宅基地抵押的德清探索：从一元到多元

吴昭军 王 玉

《民法典》明文禁止宅基地使用权抵押，这一硬性规定确保了宅基地承载的基本保障功能，但也制约了其财产价值的实现。为提高宅基地利用效率，盘活闲置宅基地，增加农民财产性收入，国家相继出台《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》等政策文件，授权试点地区开展农民住房财产权的抵押探索。农民住房财产权抵押贷款是指在不改变宅基地所有权性质的前提下，以农民住房所有权及所占宅基地使用权作为抵押，由银行业金融机构向符合条件的农民住房所有人发放的，在约定期限内还本付息的贷款。因此，前期的试点实践主要是以住房财产权即“宅基地使用权+房屋所有权”的组合作为担保工具。

2021年，浙江省德清县出台《德清县鼓励银行业金融机构开展宅基地使用权（农房财产权）抵押贷款的指导意见》，在原有“宅基地使用权+房屋所有权”抵押的基础上，增加了“宅基地使用权+房屋使用权”和“单一宅基地使用权”抵押两种方式，拓宽了宅基地抵押的路径，使宅基地抵押方式由一元走向多元。为什么要进行宅基地抵押方式的多元化探索，不同方式之间存在的差异是什么，需要及时结合实践做法进行理论分析。

一、多样化的抵押方式

在借贷和抵押法律关系中，借款人即抵押人，三种不同的抵押方式面向的主要对象存在差异，制度目的有所不同，所以，在三种抵押方式下，抵押人的具体范围存在一些差别（见表1）。

表1 三种方式下抵押人范围对比分析

“宅基地使用权+房屋所有权”作为已试点数年的抵押方式，其适用对象较为广泛。在符合形式要求的前提下，抵押人只要是享有宅基地使用权的农户，均可以将其房屋所有权连同宅基地使用权一并抵押，即农民住房财产权抵押。这种模式是以土地之上已建成房屋为前提，农户对其房屋享有所有权，有权对其房屋占有、使用、收益和处分。基于房地一体抵押原则，农户在对房屋所有权进行抵押的同时，宅基地使用权一同抵押，从而形成“宅基地使用权+房屋所有权”的抵押方式。该方式也是目前全国试点地区进行宅基地抵押的主要方式。

“宅基地使用权+房屋使用权”的抵押人主要是利用农村宅基地和农房经营民宿、农家乐等业态的业主，包括自然人、法人或其他组织。德清地理位置优越，交通便利，拥有莫干山等著名旅游资源，从而吸引了较多外来投资者流转宅基地和农房来发展民宿等产业。根据德清的试点办法，在保障农户资格权的前提下，允许农民将依法取得的宅基地使用权流转给其他的个人和组织，经营主体可以取得一定期限的宅基地使用权和房屋使用权，而且可以将其作为抵押物进行贷款，用于产业经营。

“单一宅基地使用权”抵押主要是面向依法批准取得宅基地使用权但是尚未建造农村住房的农户，或者是想要翻新房屋但是建设资金不足的农户。在农民没有房屋可以抵押，只有宅基地使用权的情况下，允许宅基地使用权单独抵押，通过向金融机构贷款来取得建房资金，从而有效解决农民建房资金难题，满足农户基本或改善居住的需求。这种模式也被称为“裸地抵押”，在试点中具有开创意义，将过去必须依靠房屋等实物才可以进行的抵押扩展到仅仅依靠宅基地使用权便可实现，突破了宅基地抵押标的物的限制，充分显化了宅基地使用权的经济价值。

二、区别化的贷款程序与管理

三种抵押方式在程序和管理上也各有不同。

在担保工具上，三者要求的证书不同。农民以自己的“宅基地使用权+房屋所有权”进行抵押时，应持有不动产权利证书，证书记载的是宅基地使用权和房屋所有权。经营主体以一定期限的“宅基地使用权+房屋使用权”进行抵押时，应持有其与农民签订的宅基地流转协议，以及依据宅基地“三权分置”取得的权利凭证，其上记载的是宅基地使用权和房屋使用权。而申请单一宅基地使用权抵押的农户，则应持“农村宅基地批准书”和“乡村建设规划许可证”，到自然资源所办理不动产登记，取得记载宅基地使用权的不动产权证。

表2 三种方式下贷款管理信息对比分析

在贷款用途上，三种方式也存在明显差异，直接反映出不同抵押方式的制度目的不同。农民以“宅基地使用权+房屋所有权”方式抵押时，所获得的贷款用途一般不受限制，可以自由支配。经营主体以一定期限的“宅基地使用权+房屋使用权”抵押时，所取得的贷款主要用于民宿等产业经营，满足经营需要。而单一宅基地使用权抵押的贷款用途，则具有明确的限制，必须用于农民建房和装修。此处严格限制贷款用途，是因为该项抵押贷款具有专款专用的性质，旨在解决农民建房资金问题，保障户有所居，若农民将这部分建房资金用于其他用途，直接背离了单一宅基地使用权抵押的制度目的。

三、差异化的处置方式

不论何种抵押方式，宅基地抵押制度的难点之一均是在抵押人使用权+房屋使用权”进行抵押的，因为该权利已经是有期限的市场化权利，所以处置时受让人无身份限制，我国境内的自然人、法人、其他组织均可，经拍卖变卖后，受让人取得的是剩余年限的宅基地使用权和房屋使用权。

德清的试点探索将宅基地抵押从过去的“宅基地使用权+房屋所有权”抵押扩展增加了“宅基地使用权+房屋使用权”和“单一宅基地使用权”抵押，针对不同群体的不同需求进行体系化的制度设计，三种抵押方式解决的主要问题各有差异，满足了农民的居住建房资金、产业发展资金等多元融资需求，对盘活农村宅基地，推进乡村振兴具有积极作用，有利于实现无房农民、有房农民以及多元经营主体的共同富裕。需注意的是，宅基地抵押的试点工作应坚持审慎稳妥、风险可控的原则，应及时分析试点做法，做好风险发现、预警与防控工作。无法按期清偿借款时，如何处置抵押物，既要进行有效的市场处置以偿还贷款，还要保障农户的宅基地资格权。德清在制定相关管理办法时，针对处置宅基地时受让人的不同身份，设计了两种不同的处置方式。一种是农户以其宅基地使用权抵押，在处置时可以面向全县域内的宅基地资格权户进行流转，其上附着的房屋一并处置。其中受让人要先在本村股份经济合作社进行资格预审，报镇人民政府确认后，再行办理手续或者缴纳报名保证金。若受让人涉及跨村的，在办理相关登记手续后应报原所属村股份经济合作社备案。此时受让人取得的是无期限的宅基地使用权以及其上房屋所有权。另一种是设定有期限（最长20年）的宅基地使用权进行抵押，在拍卖变卖时可以面向自然人、法人及其他组织进行流转，其上附着的房屋一并处置。此时受让人取得的是不超过20年的宅基地使用权以及房屋使用权。以上两种处置方式均适用于“宅基地使用权+房屋所有权”抵押和“单一宅基地使用权”抵押。以一定期限“宅基地