党政干部关注的重大理论和现实问题·2022（八）加强和改进新时代人大监督工作

尹中卿 全国人大财政经济委员会副主任委员

我国人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到监督和制约。人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权和神圣职责，是具有法律强制效力的国家监督工作。党的十八大以来，习近平总书记提出一系列关于坚持和完善人民代表大会制度的新理念新思想新战略，党中央作出许多重要决策部署。2021年10月，党中央召开历史上第一次人大工作会议，习近平总书记发表重要讲话，中共中央印发《关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见》，为新时代人大监督工作明确了方向任务和根本遵循，提供了科学指引和行动指南。在新的历史条件下，加强和改进人大监督工作，必须学深悟透习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，依照宪法法律特别是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定，准确把握和贯彻落实人大监督的基本原则，推动人大监督高质量发展。

一、坚持中国共产党领导，实行正确监督

中国共产党是动员和组织全国人民的政治领导力量，是中国特色社会主义事业的领导核心。中国共产党的领导地位，是在长期斗争的实践中逐步形成的，是历史的选择、人民的选择，明确载入宪法。在当今中国，党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。无论哪一个行业、哪一个领域、哪一个地区，都要坚持党的领导，服从党的指挥，维护党的权威，贯彻落实党的路线方针政策。

人民代表大会制度是中国共产党领导国家政权机关的重要制度载体，也是最有效地实现党对国家和社会事务领导的政权组织形式。中国共产党领导是人民代表大会制度最鲜明的特征，只有坚持党的领导，才能充分发挥人民代表大会制度的作用。坚持中国共产党领导，既是人大监督必须坚持的根本原则，也是做好工作的重要优势，绝不能有丝毫含糊和动摇。

人大监督工作必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚决维护党中央权威和集中统一领导。各级人大党组织要认真执行党的领导各项制度，自觉接受和依靠党的领导，明确职责分工，对于人大监督的重要事项、重要情况，都要主动向上级党组织事先请示、事后报告，模范维护党委领导地位。监督工作中遇到重大问题和困难，要及时向上级党组织汇报，积极争取指导和支持，带头贯彻党委意图。各级人大代表、常委会和专委会组成人员、机关干部要牢固树立党的观念，自觉接受和服从党的领导，充分认识“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，正确发挥职能。

人大监督工作必须对党和国家负责。各级人大及其常委会要准确把握监督特点，提高政治站位，拓宽政治视野，在党和国家工作大局下谋划、部署和推进监督工作，正确发挥人大监督职能，保证和促进党的理论、路线在国家工作中得到全面贯彻落实。各级人大代表、常委会和专委会组成人员、机关干部要对党和国家高度负责，充分发挥人大监督的优势，勇于担当作为，依法履职尽责，把党的领导贯彻于监督工作各个方面，贯穿于依法履职整个过程。

人大监督是党和国家工作的重要组成部分。党中央和地方各级党委根据新的历史时期、新的发展阶段确定的方针政策和决策部署，就是各个国家机关的中心任务。各级人大及其常委会要围绕、聚焦、紧扣中心任务，保证和促进党中央和同级地方党委确定的方针政策、决策部署得到有效执行。各级人大代表、常委会和专委会组成人员、机关干部要紧跟党中央和同级地方党委确定的方针政策和决策部署，聚焦人民群众所思所盼所愿，推动解决制约经济社会发展的突出矛盾和问题，确保党中央和同级地方党委决策部署在哪里，人大工作就跟进到哪里，人大职能作用就发挥到哪里。

二、坚持人民当家作主，实行民主监督

人民民主是社会主义的生命，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化，就没有中华民族的伟大复兴。在我国，人民是国家的主人，国家的一切工作都必须坚持一切权力来自人民，坚持人民主体地位，坚持人民当家作主，对人民负责，受人民监督。

人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体，也是在国家政权中保证人民当家作主、充分发扬民主、贯彻群众路线的重要实现形式。我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的民主。各级人大作为民主选举产生的国家权力机关，受人民委托、代表人民行使国家权力。人大的根基深入人民，力量来自人民，最大优势是密切联系群众，最大危险是脱离群众。人大监督只有深深扎根于人民群众之中，对人民负责，把反映人民群众意志愿望、维护人民群众根本利益作为出发点和落脚点，更好发挥全过程人民民主的作用，才能激发人民创造活力，保证人民当家作主具体地、现实地落实到国家政治生活和社会生活之中，监督工作才能保持旺盛的生命力。

各级人大在监督中代表人民行使国家权力。“一府一委两院”接受人大监督，实际上就是接受人民的监督。人大监督要坚持国家一切权力属于人民，切实尊重人民主体地位，以人民为中心，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，支持和保证人民通过人大行使国家权力，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程，真正做到重大情况让人民知道，重大问题让人民讨论，发展更加广泛、更加充分、更加健全的全过程人民民主，保证全体人民把国家和民族前途命运牢牢掌握在自己手中。各级人大代表依法参与监督工作，要充分发挥来自人民、扎根人民的特点优势，密切同人民群众的联系，当好党和国家联系人民群众的桥梁，忠实代表人民意志、愿望和根本利益。各级人大机关工作人员协助开展监督具体工作，要牢固树立人民公仆意识，把人民放在心中最高位置，保持同人民群众的密切联系，倾听人民群众的意见建议，努力为人民服务。

人民群众的意志愿望是人大监督的基础。“一府一委两院”工作、计划、预算获得人大批准，表明得到人民的同意和认可，注入了人民的意志，体现了人民的愿望，有关国家机关据此开展工作才是合法的，遵从民意的。人大监督要坚持群众路线，综合运用各种监督方式，把不断实现人民群众对美好生活的向往作为工作方向和目标，把权为民所用、情为民所系、利为民所谋作为工作准则，完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，通过调研、座谈、论证、咨询、听证等方式，倾听人民呼声，反映人民意愿，使人大监督顺应民心，反映民意，贴近民生，回应人民期待，表达人民诉求，集中人民意志，得到人民群众的信赖。

人大依法进行的每一项工作，都直接关系到人民群众的根本利益。一切为了人民、一切依靠人民，努力维护好、实现好、发展好最广大人民根本利益，是人大监督的出发点和落脚点。各级人大及其常委会必须把着眼点更多地放在群众反映强烈迫切需要解决的难点上，把人民群众根本利益和切身利益作为重要依据，督促有关国家机关重视民生问题，预防和纠正工作中的不当和失误，不断解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

三、坚持依法行使职权，实行依法监督

在我国，国家行政、监察、审判、检察机关都由人大产生，对人大负责，受人大监督。人大与其他国家机关的关系，是产生与被产生、决定与执行、监督与被监督的关系。这种国家政权体系同西方国家“三权鼎立”存在本质区别。人大和其他国家机关都是党领导的机关，虽然职权、职责、职能不同，但基本目标和任务是一致的。各级人大及其常委会对同级“一府一委两院”既有制约和监督，又有支持和促进，根本目的是保证人大统一行使国家权力，保证国家行政、监察、审判、检察机关既合理分工又相互协调，保证所有国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责，积极主动、独立负责、协调一致开展工作，严格依照宪法法律推进国家各项事业和各项工作，维护国家法治统一、尊严、权威，确保宪法、法律、法规得到有效实施，确保行政、监察、审判、检察权依法正确行使，不断提高国家治理能力和治理效能。

对宪法和法律负责，依照法定权限、范围、程序行使职权、履行职责、发挥职能，是人大监督工作必须遵循的法治原则，也是人大监督权威性、合法性的基本保证。无论是人大开展监督，还是“一府一委两院”接受监督，都必须遵守宪法和法律的规定，严格依照法定权限，限于法定范围，遵循法定程序，维护社会公平正义，尊重和保障人权，实现监督工作法治化、规范化、程序化。

根据职权法定原则，国家机关的职权必须由宪法和法律规定。宪法和法律规定的职权，国家机关必须认真行使到位，切实负起责任，否则就是失职，失职就是违法，失职就要被问责。宪法和法律没有规定的职权，国家机关不能越权，越权也是违法，越权无效，越权也要被问责。在监督工作中，各级人大及其常委会要主动建立与“一府一委两院”的工作联系，加强各级人大及其常委会相互的协调配合。执法检查要紧扣法律规定、突出法律责任，逐条对照检查法定职责是否履行、法律责任是否落实、法律执行效果是否明显，强化各方面依法履职。

根据宪法和法律规定，人大工作、行政工作、监察工作、审判工作、检察工作由不同国家机关承担。各级人大及其常委会不能包办代替“一府一委两院”的工作，只能在法定范围内开展工作。对监督中发现的问题，应责成有关国家机关处理解决，人大不直接处理或直接办案，努力做到尽职不越位、参与不代替。同时还要注意把人大监督与行政监督包括审计监督、统计监督，以及党纪监察监督、司法审判监督、检察法律监督衔接起来。

我国宪法、法律、法规明确规定了人大监督所应遵循的方式、步骤、时限和顺序等，为监督提供了程序性规范。各级人大及其常委会开展监督工作必须严格依照相应的法定程序进行，监督才有权威和法律效力。这就要求克服“重实体、轻程序”的意识，严格遵循法律规定的方式、步骤、时限和顺序等。要高度重视配套制度建设，通过制定实施办法、落实工作方案，健全工作机制，不断推进规范化、程序化。

人大开展监督，既是制约和监督，也是参与和支持，不是唱“对台戏”，不是故意找“茬”，根本目的在于保证宪法、法律、法规切实实施，推动“一府一委两院”依法工作，促进计划和预算有效执行。这些年来，一些地方片面强调“寓制约和监督于参与和支持之中”，有的同志只讲参与，热心抓具体项目，不愿监督；有的同志只讲支持，热衷你好我好大家好，不敢监督。实际上，人大监督应当是“寓参与和支持于制约和监督之中”，既要充分尊重有关国家机关的法律地位，又要注意协调好与有关国家机关的关系，在监督中体现支持，在支持中实现监督，分工不分家，既通过严格监督改进工作中的薄弱环节、纠正偏差、追究责任，又真心实意帮助克服困难解决问题，共同推动工作，努力实现制约监督和参与支持的有效统一。

四、坚持民主集中制，实行集体监督

民主集中制是我国宪法确定的基本原则，既是党和国家组织形式和活动方式的基本原则，也是人大依法行使职权最重要的制度保证。按照民主集中制原则，各级人大及其常委会的运作方式既不同于党委，也不同于“一府一委两院”，更不同于军队或企事业单位，既不是首长负责制，也不是分工负责制，而是实行“集体有权、个人无权”“每人一票、每票效力相等”“尊重多数、保护少数”的集体负责制。

在我国政权架构中，乡级以上建立各级人大，县级以上人大设立常委会、专门委员会、工作委员会。各级人大是国家权力机关。常委会是国家权力机关的常设机关，在代表大会闭会期间行使职权。专门委员会是同级人大的组成部分，委员长（主任）会议是同级人大常委会的组成部分，但本身都不是完整的独立的国家权力机关。各级人大常委会工作委员会、办公厅（室）、专门委员会办公室仅是国家权力机关的助理机构，为代表大会、常委会、委员长（主任）会议、专门委员会的工作提供办会、办文、办事等各项服务。正因为如此，宪法和法律赋予人大的监督权只能由各级人大及其常委会行使，委员长（主任）会议主持常委会的监督工作，专门委员会协助代表大会或者常委会开展监督工作。各级人大及其常委会是人大监督的主体，委员长（主任）会议、专门委员会只是特殊的监督主体，各级人大代表、常委会组成人员个人并不是监督主体，各级人大常委会工作委员会、办公厅（室）、专门委员会办公室更不是监督主体。

依据宪法和法律规定，各级人大及其常委会开展监督，都要由人大代表、常委会组成人员通过会议形式、集体讨论、集体决定，在充分发扬民主的基础上集体行使监督职权，发挥整体效能。在各种会议上，在报告审议过程中，在计划、预算审查过程中，都要开展集体讨论，在充分发表意见、认真审议审查的基础上，按照多数人的意见作出决定。各级人大及其常委会的一切决定或决议，都要经过会议讨论、集体表决才能获得通过。委员长（主任）会议、专门委员会的一切决定或决议，也要经过会议讨论，充分发扬民主，广泛听取意见，得到过半数赞成才具有效力。

虽然各级人大代表、常委会组成人员个人并不能成为监督主体，但却是人大及其常委会集体监督的基础。人大代表和常委会组成人员分布在各地各阶层，工作在各行各业，生活在人民群众之中，最了解人民群众的疾苦，对人民群众关心和关注的问题也最有发言权。在人大监督过程中，应当切实尊重每一位人大代表、常委会每一位组成人员的民主权利，充分发挥代表和委员作用。人大的各种会议本身就是民主的会议，代表在各种会议上的发言不受法律追究。对列入人大会议、常委会会议的议题，每位代表和委员都有审议、讨论、批评、建议、询问、质询的权利、责任和义务。需要作出决定或决议时，每位代表和委员都享有平等的表决权。在闭会期间，各级人大常委会要加强人大代表工作能力建设，丰富代表联系人民群众的内容和形式，拓宽联系渠道，积极回应社会关切。要深化各级人大代表对监督工作的参与，建立健全代表反映群众意见和要求的处理反馈机制，跟踪落实办理代表建议答复承诺解决事项。代表和委员也要积极参加视察、调研、执法检查、询问和质询、特定问题调查等具有监督性质的活动，依法履行监督职责。

在集体负责制条件下，各级人大及其常委会通过会议形式开展监督，各级人大代表、常委会组成人员在审议工作报告和汇报、审查计划和预算时，对了解到的情况，要敢讲真话，如实反映，不回避矛盾，不隐瞒问题，有喜报喜，有忧报忧，既不夸大，也不缩小；只要有意见，满意的、不满意的，建设性的、批评性的，都要敢于直言；对研判得出的结论，不唯上，不唯书，畅所欲言，知无不言，言无不尽。各级人大及其常委会形成有关决定或决议，既不是某个或某些代表、委员个人的意见，同时又是建立在某个或某些代表、委员个人意见的基础上。人大代表、常委会组成人员个人行使表决权，并不能直接决定全体会议的表决结果，但却将个人意见汇入集体形成国家意志之中。闭会期间，人大代表、常委会组成人员参加具有监督性质的活动，个人不能直接处理问题。如果发现法律实施或“一府一委两院”工作存在问题，应当通过法定程序和形式，向有关部门提出建议、批评或意见，由本级人大常委会或者有关部门督促有关单位解决问题、改进工作。

五、坚持信息公开，实行公开监督

公开是民主的核心理念，也是法治的必备要素。信息公开是信息时代民主与法治的核心内容和必然要求。信息公开是形式，接受监督是目的。坚持信息公开，归根到底就是坚持民主与法治，通过公开监督、精准监督，保证权力在阳光下运行，用民主的笼子管住权力，用法治的缰绳驾驭权力。各级人大及其常委会只有加强同人大代表、同人民群众的联系，充分听取和反映社情民意，自觉接受社会各方面的监督，人大工作才具有坚实的民主法治基础。

根据宪法和法律规定，各级人大及其常委会代表人民依法行使监督职权，各级人大常委会在代表大会闭会期间行使监督职权。各级人大及其常委会的监督工作必须向人民群众和社会各界公开，各级人大常委会的监督工作还应当向人大代表公开。人大监督坚持信息公开，就要求在行使监督职权、履行监督职能、发挥监督作用的过程中，构建多样、畅通、有序的渠道，通过法定的平台、载体、形式和程序，主动将监督信息向人大代表、人民群众、社会各界公开，自觉接受人大代表、人民团体、行业协会、基层自治组织、新闻媒体的监督，积极回应社会公众的关切，不断增强公开性和透明度，不断激发监督工作的蓬勃生机和旺盛活力。

在我国，人大代表是人大的组成人员。各级人大常委会由本级人大从代表中产生，对代表大会负责，向代表大会报告工作，受代表大会监督。各级人大常委会行使监督职权的情况，应当向本级人大报告，接受监督。各级人大常委会听取专项工作报告及审议意见、计划执行情况报告及审议意见、预算执行情况报告及审议意见、审计工作报告及审议意见、执法检查报告及审议意见，有关国家机关对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，都应当向本级人大代表通报。这不仅保障了人大代表的知情权，也有利于代表大会对常委会工作进行监督。

根据宪法和法律规定，人大监督，除非依法应当保密、不宜公开的以外，其他有关监督的内容、监督的议题和方式、程序，提出的审议意见，作出的决议或决定，以及有关国家机关对监督的反馈等，都应当向社会公布。各级人大常委会听取专项工作报告及审议意见、计划执行情况报告及审议意见、预算执行情况报告和审计工作报告及审议意见、执法检查报告及审议意见，有关国家机关对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，也要向社会公布。这不仅有利于人民群众了解人大及其常委会监督工作的情况，也有利于人大及其常委会保持同人民群众的联系，倾听人民群众的意见，接受人民群众监督。

人大监督工作专业性强，必须运用现代信息网络、大数据、云计算、人工智能等科技手段赋能，发挥好“线上”“平台”的优势，推进人大预算联网监督系统向国民经济和社会发展规划和计划、预算执行和预算调整、决算、国有资产管理、政府债务管理监督领域拓展，推动形成网上网下有机衔接。要加强各级人大专门委员会、工作委员会、办事机构与“一府一委两院”及其有关部门的整体协同和沟通协调，形成推进工作的合力，打好“组合拳”。要切实发挥律师、会计师、税务师、新闻记者、专家学者等专业特长，引进社会专业机构等第三方参与，借助外部专业力量和社会各界的力量，加强人大监督工作，积极回应社会关切。

六、坚持实事求是，实行有效监督

实事求是是马克思主义思想路线和最重要的工作方法。人大监督坚持实事求是，就要求从客观实际出发，对事实负责，正确把握宏观与微观、整体与局部、主流与支流、现状与趋势之间的关系，注重用事实和数据，全面辩证地分析环境条件，实事求是地肯定成绩，公正地评价各个国家机关工作，客观地指出问题和不足，有针对性提出意见建议，坚持真理，修正错误。不要因个别、局部、特殊情况而影响对全局工作的总体评价，更不能把道听途说的消息作为对全局工作进行总体评价的依据。防止主观判断，防止以偏概全，防止“只见树木、不见森林”。

各级人大及其常委会承担任务比较多，实践中很容易平均使用力量，面面俱到。实际工作中需要解决的矛盾和问题很多，但关键问题往往也就那么几个。人大监督议题不在于多，而在于精准。要处理好全面与专项、分散与集中的关系，力求站得高一点，看得远一点，想得深一点，而不是事无巨细眉毛胡子一起抓。要坚持问题导向，精选议题，抓准问题，把事关全局的重大问题、事关未来长远发展的难点问题、事关民生的热点问题作为监督的重点。切实抓住那些带有方向性、普遍性、倾向性、经过努力可以解决的突出问题作为工作的突破口，牵住“牛鼻子”，集中力量，抓住关键，以点带面，举一反三，着力在发现问题、分析问题、整改问题、解决问题上下功夫，使人大监督更具针对性、更有深度。

人大监督尤其是各级人大及其常委会审议工作报告、审查计划和预算特别讲程序，会议时间安排又比较紧，实践中很容易走过场、偏重形式审查，实质性审查监督不够。讲求实效是人大工作的永恒话题，也是人大监督的主要任务。监督工作做得好不好，关键要看审议意见是否落实、发现问题是否解决、监督事项是否见效。人大监督要处理好随机与定点、明察与暗访的关系，提出意见建议不能太抽象，切忌套话、虚话、原则话；对存在的困难要点准，并分析原因；对存在的问题要找到症结，切中要害；提出的对策措施要有针对性，能够解决问题，能够落地操作。坚持结果导向，增强提出监督意见建议的针对性、可行性和有效性，着力推动有关方面狠抓落实，切实改进工作。把主动监督与被动监督结合起来，综合运用多种监督方式，认真抓，反复抓，实现全过程、多层次、全方位的监督。