“互惠互利”。另外的比如福建省南平市光泽县、河南省淅川县，他们在涵养优质的水源的基础上，打造全产业链，不仅卖产品，还卖资源和环境，形成了“水美经济” 发展新模式，实现优质水资源的综合价值[7]。

3 生态产品价值实现的现实困境

生态产品价值实现尽管在实践层面都积累了很多经验，但是由于存在许多现实困境，地方经验无法在全国范围内推广。

3.1 生态产品价值实现主体定位不明确

《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》中提出要建立不同的利益导向机制，确保保护者收益、使用者付费和破坏者赔偿[8]。《意见》中明确的提出了生态产品价值实现至少包括三个主体，但实践中根据角色定位不同还可以细分为五个不同主体：责任者，即为社会提供优质生态产品的个人或组织；保护者，即实施生态修复和生态保护的行为者；受益者，即生态产品的直接或间接者获利者；支持者，为生态产品价值实现提供各种支持的主体，包括资金支持、智力支持等；破坏者，违反环境保护法律法规对生态环境造成不良后果的行为者。在生态产品价值实现的过程中，各主体之间既存在功能的差异性又存在目标的统一性，但是不管在政策层面还是实践层面都没有明确各主体是谁，作为主导者的政府既是责任者又是保护者，还是支持者，而企业、组织和群众等社会主体参与度不高，不仅增加了政府部门的压力，还无法解决生态产品欠缺的问题，难以满足人民群众的需求。

3.2 生态产品价值实现市场化机制不健全

《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》提出到2025年生态产品价值实现的基本制度框架初步形成的基本目标。但是在制度形成之前，仍然存在度量难、抵押难、交易难和变现难的问题。一是调查机制不完善。生态产品的统计与调查是生态产品价值实现的前提，目前我国还没有一套完整的生态产品统计数据和基础信息，不能及时掌握生态产品的数量、质量、权属、利用情况等，严重影响了生态产品价值的核算工作。二是产权机制不明晰。产权制度作为我国一项基本制度，宪法中有明确规定。但实践中，由于对生态产品范围的界定还存在较大争议，特别是在一些跨区域的生态服务系统中，缺乏明晰的权属界定[9]。三是评价机制不健全。由于不同地区不同生态产品具有不同的生态属性，至今，我国还没有一套科学的评价体系，现有的评价方法主观性较强，核算方法、数据来源、统计口径都无法标准化。四是补偿机制不科学。目前，生态补偿是生态产品价值实现的主要途径，十九大以来，生态产品补偿机制逐步完善，但仍存在生态补偿主体客体不清、补偿标准不统一、补偿效率不高、补偿范围不广等问题。

3.3 生态产品价值实现路径不清晰

目前，我国生态产品价值实现路径主要有市场化路径和非市场化路径。市场化路径包括生态产品交易和资源产权交易，如福建南平的“水美经济”和重庆森林覆盖率指标交易。非市场化路径包括生态补偿、政府购买和税收调节，如厦门无缘片区的生态修复和江西赣州山水林田湖草的综合治理。以上路径都是各地方根据地区特点摸索出来的成功经验，但由于生态产品本身的区域和空间差异较大，这些成功路径还不能完全适用于其它地区，因此，很多地方存在生态产品价值实现路径不清的问题。此外，对于生态产品价值实现的目的，不同地方也会因为经济发展水平和生态资源丰富程度的不同而有所不同。一般情况下，经济发展较好的地区，生态资源会比较欠缺，对生态产品的需求较强，更希望通过改善生态环境实现生态价值。而经济欠发达地区，生态资源会相对丰富，则更期望通过生态产品实现其经济价值。因此，不同经济发展水平的区域，具有不同生态资源，生态产品价值实现路径应该有所不同。

4 生态产品价值实现的破解对策

4.1 明确定位生态价值实现主体及责任

生态产品不同一般的消费品，一般消费品参与主体只有生产者或销售者、消费者和监管者三大主体，而生态产品的主体至少可以细分为责任者、保护者、受益者、支持者和破坏者五类主体。不同的行为主体应该制定不同的政策措施。责任者，一般都是各级政府相关部门。生态产品具有外部性和不可分割性，是典型的公共产品。这种特性明确地界定了政府是生态产品供给主体的主导地位。政府拥有公共权力，可以通过法律、行政等手段对市场失灵进行干预，弥补市场机制的不足。政府的主导作用主要体现在制度设计、财政补偿、市场培育、产业协调和营造需求等方面。地方政府则需要承担治理责任和监管责任，应制定详细的治理目标和计划，逐步实施，并形成较为完善的责任追究制度。保护者，即生态保护的具体实施者，是生态产品的守护者和创造者。政策设计一定要围绕“谁保护，谁受益”的原则，加快形成“纵向为主、横向为辅、纵横联动”的全面生态补偿体系，提高保护者的积极性[6]。受益者，包括有没生态环境的享用者、经营生态产品的获利者和获得代际受益的后代们，关于享用者，可以以某种生态关联品作为载体，制定相应的享用政策，如饮用水区域的改善可以通过提高水价进行调节。关于获利者，是生态产品市场化的践行者，政府应该制定政策鼓励各类经营主体的加入。支持者，不以获利为目的的生态文明建设的服务者，政府部门应该对此类行为进行大肆的宣扬，在允许的情况下，为他们提供一些鼓励性支持。破坏者，作为违反生态建设法律法规的行为者，应该给予相应的处罚或赔偿，按照“谁破坏，谁治理，谁赔偿”的原则制定相应的赔偿细则。综上，生态产品价值实现过程中至少具有五类参与主体，明确定位各主体责任是生态产品价值实现的前提和基础。但同时，习近平总书记又强调：“要积极探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径[10]。”因此，生态产品的价值实现不仅要发挥政府的主导作用，也要发挥企业的主体作用，还要鼓励公众共同参与，促进生态文明的共建共享。

4.2 构建市场化的生态产品价值实现机制

从各地成功的实践模式中可以看出，生态产品价值实现的市场化具有可行性和操作性。政府作为主导者，应该逐渐淡化或退出生态产品供给领域，通过制度或政策的设计，引导和激励企业、个体或其它社会组织参与其中，为生态产品的价值实现提供顶层设计[11]。一是明确生态产品确权制度。首先在全国范围内展开生态产品普查工作，摸清“生态家底”，然后根据不同生态资源的不同特性，制定科学合理的产权登记原则，并以此建立清晰的主体责任清单，真正解决生态产品的归属问题和责任问题。二是健全生态价值评估机制。科学标准的评估机制是生态产品价值得以实现的前提，根据各地区成功经验，可以在地区实践的基础上，总结包括山水林田湖草等生态资源在内的不同特征生态产品的评估方法，并形成技术标准，为全国生态产品价值的核算提供参考。三是重构生态补偿机制。生态补偿是政府出于对环境保护的目的，以财政支付或市场交易的方式，对生态保护者进行资金或非资金补偿的一种制度安排。目前，我国生态补偿领域还存在机制不完善、标准不统一的现象，需要重新审视“谁来补、补给谁、如何补、补多少”等基本问题[12]。首先，要明确界定生态补偿的主体和客体，并降低政府在补偿主体中地位，凸显企业和非政府组织在生态补偿中的主体作用。其次，积极探索多元化的补偿方式，现阶段我国生态补偿方式主要是国家现金补偿，补偿方式单一、补偿资金有限、补偿规模不大，难以激发地方政府和群众的积极性，因此，建立多元化的生态补偿机制对生态产品的供给具有重大意义[13]。最后，厘定生态补偿标准，是生态补偿得以顺利开展的关键。在标准的厘定过程中，一定要重点考虑补偿主体的支付能力和支付意愿，既保证支付主体有能力支付，又能真正激发受付主体的积极性。

4.3 探索因地制宜的生态产品价值实现路径

随着各地区生态产品价值实现机制试点工作的展开，生态产品价值实现方式呈现多元化和差异化的发展趋势。例如，在经济发达的东部，政府主导的政府购买和税收调节模式逐渐淡化，发展生态产业逐渐成为主导，而经济欠发达的西部，生态产品的价值实现还是以生态补偿为主。因此，生态产品的地区差异性决定了生态产品价值实现路径需要因地制宜。理论上讲，按照经济发展水平高低和生态资源优差可以将全国大致划分为四个区域，如下表2所示。对于经济发展水平高且生态资源优的地区可以采用调整传统产业进行绿色升级，并基于优良的生态资源发展生态，走产业生态化和生态产业化融合发展之路。对于经济发展良好但生态资源差的地区可以走生态修复及价值提升之路，即在生态修复和环境治理的基础上再发展生态型产业。对于经济发展水平低但生态资源优的地区可以选择利用优良的生态资源发展生态产业，如生态农业、生态旅游业、生态文化产业等。对于经济发展水平低且生态资源也差的地区则只有通过生态补偿的方式，加强对生态环境治理和生态修复工作，为生态文明建设奠定好基础。

表2 不同经济发展水平和生态资 源水平下生态产品价值实现路径Tab.2 The value realization path of ecological products under different levels of economic development and ecological resources

5 结 论

实践证明，生态产品价值实现是跨越“绿水青山”和“金山银山”之间“环境卡夫丁峡谷”的重要途径，也是协调经济发展和环境保护之间关系的关 键举措，更是满足人们对美好生态环境需要的有效路径。在中央的指导下，各地方摸索了许多生态产品价值实现的实践模式。尽管如此，生态产品价值实现的过程中由于存在实现主体定位不明确、市场化机制不健全、实现路径不清晰等现实困境导致这些成功实践模式无法大范围的推广，严重影响了生态产品价值实现的进程。展望未来，随着我国经济的发展，人们对美好生态环境的需求会越来越强，生态产品价值实现研究及实现机制的构建也会变得更加紧迫。