侵权法制度框架下跨界水污染责任纠纷调节机制

郝 杰，何怡婧

(1.长安大学 公共管理与法学院，西安 710064；2.陕西艺术职业学院 教务处，西安 710064)

引 言

随着经济的快速发展，跨界水污染[1]现象及其矛盾日益普遍，主要问题在于治理措施的不完善与利益冲突。由于水资源短缺，在使用过程中的负外部性，上游区域具有先动优势，下游区域往往处于被动地位。现阶段，解决污染纠纷仍停留于传统方式且水权和水权制度设计不尽完善，各行政区域都希望收益最大化，最终造成流域水资源环境的过度利用，导致水资源日益稀缺，跨界水污染纠纷接连不断出现。

杨丽娟[2]等人针对以联防联控法律责任机制推动区域内政府协作新的大气污染治理措施突破了以往行政责任的局限，开创了污染防治责任承担模式的新实践。《大气污染防治法》基于均衡责任机制的视角，提出了污染防治立法的成本补偿机制滞后、区域协同立法经验不足等问题，给联合防治的实际治理带来了困难。提出以生态经济补偿、区域立法协作为基础，以国际通行的区域均衡治理责任理论修正联防联控法律机制的不足，推动我国污染治理法律责任机制运行更加成熟有效。张志红[3]等人为了解决污染纠纷中有时科技专家会背离社会预期表现出失责行为，造成严重的环境灾难和社会后果问题。根据失责程度有浅到深将失责行为分为弹性选择、隐藏观点和故意扭曲三类。深入分析表明，弹性选择是职业道德约束失灵下的趋利行为，提出建立行业自律机制；隐藏观点是科技专家对环境纠纷焦点的集体冷漠，提出建立柔性激励机制；故意扭曲是与政治经济利益者的共谋行为，提出采取刚性的纠正机制。在项目制盛行的时代，消除科技专家失责风险才能更好地得到科技专家的智力支持，令科技专家在具体污染纠纷中进行理性选择，完成系统层面和社会层面的双重整合。

由于跨界水污染责任纠纷问题更为复杂，上述两种调节机制适用性不高，本文提出侵权法制度下责任纠纷调节机制，分析侵权法第一条侵权责任，以此为基础建立举证责任细化证明标准、明确政府责任杜绝地方保护主义、跨界合作共同治理污染、按污染程度按份承担责任的调节机制，以水污染责任纠纷行为特征为切入点，更好地解决了当下污染纠纷严重的问题，充分证明法律公平正义原则。

1 跨界水污染责任现有处理模式及存在问题

1.1 跨界水污染现状

跨界水污染包含跨省、跨市、跨县、跨乡四个层次。县级污染是水污染纠纷的基本层面，省级污染是纠纷的难点。跨界水污染为多方面带来许多严重危害，尤其水质污染严重，污水坑公地悲剧不断上演。分属多个城市的水源沿岸区域，数以千计的制造业和服务业通过直接排放或间接排放处理废水。尽管部分企业的污水会进行相关处理，但仍有些许不达标生活污水和工业废水。在当前局势下，各区域水源排污尚未得到严格控制，导致水资源污染逐渐严重，如图1为跨界水污染的水体现状。

图1 跨界水污染水体现状Fig.1 Current status of transboundary water pollution

1.2 地方保护主义难以明确责任

地方政府承担区域环境质量保护的责任，其由环境法[4]决定。这就造成目前环境管理部门坚持属地管理的原则，纠纷往往受到地方保护主义的干预。环境质量受地方政府管控，且政府不必关心其他地区的环境质量，地方政府在通过转移当地污染物获得地方经济发展优势时，很可能会采取地方保护主义措施。在这样的保护下，很难开展污染影响评价、治理措施、责任纠纷等相关工作。跨界水污染纠纷是属地管理原则的产物。下游政府无法采取减少污染措施或补偿，对上游水污染企业缺少管理权限。

上游政府没有权力控制当地的污染企业，因为这些企业会给上游地区带来经济效益，不会带来任何不利的污染，而下游则会分担负担。由于跨境水域收入不可分割与“搭便车”现象的存在，多数地方政府不愿追究污染具体责任，由此引发责任纠纷问题。

目前，地方政府的政策导向模式是“拉地建厂”，自主行动，对行政领域的“共有问题”关注不够，跨界水污染纠纷的发生，可以通过分析城市的悲剧和囚犯的博弈来分析。因此，责任纠纷的调节不是单一的局部问题，而是可以通过几个地方政府共同解决。因此，现行以行政区划为基础的“行政区域行政”规制陷入困境，不足以解决跨界水污染问题。环境问题的跨界性和公共产品的外溢性的属性，决定了地方政府只有通过合作才能实现治理目的。

1.3 跨界责任纠纷调节体制不合理

责任纠纷监管制度不合理是跨境水污染的一个重要问题。目前，我国水环境保护管理体制是纵向管理结构体系，该体系主要特点是按政府官员层级形成纵向领导形式，按行政区域划分管理权限。然而，流域水环境的保护与重建需要进行综合管理，水环境保护要求无法通过现行管理体制得到满足。在区域交界处的水污染，“市县自救”的管理体制存在极大的管理漏洞，需要加大水利部区域管理局[5]的职责范围，使其成为水环境管理的主体，才能享有水环境保护方面的重要地位。通过调查采样，对2020年1～5月的同一河流不同流域水质情况进行统计，并利用SPSS19.0分析软件对原始数据进行统计学分析，使得出的结果更具合理性和科学性。同一河流不同流域水质情况统计结果见表1。

表1 同一河流不同区域水质情况统计Tab.1 Statistics of water quality in different regions of the same river

2 侵权法制度下跨界水污染责任纠纷调节机制

2.1 侵权法制度

侵权责任法[6]规定的责任是侵权责任，这是不言而喻的。该法第一条规定明确“侵权责任”既指明了法律的基本任务，又表达了法律的性质。根据法律规定，侵权责任的构成要件是侵犯公民权益。该法第一条规定的“预防和惩治侵权行为”是其使命的具体体现。领悟“侵权”的含义是判定环境污染责任的关键。正确认识什么是环境污染侵权责任，是正确认识环境污染责任的前提。侵权行为需要承担相应的法律责任。侵权责任的认定是在行为人发生了侵权行为的前提下，将产生行为后果的责任判定为侵权责任。

总之，侵权概念是这一概念链中的关键环节。

目前跨界水污染责任纠纷冲突不断，且形势日趋严峻，有的责任方在与当地政府或居民协商过程中会推卸责任，逃避应担负的污染责任，严重影响水质破坏生态平衡。在此背景下，《中华人民共和国侵权责任法》(以下简称《责任法》)明确责任主体，不但使侵权行为得到惩治，降低民事纠纷案件发生率，还能使居民和企业的合法权益得到公平对待，维护社会稳定。

据相关专家介绍，侵权责任法的成立旨在提供双层保护，为妥善处理污染责任纠纷，切实保护区域居民和企业的合法权益，促进生态环境改善和污染治理的发展，侵权法合理界定了跨界水污染责任。该法规定了污染损害责任原则，极少情况才使用过错推定原则。同时还规定了政府应尽的责任：因监管不严造成污染责任机制，政府及科研人员不得违反责任制度规定实行地方保护主义。同时，明确规定责任方需具体承担的责任，对于造成区域居民健康损害、干扰正常生活的，责任方承担的法律责任等均作出明确规定，为纠纷主体划分责任的同时又维护自身权益提供了充足的法律依据。

2.2 承担举证责任和细化证明标准

当前侵权法以及水污染防治法在制定污染者责任以及惩罚制度方法[7]，还未制定出详细的水污染责任的证明规范。法官通常依据因果关系、事实案例等判定污染责任。并且通过举证责任倒置方式，确定环境污染的责任因果关系，该种方式是指“应当由当事人承担的证明责任免除，另一方应当从与原举证责任客体相反的方向承担举证责任”。

污染者承担环境污染的侵权责任的前提是无法证明污染环境的行为与损坏没有直接关系。在特殊类型的案件中，双方证明能力不平等的情形下，为减轻原告的责任，让司法救济机会分配的更公平合理，采用举证责任倒置的分配规则。

调节跨界水污染责任纠纷案件可借鉴侵权法律制度，除了确定举证责任还应明确原告的的初步证明责任，如下：

(1)责任方存在足以导致人身损害或财产损失的排污行为；

(2)证明责任方曾在污染地工作、居住、休闲处所等地理联系和时间；

(3)人身或财产权利受到伤害。

侵权法制度下最常见的因果关系是：某一行为或不行为是否导致了特定的结果，如图2为污染行为与责任的因果关系。在污染责任纠纷中，证明污染责任的存在并不意味着诉讼方必须针对污染源是否、何时及如何在水域中累积后达到致害标准进而导致污染结果的出现。

图2 污染行为与责任因果关系Fig.2 Causality between pollution behavior and liability

2.3 侵权法制度下明确地方政府责任

从跨界污染责任纠纷调节情况看，地方保护主义成为责任纠纷调节难以顺利进行的重大障碍。虽在侵权法制度下对环境侵权责任有一定规定，但以国民经济发展指数为核心的官员激励晋升[8]制度和财税改革常常使地方政府以经济发展为由，对特殊企业的污染问题视而不见，缺乏全面的环境污染监管。部分政府通过开协调会议等方式严禁环境保护部门治理行动，在责任纠纷案件中污染责任方总会使用各种理由被地方政府部门保护，如图3污水监管机制。此外，受到污染侵权诉讼法缺乏公益诉讼体系[9]的影响，环境侵权案件审理过程中存在较多的问题：(1)案件同污染的因果关系小，或者同原告关系不大；(2)法院受理案件时被个别部门或企业干扰，使得案件无法受理。依据统计数据可得，受到地方保护的干扰，水污染企业无需承担相应的责任时，企业无需缴纳污染责任保险。

图3 侵权法制度下污水监管机制Fig.3 Sewage supervision mechanism under the tort law system

该法的立法利益是“双重保护”，即为了妥善处理责任纠纷，切实保护居民和企业的合法权益，侵权责任法有效规定了污染损害赔偿责任。该法律在特殊情况下也适用过错推定原则。此外，环境保护部和科研人员不得违反污染控制条例进行不必要的检查。同时，明确在什么情况下，区政府不承担赔偿责任；干扰污染治理秩序、妨碍居民工作生活的，依法承担法律责任，为污染者正确保护自身权益提供了充分的法律依据。

2.4 侵权法制度下的跨界合作

有效的调节机制不仅需要完善区域规划、整合区域水资源，还要在思想、意识、理念及制度上达成共识。只有达成有效共识，才能保证侵权法制度下的纠纷调节机制得以落实和跨界水污染得到有效治理。由于现有的分割性政治体制和区域环境的不可分割性，加之跨界水污染的复杂性导致各地政府仅靠单方面努力无法实现责任纠纷有效调节的目标。根据其他跨界河流以往的治理经验来看，水污染责任并不是单一的，污染的有效治理与周边政府的协作努力息息相关，其中有共同制定明确的责任标准、统一的水污染指标、联合水域监测计划、污水集中处理、企业结构协调等。因此，必须增强对上游地区的责任意识和对下游地区污染治理认识，增强对下游地区的责任意识和合作意识。

对于跨界水污染的责任，现阶段还没有法律依据，应建立跨区域合作与监管的相关法律。特别是对跨区域水污染的权力行使、责任认定、污染控制成本等方面，都没有明确规定。没有法律作为合作的保障，如果一个政府违反规定，合作就难以开展，得不到应有的惩罚，跨区域合作就成了空谈。因此，为了杜绝地方保护主义的政治行为，保证区域间的有效合作，有必要制定一部跨区域合作法，明确责任划分标准。如果地方政府承担因不规范行为造成的经济损失或其他损失，应按规定进行赔偿，使跨领域水污染责任纠纷在规范化、法制化、制度化的道路上得到保障有效调整。

2.5 侵权法制度框架下的按份责任

《责任法》第67条规定，两个以上的污染者造成环境污染的按照污染程度确定责任大小。其实，该条适用范围有一定局限性。参照平均分配原则按照责任方行为产生的损害按照大小确定各自比例，按份承担不同责任。但众多责任方的排污量在最终导致危害中相同，如表2所示，排污方的排污等级相同。

表2 水污染责任方排污等级Tab.2 Pollutant discharge levels of the responsible party

因此通过比较污染物主体划分责任可行性更高一些，同时能确定污染行为造成的影响及性质。假设责任方A排出污染物A’，责任方E排出污染物E’，现了解到A’没有危险性或未查明危险性，E’具有危险性最严重的后果使人体健康受损，但A’和E’混合后造成他人死亡，此种情况很难根据污染份额判断责任主体。结合第六十七条规定，即便坚持按份责任原则考察污染责任方的责任比例，考查的重点应该是各污染物体在总污染中直接致人损害的比重。假设污染行为导致的污染性质不同，也很难证明污染行为在总污染中的比重，可由责任方提供举证证明。若不依据按份责任原则，不同污染行为的污染性质完全不同，难以证明在污染总体中比重时，更好的做法是要求责任方共同承担连带责任，因为造成跨界污染必不可少的原因是排污主体的共同行为。

侵权法第六十七条中两个以上责任方者产生的污染物致人损害，一律承担按份责任。就算每类污染行为都会产生损害，但无须使用侵权法第十一条，是因为诉讼发起者会起诉经济实力强的大企业，大企业处理污染能力较强，排污量不一定会比小企业多，和小企业共同承担责任会加重企业负担，也不利于小企业承担应有的责任，除此之外为了规避经济赔偿，实行按份责任原则。这并不是按份责任原则的唯一理由，经济实力强的大企业污染力一定高于小企业，生态破坏程度也一定高。

除此之外，责任方承担连带责任后还需格外起诉，此时推崇相互追偿行为，法院判决责任方承担连带责任[10]并划分应负责份额，原则上立法者最终制定的规则受利益方影响。侵权法的首要目的是改变受害人求偿不能的现状，帮助受污染者维护自身合法权益。所以，侵权责任法第六十七条应当解释为企业之间最终责任分担的规定。只有这样，才能符合法律原则和公平正义。

3 结 论

侵权法以有无意思联系为标准，对多元主体侵权行为的分类体系进行了完整的立法重构。无意思联系的多人侵权行为，原则上是按份承担责任。审判实践中普遍接受的做法与现行立法规定相抵触。为了协调审判实践中现有原则与现行立法规定之间的矛盾，有必要充分证明每一独立侵权行为足以造成全部损害。首先考虑排污主体是否超过污染标准，对污染物是否超标进行科学鉴定，并在判决书中加以澄清，增强判决书的推理性和合法性。

本文构建的责任纠纷调节机制更好地维护了受害者权益，对责任主体划分更为明确，为双方提供了双层保护，维护了法律公平正义，防治污染，保护环境还得寄希望于侵权法制度下的责任纠纷调节。