“十四五”基础测绘规划编制研究——以江苏省为例

徐 偲，吕志慧，李 真

江苏省测绘研究所，江苏 南京 210013

0 引 言

基础测绘是为经济建设、国防建设、社会发展和生态保护提供服务的基础性工作[1]。科学开展“十四五”基础测绘规划编制是谋划新时期基础测绘高质量发展的重要基础。编制“十四五”基础测绘规划需要广泛深入开展调查研究，江苏省面向国家、省、市、县4 级自然资源管理部门和相关行业开展“十四五”基础测绘规划编制专题调研，调研小组结合专家座谈、问卷调研、会议调查、资料分析等方式，向全省13 个设区市、37 个县自然资源主管部门发放调研问卷，走访了8 家省级测绘单位和生态环境、交通、水利、公安等多领域专家，调研分析测绘相关法律法规、政府文件、文献资料70余篇，在总结全省“十三五”基础测绘发展基础、存在不足的基础上形成了“十四五”基础测绘发展的总体布局和建设建议。

1 “十三五”基础测绘发展总体评估

面向江苏省省市县三级测绘地理信息管理部门，对“十三五”基础测绘的目标达标和任务完成情况进行调研评估。“十三五”期间，江苏省以测绘基准体系、基础地理信息数据库、基础航空摄影（三基）建设为重点，结合江苏实际，特色化开展天地图·江苏、智慧江苏时空信息云平台、全景江苏、“1+9”全省应急测绘保障格局建设。紧扣发展趋势，积极探索新型基础测绘实践和智慧城市时空大数据平台试点建设，在省市县辅助决策地图更新、天地图省市县节点一体化建设等方面取得突破性成果。

1.1 测绘基准建设取得新突破

“十三五”期间，江苏省测绘基准首次实现了大地、高程、深度和重力基准的全覆盖，初步建成覆盖全省陆域及近海的高精度、动态、统一的测绘基准框架。首次建成省级重力控制网，首次建立精度优于10 cm 的近海海域深度基准模型，首次建立精度为2 cm、分辨率为2'×2'的陆海统一似大地水准面。

1.2 基础测绘数据资源持续丰富

建立定期更新、动态更新机制，对行政区划调整，交通、水利等重要设施及时更新，保证了基础地理信息资源的现势性。持续丰富数据种类和维度，开展省管湖泊水下地形测量，建立了多尺度混合三维场景以及精细三维模型。不断创新数据更新机制，推进省市县联动更新机制、DLG 动态库建设及增量更新，有效开展新型基础测绘探索实践。

1.3 测绘技术水平显著提升

面向新一代科技革命发展方向和测绘技术自身发展规律，编制了《倾斜数字航空摄影技术规程》《三维地理信息数据服务规范》等15 项测绘地理信息国家标准、行业标准和地方标准。重点突破遥感影像解译、三维数据在线处理、地图自动综合等方面的关键技术。

1.4 基础测绘成果应用全面拓展

建成涵盖时空大数据服务、政务地理信息共享交换、全景江苏三维地理信息服务等内容的智慧江苏时空信息云平台，形成了面向不同用户、不同任务、不同场景的地理信息服务能力。按照“1 个省级节点+多个设区市、县级节点”的总体布局，开展天地图·江苏建设。在全国率先建立省市县辅助决策用图联动更新工作机制，促进全省辅助决策地图共建共享。发布江苏省第一次地理国情普查公报，常态化开展地理国情基础性和专题性监测，为自然资源管理提供有力数据支撑。

2 基础测绘工作存在的主要不足

基于基础测绘在自然资源、生态环境、交通、水利、公安不同行业中应用服务情况、基础测绘服务国家及省重大战略服务支撑作用、基础测绘发展趋势等的调研结果，调研小组发现在经济社会发展已经进入到高质量发展阶段、测绘地理信息管理体制发生变革、新一代信息技术发展突飞猛进的背景下[2]，基础测绘建设仍然存在不足。

2.1 基础测绘与自然资源管理工作融合不够深入

基础测绘与自然资源、海洋等工作融合不深，基础测绘支撑自然资源“两统一”管理的着力点和应用面有待深化，基础测绘队伍支撑自然资源调查监测等工作的潜力尚待发掘[3]，基础测绘产品形式、服务方式需要按照深度融入自然资源“两统一”管理的要求进行变革调整。

2.2 新型基础测绘法规制度和机制建设相对滞后

当前，江苏省新型基础测绘建设仍处于积极探索、试点先行、重点突破阶段，基础测绘生产更新方式、产品成果表现形式与需求存在一定差距，省市县联动、联库更新、对象实体化管理等尚未全面实现。特别是相关制度、机制不够完善，与新型基础测绘的总体目标要求不相适应[4]。《基础测绘条例》按比例尺划分国家、省、市、县基础地理信息更新职责，与按地理实体分级、联动更新等新型基础测绘的特征不一致。

2.3 新形势下地理信息公共服务平台的定位和职责不够清晰

当前，智慧江苏时空信息云平台、天地图等地理信息公共服务平台，在基础设施建设中不够凸显，在江苏省自然资源管理工作中的定位和服务对象不够明晰，平台支撑自然资源管理和社会普适性服务的具体要求尚不明确。平台统筹共享的地理信息资源不够丰富，与省大数据共享交换平台有效协同的机制尚未建立，行业空间信息资源难以深度、顺畅汇聚。

3 推进“十四五”基础测绘规划的若干建议

对标高质量发展对基础测绘保障服务的要求，“十四五”时期，应坚持问题导向，将应用需求驱动、基础测绘自身发展规律、新技术发展变革紧密结合[5-6]，科学编制基础测绘规划，努力推动基础测绘高质量发展。通过相关法律法规、政府文件、文献资料的调研学习，形成新形势下基础测绘的总体布局、发展方向和建设建议。

3.1 “十四五”基础测绘规划总体布局

基于调研形成的“十三五”江苏省基础现状和存在不足，提出江苏省“十四五”基础测绘发展的1 个目标、4 个重点、8 项主要任务和5 个实施保障，明确了江苏省“十四五”基础测绘发展的总体布局（图1）。

图1 江苏省“十四五”基础测绘规划总体布局Fig.1 General arrangement of the 14th Five-Year Plan for basic surveying and mapping of Jiangsu Province

3.2 规划编制应解决的关键问题

1）推进基础测绘与自然资源管理业务深度融合。在自然资源“两统一”管理布局下，深度推进基础测绘与国土资源、海洋工作的深度融合。按照业务耦合、数据融合的要求，构建基础测绘支撑自然资源精细化管理的机制、产品、服务等，进一步强化基础测绘成果对自然资源各项工作的基础空间框架支撑作用，充分发挥基础测绘在质量控制、技术标准方面的独特优势，支撑自然资源调查监测和确权登记工作。对现有基础测绘队伍进行结构调整和能力提升，全面服务自然资源“两统一”管理。

2）深入实施新型基础测绘体系建设。依据新《测绘法》和新型基础测绘体系建设的新形势新要求，适时修订相关法律法规，为新型基础测绘建设提供法规制度保障。加快推进新型基础测绘转型升级，创新基础测绘产品形式和生产模式，以自然资源信息化建设为目标，构建省级地理实体基础时空数据库，加快加大建设实景三维[7]，推进建设省市县协同一体的新一代地理信息公共服务平台。

3）强化横向多级地理信息资源统筹共享。完善省市县数据获取和共享协调机制、省市县测绘地理信息联动更新机制与标准建设。强化跨领域、跨部门、跨军地宏观统筹，推进现代化测绘基准、航空航天遥感、高精度位置服务等重点领域的统筹共建。加强测绘基础设施、地理信息数据、科技资源等方面的共享应用。结合区域一体化发展规划，研究推动区域内测绘基准建设和服务协同工作[8]。

3.3 规划编制内容建议

1）陆海统筹测绘基准建设。“十四五”时期，需充分利用国家和周边省市测绘基准相关资源，统筹江苏省测绘基准基础设施资源，不断丰富测绘基准产品，持续优化陆海一体高精度现代测绘基准体系，全面提升现代测绘基准体系应用和服务能力。

2）基础地理信息数据资源建设。“十四五”时期，需建立省市县遥感数据获取协调机制，提高数据获取精度，拓展数据获取范围，推动基础测绘数据获取范围向近海、湖泊、水库和河流拓展。需利用众源众包等泛在测绘技术，建立省市县联动协同更新机制，确保基础测绘数据的鲜活性；需转变数据建设方式，加强军民融合推进海洋基础测绘工作，加强顶层规划，统筹推进市县级大比例尺基础地理信息资源建设，实现全省域大比例尺地形图全覆盖。

3）新型基础测绘建设。“十四五”时期，需根据自然资源部加快探索构建新型基础测绘体系的目标，重点把握地理实体、实景三维建设等内容，建设符合江苏省情的地理实体基础时空数据库，开发新型基础测绘产品，推进城市级三维模型市县建成区全覆盖，全面建成多尺度、全空间的实景三维江苏[9-10]。

4）应用服务体系优化完善。“十四五”时期，需立足实景三维江苏、时空大数据平台、天地图·江苏建设，统筹省级和地方有效资源，着力培育一批先行示范点，形成契合江苏实情、满足江苏实际需求、体现江苏特色的江苏品牌，打造全国测绘地理信息应用服务高地。

5）科技创新引领驱动。“十四五”时期，需基于新一代信息技术革命，加快推进关键技术攻关和核心技术自主化，建立产学研深度融合的技术创新体系，为基础测绘转型升级提供有力支撑。

4 结 论

本文从江苏省测绘地理信息事业发展全局着眼，对基础测绘工作进行调研分析，并根据国家对基础测绘转型升级和新型基础测绘建设的新要求，提出了新形势下基础测绘规划在测绘基准、数据资源、科技创新和应用服务等方面的发展方向，明确了“十四五”时期新型基础测绘的建设内容，研究成果可为“十四五”基础测绘编制提供借鉴。