提高我国地理信息公共服务水平的若干思考

乔朝飞，陈常松，徐 坤，孙 威，张 月，周 夏

0 引 言

地理信息是指人对地理现象的感知，包括地理系统诸要素的数量、质量、分布特征、相互关系和变化规律等，分为空间位置信息和属性特征信息[1]。向全社会提供地理信息公共服务是县级以上人民政府测绘地理信息主管部门的一项重要职责。近年来，各级测绘地理信息部门通过多种方式向社会提供了各类地理信息公共产品，取得了一定成绩。同时应看到，与人民对地理信息产品日益旺盛的需求相比，我国地理信息公共服务仍然存在较大的不足。

1 相关概念分析

1.1 公共服务的概念

所谓公共服务，是指公共部门直接或间接(如通过财政补贴或购买服务的方式)对其所属辖区内的公众提供的服务。如教育、科技、社会保障、公共医疗卫生、环境保护等[2]。根据定义可知，公共服务的提供主体是公共部门，提供的对象是公众，提供的方式有直接和间接（通过财政补贴或购买服务）两种，即通过使用公共权力和公共资源来提供。

狭义的公共服务不包括政府部门所从事的经济调节、市场监管、社会管理、生态环境保护等职能活动，即凡属政府的行政管理行为，维护市场秩序和社会秩序的监管行为，以及影响宏观经济和社会整体的操作性行为，都不属于狭义公共服务，因为这些政府行为的共同点，是它们都不能使公民的某种具体的直接需求得到满足[3]。

1.2 地理信息公共服务的概念

关于地理信息公共服务，目前尚未有统一、权威的定义。全国科学技术名词审定委员会公布的《地理信息系统名词（第二版）》中对地理信息服务的定义是：在多种通信网络环境下，按照一定的规范标准，以多种方式将通过测绘、遥感、地理信息系统技术、卫星定位技术和传感器技术等所获取的地理空间信息提供给用户，为用户查询、感知、掌握、利用地理环境提供信息支持的技术方式。是地球空间技术的重要组成部分，也是空间信息技术发展的必然趋势[4]。由此定义可知，地理信息服务的核心是为用户提供地理空间信息。

根据上述地理信息服务的定义和前文中公共服务的定义，可将地理信息公共服务定义为：政府使用公共权力和公共资源向全社会提供地理信息公共产品和相关服务的行为。

在上述定义中，地理信息公共服务提供的主体——政府是指生产、保管和提供各类地理信息资源的相关政府部门，包括自然资源、水利、交通、农业等部门；服务的对象——全社会涵盖了政府、企业、非政府组织和公民；服务的内容主要是各类地理信息数据。

2 我国地理信息公共服务现状

2.1 服务主体

《测绘法》第四十条第三款规定：县级以上人民政府测绘地理信息主管部门应当及时获取、处理、更新基础地理信息数据，通过地理信息公共服务平台向社会提供地理信息公共服务，实现地理信息数据开放共享[5]。可见，各级自然资源部门是地理信息公共服务的主体。在国务院各部门的“三定”方案中，自然资源部是唯一一个被明确赋予地理信息公共服务管理职责的部门。《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》明确，自然资源部负责地理信息公共服务管理[6]。水利、交通、生态环境、农业等部门的“三定”方案中虽然没有明确提出地理信息公共服务，但是一些职责与地理信息公共服务密切相关。

2.2 公共产品

根据自然资源部2019 年的统计，自然资源部所属单位共保管有200 种地理信息数据成果，数据按领域分类情况见表1。所有数据均对外提供使用，其中须审批的有139 种，占比为69.5%。156 种数据已定密，仍有44 种数据尚未定密。向社会公布的成果有134 种，占比为67%。

表1 自然资源部有关直属单位保管的地理信息数据分类统计表Tab.1 The geoinformation data kept by subordinate units of the Ministry of Natural Resources

上述地理信息数据大部分是涉密数据，且使用时需履行相关审批手续，因此并非真正意义上的公共产品，即完全向社会公开，无需审批。当前符合此要求的真正意义上的公共产品是公众版测绘成果。

公众版测绘成果，是指国家认可的、适合公众公开使用的系列标准化测绘成果[7]。《测绘法》第三十四条规定：县级以上人民政府测绘地理信息主管部门应当积极推进公众版测绘成果的加工和编制工作，通过提供公众版测绘成果、保密技术处理等方式，促进测绘成果的社会化应用[5]。《地图管理条例》第十四条第一款规定：县级以上人民政府测绘地理信息行政主管部门应当向社会公布公益性地图，供无偿使用[8]。上述规定明确，自然资源部门应无偿向社会提供包括公益性地图等的公众版测绘成果。

我国现有的公众版测绘成果主要是由自然资源部提供的两大类公众版测绘成果，一类是1 ∶25 万公众版基础地理信息成果，另一类是标准地图。

1）1 ∶25 万公众版基础地理信息成果。原国家测绘局早在2007 年就开始了1 ∶25 万比例尺公众版地图的研发工作。2009 年2 月，1 ∶25 万比例尺公众版地图试生产项目通过验收。通过保密技术处理，逐步形成了全国范围816 幅1 ∶25 万比例尺公众版地图数据，并研制了地图保密技术处理和公众版地图编制出版软件。目前，全国地理信息目录服务系统提供下载1 ∶25万公众版基础地理信息数据，数据的整体现势性为2015年，图层内容含水系（点、线、面）、公路（线）、铁路（线）、居民地（点、面）、居民地地名（注记点）、自然地名（注记点）等9 类要素层[9]。此外，“天地图”平台上也提供有1 ∶25 万公众版地图的下载服务。

2）标准地图。标准地图依据中国和世界各国国界线画法标准编制而成，可用于新闻宣传用图、书刊报纸插图、广告展示背景图、工艺品设计底图等，也可作为编制公开版地图的参考底图。

在国家层面，近年来，原国家测绘地理信息局组织编制了《中华人民共和国地图》和《世界地图》等公益性标准地图，通过“天地图”网站免费向社会公众提供浏览和地图下载服务。截至2021 年7 月，“天地图”上发布的标准地图包括中国地图245 幅、世界地图69 幅、专题地图10 幅，以及自助制图底图4 幅。在省级层面，31 个省份提供了在线标准地图服务，累计发布约9000幅标准地图和8 幅自助制图底图。

2.3 服务方式

地理信息公共服务主要通过线上和线下两种方式。线下方式是用户到相关的行政服务大厅、资料馆等现场申领数据。线上方式主要是通过相关的地理信息公共服务平台。自然资源部向社会提供地理信息公共服务的平台主要有“天地图”“地质云”等。

3 我国地理信息公共服务存在的不足

3.1 自然资源部内统筹不足

在自然资源部内，不同种类地理信息数据的公开程度不同，数据提供能力不均衡。地质、测绘、林草领域的地理信息公共产品种类较多，对社会开放的程度较好，而土地、海洋领域的数据主要是服务于业务需要，向社会开放的程度不高。自然资源部组建后，各领域业务名义上虽然统一于一个部门之内，但是各领域的地理信息公共服务仍然呈现“各自为战”的局面，尚未形成“一盘棋”。公共服务内容分散，服务平台、标准不统一，用户往往需要注册多个账户、登陆多个平台，使用不便。不同种类数据采用的标准不统一，亟待整合。

3.2 公共产品种类不够丰富

当前，真正意义上的地理信息公共产品只有前述的1 ∶25 万地理信息成果和标准地图，绝大多数的地理信息成果没有公众版。标准地图都是静态的地图，不能更改，只能作为背景使用。地理信息公共产品主要包括4D产品、基本比例尺地形图、大地控制成果等，种类相对单一，已经远远不能适应用户的多样化需求。

3.3 服务水平亟待提高

在服务方式上，离线服务方式仍然占主流，在线提供方式不足。政府部门提供地理信息公共服务时，许多仍是采取离线的方式，数据提供通过拷贝方式。这种方式的效率不高，给用户带来诸多不便，而且服务不够透明。

4 发达国家的经验

通过调研美国、加拿大、英国、德国、芬兰、日本、澳大利亚等发达国家地理信息公共服务的现状，得出以下几条有益经验。

4.1 具有高效权威的协调机构

美国、英国等发达国家十分注重通过设立相关机构来统筹协调涉及地理信息的标准、服务等。在美国，联邦层面的地理信息协调机制是联邦地理数据委员会（FGDC），它致力于美国国家地理信息数据标准的研究制定，确保不同区域的地理框架数据的一致性和不同要素类型数据的一致性，同时支持国家空间数据基础设施建设。在英国，英国地理空间委员会是内阁内的一个专家委员会，主要职责是制定英国的地理空间战略，并通过多种方式促进对地理信息数据的最优利用，运用不同的手段来处理与公共部门、地方政府和私营机构的关系。

4.2 地理信息公共产品类型多样

美国地质调查局（USGS）主要提供5 大类公共产品：数据和工具、地图、出版物、软件、多媒体图库。加拿大的政府部门通过GeoConnections 项目的实施，能够提供约2600 种网络地理信息服务，其中包含62000 个图层。英国军械测量局高精度的MasterMap 的关键内容完全向社会开放，其余数据免费提供。芬兰国家土地测量局（NLS）提供的公开产品包括底图系列（栅格）、地籍索引图、控制点、数字高程模型、地名、三维激光扫描数据、NLS 正射影像、地形数据库、描述整个芬兰地形的数据集等产品。日本国土地理院（GSI）公开出售的地理信息产品主要包括控制点数据，大地水准面、重力和地磁数据，各类中、小比例尺数字和纸质地形图，1 ∶1 万～1 ∶2.5 万比例尺航空影像，5 m、10 m 分辨率数字高程模型等。

4.3 地理信息公共服务平台发挥重要作用

发达国家的地理信息公共服务的方式主要以在线提供为主要方式，各类地理信息公共服务平台在其中发挥着重要作用。

美国FGDC 主导建设的地理信息在线服务平台（GeoPlatform.gov）的目标受众包括联邦机构、州、地方和部落政府、私营部门、学术界和公众，管理的数据、服务分为18 个主题，提供了5 大类服务。加拿大联邦地理空间平台（FGP）的公共站点位于政府门户的公开地图（Open Maps）网站上，地理信息产品的分类方式多种多样。英国政府数据公开门户网站（Data.gov.uk）上发布了政府和公共部门的各类公开数据，分为12 个专题。德国联邦政府和各州联合搭建的Geoportal.de 网站提供对德国空间数据基础设施（GDI-DE）中数据和服务的集中访问。芬兰的国家地理门户（Paikkatietoikkuna）包含来自50 多个机构的1500 个地图图层。

4.4 重视用户需求

发达国家在提供地理信息公共服务时，普遍重视了解社会公众的实际需求。地理信息公共服务平台上通常设有专门的栏目，用于收集用户的反馈和建议。

5 “十四五”时期加强地理信息公共服务的政策建议

5.1 大力加强公众版基础测绘成果开发

当前，我国地理信息公共服务存在的主要不足在于公共产品严重不足。为此，应抓住此主要矛盾，加快推进公众版基础测绘成果开发。到2025 年，建成以1 ∶1万和1 ∶5 万比例尺数据为基础的公众版测绘成果框架数据集，基本形成公众版测绘成果开发的标准规范和技术流程，95%的用户使用的测绘成果都不涉密[10]，主要工作如下。

1）开展相关试点。根据测绘成果保密与公开的有关文件的规定，分别在国家和省级层面开展公众版基础测绘成果开发的有关试点。通过试点，总结提炼国家和省级公众版基础测绘成果的主要内容和种类等。

2）制定有关技术规范。总结国家和省级试点的经验，制定国家和省级公众版基础测绘成果开发的技术规范。

3）立项开展相关重大项目。为确保公众版基础测绘成果开发工作具有稳定的资金支持，在开展试点的同时，分别在国家和省级层面申报公众版基础测绘成果开发的重大项目。

5.2 大力研发新型地理信息公共产品

现有的标准地图产品主要是静态地图产品，无法灵活编辑处理，而且地理信息公共产品的种类较为单一。这已经远远不能适应数字经济时代的要求。为此，自然资源部应组织专门的科研力量，根据信息时代数字地图动态的特点[11]，大力研发新型的地理信息公共产品。这些产品应是动态的、易于编辑处理的，能够很好满足用户千变万化的需求。

5.3 开展定制式服务

现实中，不同用户对地理信息公共产品和服务的需求千差万别，传统的标准化的测绘4D 产品等地理信息产品等已不能很好满足用户的需要。为此，需要开展定制式的服务。提供地理信息公共服务的机构应在广泛收集用户需求和对产品使用反馈意见的基础上，开发更多的个性化地理信息公共产品。

5.4 提高在线服务比例

为改变目前地理信息公共服务多以离线式提供的不足，今后，应大力提高在线服务的比例，使数据多跑路，用户少跑腿，使更多地理信息服务事项在网上办理，必须到现场办的也要力争做到只进一扇门，最多跑一次。提供地理信息公共服务的机构应制定在线公共服务指南，对用户登录、服务种类、服务流程、需提供的材料、数据获取方式等进行详细说明，指导用户便捷地获取所需公共产品和服务。