地方“十三五”科技创新规划研发经费投入目标完成成效研究

张 越 倪家栖 廖 婷

湖南省科学技术信息研究所，湖南，长沙，410001

量化的规划指标能够反映规划编制的指导思想，是规划的重要载体之一，是政府调控经济、制定相关政策、部署相关工作的重要参考。合理设置规划指标和目标是编制规划的内在要求，也是发挥规划在经济社会发展中战略导向作用的必要手段。研究与试验发展经费（简称“研发经费”，即R&D 经费）投入作为科技创新工作的核心指标，能体现各地科技创新发展情况，在一定程度上反映科技创新对当地经济社会发展的推动作用和贡献程度，该指标也成为国家及各地方编制科技创新规划目标不可或缺的重要指标。

2016 年8 月8 日，国务院印发的《“十三五”国家科技创新规划》提出2020 年国家研究与试验发展经费投入强度（R&D/GDP，国内生产总值Gross Domestic Product，简称“GDP”）达到2.5%的目标。与此同时，全国31 个地区1“十三五”科技创新规划均将研发经费投入强度作为本地区科技创新发展的重要目标，有29%的地区对标国家提出当地2020 年研发经费投入目标值为2.5%。根据2021 年9 月22 日国家统计局、科学技术部、财政部发布的《2020 年全国科技经费投入统计公报》显示，2020 年我国研发经费投入继续保持较快增长，投入强度持续提升，总量达到24393.1 亿元，研发经费投入强度达到2.4%，较“十三五”科技创新规划2.5%的目标还差0.1 个百分点。基于此，笔者对全国各地“十三五”科技创新规划研发经费投入目标完成成效、目标的设置和完成对地区创新发展的推动程度以及地区之间的共性和差异性进行了研究，最后结合部分地区出台的“十四五”和中长期科技创新规划文本进行分析，为今后科技创新规划编制和中长期发展提供借鉴和参考。

一、全国各地“十三五”科技创新规划研发经费投入目标完成情况分析

（一）目标设置情况

笔者根据全国31 个地区目标设置情况，按目标设置值划分了4 个区间值。其中，高于国家目标值的地区有8 个，占比为26%，分别是北京、上海、天津、浙江、江苏、广东、山东、陕西；对标国家目标值的地区有9个，占比为29%，分别是河北、山西、辽宁、安徽、河南、湖北、湖南、重庆、云南；低于国家目标值但高于或等于2.0%的地区有9 个，占比为29%，分别是内蒙古、黑龙江、福建、江西、广西、四川、甘肃、宁夏、新疆；目标值低于2.0%的地区有5 个，占比为16%，分别是吉林、海南、青海、贵州、西藏（见表1）。

表1 全国各地“十三五”科技创新规划研发经费投入强度指标设置及完成情况

（二）目标完成情况

“十三五”科技创新规划研发投入强度目标完成地区为北京、上海、江苏、广东、四川，其他地区均未完成。其中，天津、福建、陕西、湖北、吉林、安徽、贵州、山东、辽宁、江西、湖南、西藏、重庆、浙江、宁夏15 个地区目标完成差异度在0.5%以内，黑龙江、河北、甘肃、青海、海南、河南6 个地区目标完成差异度为0.5%～1.0%，广西、内蒙古、山西、云南、新疆5 个地区目标完成差异度超过1.2%（见图1）。

图1 全国各地“十三五”科技创新规划研发经费投入强度目标与实际值对比图

二、全国各地“十三五”科技创新规划研发经费投入目标成效分析

笔者选取研发经费投入指标为母系列，选取体现科技产出、产业发展、经济社会发展3 个方面的指标为子系列，分别进行灰色关联分析，根据母系列与子系列之间发展趋势的相似或相异程度，测算“十三五”期间全国各地区全社会研发经费投入强度与发明专利授权量、第三产业增加值、GDP 之间的灰色关联系数，通过系数数值来衡量研发经费投入强度对科技产出、产业发展和经济社会发展的带动作用，具体指标选取如表2 所示。

表2 全国各地“十三五”科技创新规划研发经费投入目标成效分析具体指标

根据测算结果可得，从全国整体水平来看，2016—2020 年间，全国各地全社会研发经费投入强度与发明专利授权量、第三产业增加值、GDP3 个指标之间的灰色关联度平均值分别为0.788、0.764、0.730（见图2）。其中，关联度最高的是发明专利授权量，其次是第三产业增加值，最后是GDP。可见，研发经费投入目标的正确设置对于全国各地科技产出、产业发展、经济社会发展有较好的推动效果，平均关联系数大于0.730，带动成效从科技产出、产业发展到经济社会发展逐渐递减，符合科技创新推动经济发展和社会进步的理论发展过程。

图2 全国各地2016—2020 年灰色关联系数平均值

从对全国各地的成效分析来看，研发经费投入强度与发明专利授权量灰色关联系数平均值前十的地区中有6个是对标国家目标值的地区，分别是河北、河南、湖南、云南、重庆、山西，有1 个是高于国家目标值地区，即江苏，有3 个是低于国家目标值但研发经费投入强度＞2.0%的地区，分别是四川、新疆、福建；研发经费投入强度与第三产业增加值灰色关联系数平均值前十的地区中有4个是对标国家目标值的地区，分别是湖南、河北、河南、山西，有3个是研发经费投入强度＜2.0%的地区，分别是海南、西藏、青海，有2个是高于国家目标值地区，分别是浙江、广东，有1 个是低于国家目标值但研发经费投入强度＞2.0%的地区，即江西；研发经费投入强度与GDP 灰色关联系数平均值前十的地区中有3 个是高于国家目标值的地区，分别是山东、浙江、江苏，有3个是低于国家目标值的地区，分别是内蒙古、新疆、广西3 个地区，有2 个是对标国家目标值的地区，分别是河南、山西，有2个是研发经费投入强度＜2.0%的地区，分别是海南、青海。

三、全国各地研发经费投入目标完成成效的共性及差异性分析

通过上述分析可知，全国各地整体关联度最高的是发明专利授权量，研发经费投入指标对发明专利授权量带动作用明显的地区，主要集中在“十三五”科技创新规划研发经费投入目标对标国家目标值地区，这些地区以2020 年研发经费投入强度达到2.5%为目标，积极推动全社会研发投入，出台相关政策措施确保研发投入快速增长，带动科技产出效益明显。除了云南、山西外，其他地区距完成2.5%目标差距不到1.0%。

表3 全国各地2016—2020 年研发经费投入强度与发明专利授权量、第三产业增加值、GDP 指标之间灰色关联系数平均值（关联系数排名前十地区）

研发经费投入指标对第三产业增加值带动作用明显的地区，主要集中于湖南、河北、河南、山西等对标国家目标值的中部地区（见图3），海南、西藏、青海等研发经费投入强度＜2.0%西部地区以及浙江、广东等高于国家目标值的东部地区，带动成效以中部地区、西部地区、东部地区的排列方式递减。第三产业包括各类服务业或商业，涵盖新兴产业和高新技术产业领域，中部地区作为我国重要的粮食、煤炭、钢铁、有色金属、汽车等传统产业基地，与东部地区发达省份相比，创新驱动提升的发展空间较大。研发经费投入目标的实现是技术创新不断更新迭代的过程，传统产业的加速转型升级有效助力了当地的经济发展。

图3 2016—2020 年河北、河南、湖南、云南、重庆、山西研发投入强度变化情况

研发经费投入指标对GDP 带动作用明显的地区主要集中于山东、浙江、江苏等高于国家目标值的东部地区以及内蒙古、新疆、广西等低于国家目标值的中西部地区。研发经费投入强度与GDP 两者灰色关联系数越高，说明两者发展趋势相似度越高，研发经费投入总量的变化幅度要与GDP 变化方向一致且幅度大于GDP，才能确保两者发展趋势一致。浙江、江苏、河南、山西、广西、海南、青海等地区研发经费投入强度与GDP 为正向促进带动关系，而山东、内蒙古、新疆等地区研发经费投入强度受自身GDP 变动的影响较大（见图4），呈下滑态势，这加大了当地目标的完成难度。

图4 2020 年较2016 年研发投入强度下降地区情况

四、全国各地“十三五”科技创新规划研发经费投入目标完成成效分析

“十三五”科技创新规划研发经费投入指标的设置以研发经费投入强度为主，部分地区也选取了研发经费投入总量的指标，还有地区选取规模以上工业企业研发经费投入强度、产业结构发展方向等指标，这些指标的选取均较好地体现了各地政府对科技创新的战略布局要求，从完成成效来看，也较好地反映出科技创新对地区经济社会发展的推动作用和贡献程度。

从高于国家目标值的地区来看，北京、上海两地均完成了各自的目标任务。一方面，这显示了北京、上海作为国际科技创新中心的发展定位：“十四五”时期，北京科技创新中心主要任务是打造全国科技创新的策源地，上海科技创新中心主要任务是在全球拥有影响力和话语权。另一方面，研发经费投入强度与科技产出、产业发展和经济社会发展的关联系数不高，根据主要发达国家经验和我国经济新常态特征，该类地区研发经费投入和经济发展将在长期正常运行基础上实现相对缓慢增长。

从对标国家目标值的地区来看，尽管山西、云南两地较目标完成差异度较大，但山西研发经费投入强度对科技产出、产业发展和经济社会发展均有一定的正向推动作用，云南在“十三五”期间研发经费投入总量年均增速位居全国第四。这体现了地方政府对科技创新发展的高度重视，对标国家目标值地区是新发展时期步入效率驱动阶段的奋力追赶方阵，部分地区也将科技创新规划制定的目标列入考核任务和考评指标，尤其是中部地区，正在打造支撑中部崛起的科技创新支点，武汉、长沙、合肥、郑州等中心城市的科技创新能力和引领辐射能力正在逐步释放。

从低于国家目标值的地区来看，新疆、内蒙古、甘肃、黑龙江地区在“十三五”期间研发经费投入强度有所下降，对于其设定目标完成难度较大。所以，科技创新规划目标值的科学设置和评估还应充分考虑经济发展水平和科技创新能力，结合产业结构的现状及发展方向，高效使用研发经费投入资金能增强经济实力，反过来，经济和社会进步又会进一步助推科技创新发展。

五、未来短期和中长期科技创新规划研发经费投入指标目标设置的建议

（一）加强地方规划与国家规划指标的衔接协调

“十三五”期间各地研发经费投入指标、目标的设置及完成成效，对于全国研发投入总量及强度的提升有着重要意义，体现了地方规划与国家规划在指导思想、战略方针、战略部署上的衔接协调，也对地方科技创新引领经济社会高质量发展起到了较好的推动作用。从已正式公布的29 个地区“十四五”科技创新规划来看，研发经费投入指标与“全社会研发经费投入年均增长率”与《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出的指标保持一致的地区占比达到62%。在保持与国家规划的指标衔接的同时，各地区对目标值的选取也结合了地方实际，体现了地方差异（见表4）。

表4 全国部分地区“十四五”科技创新规划研发经费投入指标及目标设置情况

（二）提升目标设置的科学合理性

“十三五”期间各地区研发经费投入指标目标设置的预测相对偏高，造成部分地区完成目标难度较大，这不利于提高科技管理部门的宏观管理水平。要通过科学预测未来发展趋势和规律，提高目标设置的科学性和合理性，这样才能更好地提升相关部门规划管理工作的指导性，为决策和规划提供更加可靠的依据。各地区目标设置需要与地区总体战略需求相一致，体现地区科技创新发展的阶段特征和区域定位，遵循地区创新发展的客观规律，考虑经济社会发展的影响因素。

（三）加强目标完成的实施保障机制建设

从“十三五”期间全国各地研发经费投入指标目标完成率来看，国家及各地区中，仅有北京、上海、江苏、广东、四川5个地区完成了规划目标，其他地区均未完成。因此，“十四五”期间要加强科技创新规划指标目标完成的实施保障机制建设，加强指标动态监测，提升年度计划与五年规划的协调衔接。动态监测与研发经费投入指标关系密切的其他研发指标，如研发人员投入、各创新主体研发投入、研发产出等，分析指标变化趋势和联动关系，做好指标科学监测和预警预判。

续表

注释：

1.本次统计不包含台湾省和香港、澳门特别行政区。