幕后推手？——浅析美国智库在阿富汗战争中的角色

■ 陈定定 刘斯行

1 暨南大学国际关系学院 广州 510630

2 海国图智研究院 广州 510000

智库就像连接政策界和研究界的自行车链条，将学术严谨应用于当代政策问题，从而有助于制定政策议程，并弥合知识与权力之间的差距。然而，新兴智库涌现与市场资金收缩所造成的供需关系失衡，致使部分智库逐利于竞争稀缺的研究资助，严重依赖资助方的意愿以及过度追逐媒体曝光度，从而动摇了智库的独立性及公信力基础，妨碍长期性的、以研究为导向的项目为决策者提供新颖、中立且有效的政策反馈。本文回顾了美军在阿富汗20 年的战争泥沼，揭示了与军事利益集团存在隐形利益勾结的智库如何从头至尾致力于为战争造势、鼓吹军方的“增兵”计划，最终误导了美国政府对阿富汗局势的战略判断。在阿富汗战争中，美国智库一味地追逐私利而不顾大局的行径损害了美国的战略利益，偏移了“指导决策者的治国之道”[1]的传统定位，继而引发本文对于如何明晰智库的角色定位及如何监督智库恰如其分地秉守本职的批判及思考。

1 回顾美国智库的角色定位

智库在美国的兴起可追溯至20 世纪50 年代。20 世纪70 年代传统基金会（Heritage Foundation）的建立标志着智库明确致力于同美国政治接轨，20 世纪80 年代后的智库正式将高度专业化纳为行业基准。在传统意义上，美国智库的特点可被简化为独立性、影响力及公信力之间微妙的大三角平衡。其中，独立性是布鲁金斯学会（Brookings Institutions）、外交关系协会（Council on Foreign Relations）等初代智库建立的初衷，即在得到华盛顿精英阶层广泛认同的政治预设的同时维持客观性的外表。影响力则彰显了智库与政府间的政治耦合度，希望其建言得到政府官员的采纳，将抽象概念转化为政府法规、政策甚至新法律[2]。作为拥有专业人员配置的第三方消息来源，智库凭借其独立性以及影响力的标签充当着学术界和政策制定者之间的桥梁，并通过专栏文章和媒体露面来塑造有关政府政策的公众辩论，在华盛顿乃至更广泛的美国民主制度中斩获不菲的公信力[3]。然而，智库规模的飞速膨胀以及全球金融危机急剧恶化了外部资金环境，严重冲击了智库引以为荣的独立性及公信力。对于智库而言，得出谨慎结论相较于更直接、更具政治性的产品而言，难以收获希望短期从中获益的资助者的青睐[4]。受制于资金市场上的激烈竞争，智库发展重心不再是提出新颖的想法或为政策审议提供专业信息，而是转向抛售促进资助者利益的消息[5]。本文将以阿富汗战争为背景框架，解析自诩将“国家利益”及“政策相关性”奉为圭臬的智库群体如何与大多数美国公民的反战立场严重脱节，煽惑决策者进一步扩大对阿富汗战事的投入及耗费战略注意力。受背后军事利益群体驱动的智库始终活跃于游说政府的第一线，热衷于透过媒体及研究报告等渠道向政府兜售其影响力，在战事的持续及升级等战略节点上，背离了客观分析描述，对美国政府对阿富汗战略决策的误判负有不可推卸的责任。

2 阿富汗战争中的智库与国家利益

2.1 “永恒战争”中的既得利益者

在面临外部资金紧缩冲击下，智库与主要军工复合体间延绵不绝的资金暗线仍保持着顽强的生命力。宾夕法尼亚大学2019 年全球智库指数报告显示，美国排名前50 的智库从美国政府和国防承包商获得了超过10 亿美元的资金，其中主要接受者包括兰德公司（RAND Corporation）、新美国安全中心（Center for a New American Security）和新美国基金会（New America）等[6]（见图1）。对于这个庞大资金裹挟着的“利益共同体”而言，伴随美国21 世纪以来海外干预战争而来的军事行动和晋升、一本万利的后勤装备交易等被视为千载难逢的“福利”，不论是军方、军事承包商抑或智囊团均渴求从中分得一杯羹。尤其是在美军陆续撤出被称作“永恒战争”的阿富汗战场后，批评的声音开始以“旁观者清”的视角涌现而出，反思战争及后续援建项目的管理者如何借助智库、公共媒体等平台大肆吹捧军事干预的“成功”以攥取隐形既得利益。与之相对的则是，美国政府为近20 年的战争泥沼直接付出了2.3 万亿美元以及不计其数的伤亡的代价，得到的却是官方宣告“武力改造他国时代”[7]的结束。纵观时间轴，本文将逐步分析主流智库如何在阿富汗战争开始后为战事的愈演愈烈换上“白手套”，从而干预美国政府对于阿富汗局势的战略判断。

图1 获美国政府和国防合同商资助金额智库排名（2014—2019 年）Figure 1 Ranking of think tanks receiving funding from U.S.government and defense contractors (2014-2019）

2.2 从摧枯拉朽到长期占领——华盛顿的“回声室”

诸多记载表明，美国起先倾向于“快刀斩乱麻”地完成对塔利班政府的政权更迭，而非意于旷日持久地驻军及接手阿富汗国家建设及改造项目。直至2003 年，小布什（George W.Bush）的外交政策团队均明确反对自由主义和平建设所需的长期承诺。如2003 年2 月，时任美国国防部长拉姆斯菲尔德（Donald H.Rumsfeld）针对在阿富汗的“成功”转达了美国政府对自由和平建设的反感，谴责“外国在一个国家的长期存在”是“不自然的”，阻碍了个人的自由和国家的经济改革[8]。首个阶段战略的转折点发生在2003 年6 月，小布什总统和国家安全委员会鉴于北方联盟“所托非人”及各路军阀彼此间的勾心斗角阻滞了行政能力的重建，放弃了最低限度的“轻足迹”承诺而转向“加速成功”的战略[9]。簇拥着小布什政府进行对阿富汗战略转向的“煽动轴心”中，不乏新美国世纪计划（Project for the New American Century）、美国企业研究所（American Enterprise Institute）等为反恐战争“背书”的新保守主义智库的身影。反恐战争伊始，即“9·11 事件”发生仅九天后，新美国世纪计划向小布什总统发出一封公开信，呼吁摧毁基地组织网络，并在必要时扩大战争的规模及涉及范围[10]。值得注意的是，新美国世纪计划智库成员在小布什决策圈中占据了极高的比重，囊括了国防部长拉姆斯菲尔德（Donald H.Rumsfeld）、助理国防部长罗德曼（Peter W.Rodman）、驻阿大使哈利勒扎德（Zalmay Khalilzad）、国家安全委员负责近东和北非事务高级主管艾布拉姆斯（Elliott Abrams）等高官[11]。除此之外，部分号称位于政治光谱中间的智库（如主要为美国军方提供调研和情报分析服务的兰德公司）则高举“美国被迫通过干预和国家建设来改变国际体系”的论调[12]，为布什政府升级战事规模、增大军方预算注入了一剂强心针。兰德公司在2003 年发表的《美国在国家建设中的作用：从德国到伊拉克》中提到“冷战后美国领导的每一次干预一般都比前一次干预的范围更广，意图更宏大”，“国家建设，似乎是世界上唯一的超级大国不可推卸的责任”[13]，并试图说服美国政府扩大其雄心，将在政权更迭的阿富汗和伊拉克进行自由和平建设纳入改变国际体系的更广泛目标的一部分。虽然大多数智库并未完全对外公开其背后资金来源，但长久以来智库与军工复合体间千丝万缕的纠葛，暗示着声援阿富汗战争的呼声并非凭空自现。一方面，智库的“专家”享受着战争既定受益者捐助的充裕资金，被推到镜头前、在主要媒体上被引用，成为学术象牙塔中高高在上观察员（见图2）；另一方面，资助者假装置身事外，通过被视为可敬、学术且严谨的机构来洗白其原本的利益目标。这一不言而喻的利益互动方式在阿富汗战争的关键节点中充当了华盛顿的“回声室”，重复印证且不断加深政策制定者对反恐战争意义的坚信不疑以及深陷战事的一意孤行，从而掩盖了“帝国坟场”的阿富汗成为向军方及商业集体源源不断输送利益的“印钞机”这一事实。

图2 智库年度报告及评论文章发表量（阿富汗战争）Figure 2 Number of annual reports and review articles published by think tanks (Afghanistan War）

2.3 奥巴马“增兵”战略背后——五角大楼的“传话人”

2007 年年初，随着小布什宣布增派2 万名士兵到伊拉克作战，“增兵”（Surge）一词进入了美国政治词典。时任伊利诺伊州参议员的贝拉克·奥巴马（Barack Obama）与民主党的大多数成员明确表示反对这一计划。在小布什的讲话之后，奥巴马向国会呈交了“伊拉克战争减弱法案”，旨在迫使总统放弃增兵计划[14]。极其讽刺的是，尽管曾公开反对布什的伊拉克增兵政策，奥巴马上台后却在2009 年12 月自相矛盾地向阿富汗战场增兵3 万人，使总兵力达到前所未有的10 万人[15]。与此同时，2009 年中旬，盖洛普（Gallup）民调显示，近半数受访者反对向阿富汗派遣更多的士兵，反对战争的声音与战争的拥趸间近乎平分秋色[16]。面对来自民主党内部及社会层面的重重压力，阿富汗战事规模扩大被视为政府对“五角大楼小组”及军方倾向于采取全面的、全国性的反叛乱战略的妥协[17]。虽然传统上军方被期望与政治保持距离、绝缘于政策制定过程之外，但智库的“旋转门”机制为军方提供了改变政治气候的有力手段，成为军事指挥官接触关键受众及参与制定美国政府辩论条款的重要渠道。

据美国全国公共广播电台披露，成立于2007年的新美国安全中心（CNAS）昭然扮演了军方的“传声筒”，向决策层兜售增兵计划[18]（见图3）。2010 年1 月4 日，美国在阿富汗的最高情报官员迈克尔·弗林（Michael Flynn）少将通过新美国安全中心发表了一份严厉的报告，批评军方对阿富汗的文化地形、经济发展和当地权力动态一无所知[19]。引发轰动的是，该报告并未作为军方内部备忘录分发，而是通过智库平台接触到外交政策专家以及专栏记者等享有公共影响力的选民群体帮助向公众推销阿富汗增兵战略。不出意外，在奥巴马政府正式下定增兵的决心之前，该智库不忘给接任驻阿美军最高指挥官的斯坦利·麦克里斯特尔（Stanley McChrystal）将军站台。作为增兵计划的主要推动者之一，麦克里斯特尔将军在2009 年9 月21 日泄露给《华盛顿邮报》的阿富汗战略备忘录中，警告奥巴马政府若不大幅增加士兵人数则将导致“任务失败”[20]。时任新美国安全中心研究员的前美国陆军军官安德鲁·M.埃克萨姆（Andrew M.Exum）受到麦克里斯特尔将军邀请，成为参与2009 年美国阿富汗战略“战略评估”的几位专家之一[21]。在从五角大楼组织的阿富汗访问回来后，包括埃克萨姆在内的战略评估参与者为麦克里斯特尔将军即将提出的大幅增加部队和资源的要求充当先遣队。同年10 月，埃克萨姆在为新美国安全中心撰写的政策简报中描述了“阿富汗的最佳情况”，即“需要投入大量的资源，尽管可能比想象的要少”[22]。同年11 月，《华盛顿邮报》发表的文章直指埃克萨姆未能披露与麦克里斯特尔将军的私下关系，越过了评论员合同中“无（利益）冲突条款”的红线[23]。然而，围绕麦克里斯特尔的大型智库、媒体宣传活动，动摇了奥巴马总统最初的怀疑态度，奥巴马总统最终接受其提出的在阿富汗“增兵”的要求[24]。对阿富汗接近四倍增兵投入的直接后果是，美军在2009—2012 年间承受了1,500 名士兵阵亡以及15,000 人受伤的惨痛代价，这一数字比20 年战争中的任何时期都更惊人[25]。

图3 新美国安全中心“旋转门”图示Figure 3 New American Security Center “Revolving Door” illustration

2.4 狼狈谢幕——美军退场动了谁的蛋糕？

2011 年5 月2 日，美军对“基地”组织领导人本·拉登（Osama bin Laden）成功实施“斩首行动”，为僵持不下的阿富汗局势带来了一丝转机。自此，白宫开始逐步降低对阿富汗的战争投资，宣布包括半年内撤出近三分之一驻阿美军、2014年全军撤出阿富汗在内的撤军时间表[26]。面对顺势而来的削减相关国防预算的威胁以及焦点集中于福利与战争的争论，美国主要智库（如布鲁金斯学会、传统基金会、外交关系协会等）异口同声地为雄心勃勃的国防政策辩护，对维持或增加国防预算的必要性达成广泛共识[27]（见表1）。

表1 主要智库有关国防及阿富汗战略报告Table 1 Leading think tank reports on defense and Afghanistan strategy

削减预算的风险被认为是向敌对政权发出软弱的信号，冒着失去军事技术优势的风险，授权攻击美国的战略利益，以及在全球范围内失去领导地位。在这之中，不乏部分极端者如战争研究所（Institute for the Study of War）、安全政策中心（Center for Security Policy）等智库言辞确凿地申饬撤军可能导致阿富汗成为“圣战主义的第二所学校”[28]。昆西研究所（Quincy Institute of Responsible Statecraft）的一份报告直指由国会任命、隶属于智库美国和平研究所（United States Institute of Peace）的阿富汗问题研究小组的三位联合主席中的前参议员凯利·阿约特（Kelly Ayotte）与前参谋长联席会议主席约瑟夫·邓福德（Joseph Dunford）将军，他们分别作为英国宇航系统公司及洛克希德·马丁公司的董事会成员，“与主要国防承包商有当前或近期的财务联系”[29]。和平研究所的阿富汗问题研究小组在2021 年2 月初递交的研究报告中强烈建议拜登延长原定于5月1 日从阿富汗撤军的期限。除此之外，战争研究所在2021 年8 月20 日发表的一篇文章再次发出警告，认为“俄罗斯、中国、伊朗和土耳其正在权衡如何利用美国的匆忙撤军”[30]。作为战争研究所的直接资助者，加利福尼亚分析中心公司（California Analysis Center,Inc.）于2019 年从国防部门获得了一份近9.07 亿美元的五年期合同，为驻阿富汗美军提供“情报作业和分析支持”[31]。显而易见的是，拜登总统从长达20 年的阿富汗战争中撤军，动了该公司赖以为生的“香饽饽”。加利福尼亚分析中心公司（CACI）总裁兼首席执行官约翰·门古奇（John Mengucci）声称：“由于阿富汗问题，该公司在2022 财政年度的利润将收缩约2%。[32]”与此同时，由加利福尼亚分析中心公司资助的战争研究所的主席、退役陆军将军杰克·基恩（Jack Keane）则频繁出入各大新闻媒体中，反复强调阿富汗“将成为一个更加危险的地方”[33]。相互捆绑的国防承包商与智库一同敦促美国在阿富汗持续出兵的承诺，并为美国在中东的战争提供了稳定的伊斯兰恐惧症和文明阶级的叙述。在看似中立且专业的学术智库渲染下，美军在阿富汗这个“食之无味，弃之可惜”的“鸡肋陷阱”中无止尽的消耗战为加利福尼亚分析中心公司等战争承包商带来了数以亿计的耗费数以亿计的纳税人资金的合同。

3 阿富汗之后——智库将何去何从？

纵观20 年来的阿富汗战争，披着“不偏不倚”外衣的智库成为军事利益团体雇佣的“神枪手”，在正确的时刻把政策子弹射向正确的目标，而一味追求政策影响力的报告正与其以研究为主导自矜的实用性、灵活学术性渐行渐远。来自军事承包商源源不绝的资金流与智库的游说活动间编织成一张密不透风的网，将美国政府对阿富汗的战略选择锁死在盲目乐观主义的“回声室”之中。正如部分学者指出，智库本应作为“圈外人”提供更多的竞争性假设，突破情报分析的“团体迷思”带来的事业盲点，通过客观公正的合同研究、合作交流等方式打破群体闭环[34]。作为阿富汗棋盘“局内人”的美国各路智库，却有选择性地忽视了对长期系统的事件跟踪以及辩证性政策分析的职责所在，将绝大多数的精力投入到阿富汗战争开始后每一个升级的节拍中，为错误的战略导向擂鼓助威。随着美军从喀布尔的撤离为阿富汗乱局仓皇地画上了句号，官方与公众借以大批军工利益体退场的时机，反思批评被推向幕前的智库代言人对战争的狂热吹捧。在就职的第一天，总统拜登就发布强有力的道德规范行政命令，包括暂时禁止离任后的游说以及要求被任命者至少两年后才能处理与前客户或雇主有关的事物，旨在减轻“旋转门”的有害影响[35]。但只要美国的独特的“旋转门”制度仍然存在，在阿富汗上演的剧情将不会成为孤例。阿富汗的案例分析为智库的未来发展提供了醒目的教训：应鼓励智库提高资金透明度、公开背后资助组成，或是智库本身主动识别并避免资助来源与涉及公共政策领域员工间潜在的利益冲突，为大众监督智库幕后利益关系的正当合规性提供规范性的渠道。一方面，智库应当恪守客观学术产出的准线，谨慎从事付费研究，不得在学术机构的幌子下开展公共关系或是游说项目。另一方面，智库的公众信誉是建立在始终保持独立批判的声音、直言不讳地协助政策决策者拾遗补阙之上，而不是盲从于政策主流风向的“随大流”。基于上述原则，智库应当持有大局观念，以服务总体国家利益为指导纲领，戮力提供通权达变、造车合辙的学术输出。