城市停车建设管理政策研究

2022-08-23李长波谢昭瑞李国强

交通工程 2022年4期

李长波，谢昭瑞，李国强

(中国城市规划设计研究院，北京 100037)

0 引言

近期国办和发改委等四部门接连发布《国务院办公厅转发国家发展改革委等部门关于推动城市停车设施发展意见的通知》(国办函〔2021〕46号)、《关于近期推动城市停车设施发展重点工作的通知》(发改办基础〔2021〕676号)等政策文件，加快补齐城市停车供给短板，改善交通环境，推动城市交通高质量发展.

自2015年以来，全国自上而下、陆续出台的一系列城市停车行业政策，在全国层面基本构建起较为完备的城市停车建设管理政策体系. 同时，各省、市在国家政策的基础上，各自制定了地方性的城市停车政策文件，对于城市停车设施的建设管理起到了积极的推动作用. 但由于我国目前仍于城镇化、机动化快速增长期，仍存在停车供给能力短缺、治理水平不高、市场化进程滞后等问题，难以保障人民美好生活的需要，城市停车建设管理政策体系仍需进一步完善和改进.

1 目前城市停车建设管理政策概况

2015年以来，以国家发改委、住建部等七部委联合印发的《加强城市停车设施建设指导意见》为标志，全国自上而下，陆续出台一系列城市停车行业政策. 国家相关部委依据其相关职能分工在城市停车设施规划建设、土地使用、投融资以及信息化等方面出台了一系列政策措施. 各省市也积极响应，结合地方实际制定了具体的实施细则，有针对性的细化了相关政策措施.

截至目前，国家层面发改委、住建部、国土部、公安部等部门相继出台20余项政策及措施，初步统计130多座城市地方政府配套出台涉及综合政策、停车管理法规办法、规划建设、停车管理、收费管理等方面的260余项停车政策文件[1]. 总体看，我国城市停车政策体系已基本完善，为城市停车营造了良好的发展环境.

表1 国家层面城市停车相关政策文件汇总表

资料来源：文献[2]

国家层面制定政策的基本原则为坚持市场运作，通过政府规划引导、政策支持，按照市场化经营要求，以企业为主体加快推进停车产业化. 提出坚持改革创新，完善管理体制机制，探索多种合作模式，有效吸引社会资本；坚持集约挖潜，鼓励既有停车资源的开放共享，有效利用、充分发掘城市地上和地下空间资源，建设立体停车设施；坚持建管同步，完善路内停车泊位管理，提升停车信息化水平，加强违法行为治理. 作为国家城市停车系统顶层设计的《关于加强城市停车设施建设的指导意见》明确了建设重点，并在市场准入、土地、投融资、价格、装备制造、信息化等方面提出了具体要求.

2 城市停车建设管理中存在的问题及成因

2.1 存在主要问题

2.1.1 城市停车泊位总体供给缺口较大

图1 主要城市停车位缺口统计示意图[3]

我国停车设施建设速度远滞后于汽车保有量增长速度，停车位供给缺口巨大. 据公安部数据，到2020年底，全国汽车保有量达到2.81亿辆，全国有70个城市的汽车保有量超过百万辆，31个城市超200万辆，13个城市超300万辆，北京、成都、重庆汽车保有量超过500万辆. 从全国主要城市看，停车位供给不足和“停车难”已经成为很多城市的“痛点”. 目前北京市停车位缺口量已经超过250万个，深圳、上海、广州、南京、苏州等城市的停车位缺口量均超过150万个[3].

2.1.2 居住区和公共停车供需矛盾突出

从北京、深圳两地停车普查数据来看，居住类和医院、商业、旅游景区等公共类停车整体供给不足. 北京居住车位缺口129万[4]，深圳夜间54%居住区处于超饱和状态，深圳各类公共设施停车场约50%处于超饱和状态[5]. 其中老旧小区历史“欠账”最为严重，且存在新建停车设施困难、缺少小区管理、收费价格认识不统一等问题，停车问题成为老旧小区居民反映最为强烈、政府最难解决的问题之一.

2.1.3 停车资源分布不均衡、利用不充分，使用效率有待提升

空间分布上，市中心人口和就业岗位密集，停车设施使用饱和程度高，城市外围组团供需相对均衡；类型分布上，居住类和公共类停车需求在时间、空间分布上存在较大差异，两者的需求未能有效协调，实现车位的充分利用.

目前平面布置的停车场比例仍较大，立体停车设施应用还不广泛，停车场空间利用不够充分，扩容改造潜力较大. 另外，停车场智能化、信息化尚未有效利用，人工填单、缺乏停车诱导等现象普遍，停车设施运行效率具有较大提升空间.

2.1.4 停车产业化发展不足，对企业和社会资本吸引不足

各级城市普遍存在停车政策缺位与产业化推进不足，各地在推进停车设施建设过程中，当前主要依托国有资本属性的城投公司作为投资主体，由其申请国家层面的专项建设基金、发放停车专项债券等政策性资金，真正的社会民间投资主体和资本尚未有效进入[1].

2.1.5 国内城市停车领域行业发展、技术体系、执法管理、经营水平均较为落后

长期以来，从国家和各级城市对停车的综合性、系统性、重要性认识不足，对城市停车领域缺乏培育和引导. 目前国内停车投资、建设、设备等相关行业均缺乏龙头企业，整体行业尚处在成长期；停车相关技术规范、行业标准长期缺失或未能及时更新，难以指导相关工作的开展.

由于常态化的严格违停执法不到位，乱停车现象严重，社会停车场有效市场需求不足，严重影响投资效益. 另外，当前停车管理以物业为主体模式，缺乏专业化运营企业，停车管理服务水平还有待进一步提升.

2.2 主要成因分析

2.2.1 我国处于停车新旧矛盾叠加时期

国内很多城市长期以来执行的建筑物停车配建标准过低，滞后的停车配建指标不能跟上机动车增长的实际需求，导致存量设施停车欠账严重. 近年来虽然提高配建停车的建设标准，但历史欠账与新增需求相叠加造成停车矛盾更加尖锐、突出.

2.2.2 停车管理体系不顺、属性定位不明

各级城市缺乏停车统一管理机构，城市停车领域普遍存在多头管理的现象，同时城市停车政策体系不完善，停车管理和执法不到位. 除了北京、深圳等少数城市外，目前大多数城市尚未开展全市停车普查工作，对现状停车设施规模、分布、类别等缺乏详细的统计资料，缺乏停车设施统计的统一标准，难以支撑有关部门对城市停车的有效管理.

不同于道路、公共交通的公共产品属性，停车位社会属性不清带来政策的不确定性，很多政府和市民认为停车是免费提供的公共设施，造成政府无力建设、社会资本不愿建设的局面.

2.2.3 停车规划缺乏刚性管控手段，造成停车设施规划落地难

停车专项规划缺乏对详细规划的有效传导手段，详细规划对停车专项规划内容缺乏刚性要求，造成停车规划指标难以在详细规划中进行落实，停车设施缺乏用地保障.

2.2.4 缺少支持停车产业化的政策细则，企业和社会资本投资尚未有效进入

目前国家层面停车政策明确了城市停车以市场为主体推进停车产业化的发展导向. 但是各地城市具体建设实施中，在用地鼓励政策、产权政策、投融资政策和价格收费等政策细则上，难以保障企业合理的投资收益，缺少对企业投资的吸引力，造成目前建设主体仍然是以国有资本和政策性资金投入为主. 另外，由于信用评级、资金安全等原因，国家层面的政策性引导资金难以发放到社会民间投资主体.

2.2.5 信息化、智能化手段在停车领域应用不足

通过信息化、智能化的手段可以最大限度地使停车设施得到高效利用. 目前城市级停车信息管理平台和基础数据库缺乏相应标准规范，停车诱导系统、手机APP(包含停车地图实时查询、预订等功能)、停车咪表等应用不足，以深圳为例，设有停车诱导系统的停车场仅占全市的7.1%[5].

3 城市停车建设管理政策经验借鉴

随着汽车数量的与日俱增，国内外城市对停车设施建设的认识也发生了改变，由“越多越好”转变为“控制和管理停车设施”，引导小汽车合理使用，增加公交出行，从而有效减少交通拥挤和空气污染[6].

世界各大城市分别从法规、财政、管理和硬件设施等方面对停车场的建设和管理制定了一系列相应的对策，总的经验可以概括为：体制简明化、运营产业化、技术信息化、政策差异化、管理法制化、小区自治化[7].

3.1 体制简明化

停车制度建立与执法力度，会直接影响停车政策的落实和实施，为政策的落实可行提供有效保证. 停车的管理不仅仅是管理制度简单地落实，还是一项集规划、建设、运营、管理等多层次为一体的协调工作，需要多个部门的共同参与.

停车管理发达城市一般设置有专门的停车主管机构，负责停车场的规划、建设和管理等职能. 其一般具有机构设置简单明了、职权明确和职责分级设置明确等优点，为交通执法提供了良好的保障. 如日本将停车的建设者和管理者相分离，简化的停车管理机构更有利于制度和执法的实施；美国哥伦比亚市则成立了专门的停车管理局，由专门的机构管理停车相关工作，实现了停车的统一管理；北京市组建市级停车管理中心，细分停车相关具体任务，明确责任单位和完成时间.

从国内外城市经验可知，停车管理已经转变为由政府引导、市场调节、企业实施等多方面共同参与的工作. 建议各级城市转变停车管理上“九龙治水”的局面，成立专门的市级停车管理机构，在该机构的协调指导下，各部门共同参与停车管理工作.

表2 部分国家和地区停车管理体制特点[8]

表3 北京市停车管理改革进程[8]

图2 国内外停车管理架构对比[10]

3.2 运营产业化

停车场地建设费用高、短期投资大、经济效益不明显，完全靠政府财政无法承担，因此，各国和地区都积极鼓励民间投资兴建停车场，政府给予一定的优惠政策(如税收优惠等). 停车场行业的发展主要经历隶属于物业管理、专业化经营管理、投资管理一体化运营共3个阶段，美国、日本等发达国家基本处于第3阶段，以此形成了庞大的“停车经济”.

美国政府利用每年的基建投资建设停车设施，设立停车设施基金，发行停车税收债券，债券由停车税收作为抵押. 通过发行债券的方式，可以短期获得足够的资金投入到停车设施的建设上. 另外，美国一些州还实行“利益课税制度”，要求新建停车设施服务范围内的企业和不动产的所有者负担一定比例的停车设施建设费用，以促进地区内的停车设施建设[9].

日本的停车场收费标准都是交给市场来定. 日本政府非常鼓励私人建设停车场，分散停车的压力. 比如在20世纪七八十年代就采取减免路外停车场和建筑物附属停车场部分赋税的措施，之后对停车场无息贷款制度更加有利地促进了停车场的建设，吸引了民间资本投向停车产业.

国内部分城市也开始探索停车产业化发展模式，南京在中山路地下停车场建设中首次分割车位进行产权登记，武汉在游艺路公共停车场建设中采取“停车+商业”综合开发模式[11]，深圳探索将房地产开发项目停车位分类设置，明确增设停车位的权属，鼓励开发商适度增加停车位的供给[8].

多元化市场主体、停车收费价格合理、公平的市场竞争环境是形成停车产业化的必要条件. 应改变以政府和国企投资为主的模式，减轻政府负担，鼓励民营资本加盟；放开非公益停车设施的收费定价，实现由市场调节价格，以保证投资方的正常盈利；不断完善相关配套政策，包括土地出让优惠政策、税费优惠政策、贷款优惠政策、经营条件优惠政策等，降低民营资本的相关成本.

3.3 技术信息化

通过智能化、信息化的手段可以最大限度地使停车设施得到高效利用，减少在寻找车位过程中增加的无效道路交通量，降低人工管理成本，透明化收费行为. 常见类型的智能化与信息化设备类型包括停车信息平台、基础数据库、停车诱导系统、手机APP(停车地图实时查询、预订)、停车咪表与电子支付等.

图3 常见的智能化与信息化停车类型[8]

新加坡采用高效的ETC停车收费系统，将电子道路收费技术应用到停车场，停车收费与ERP(电子道路收费系统)道路拥堵收费使用同一张卡. 政府投资建设了停车管理平台，通过公共平台掌握各停车场最新信息，并向用户发布实时停车信息，包括停车位置、每个停车场的停车时段、免费时段、收费系统、有无夜间停车等. 同时，新加坡政府还推出了停车手机APP(PARKING.SG)，用户可在所有停车场使用手机进行付费，停车费用自动计算.

近期北京、上海、西安等城市建立了城市停车信息平台，城市市民可通过停车信息平台准确获知停车泊位情况，提高停车的成功率，减少没必要的绕行. 北京市已经建成了王府井、西单、崇文门新世界、中关村、国贸CBD、公主坟和金融街7个片区的停车诱导系统，基本上涵盖了北京重要的中心商业区和商务办公区，为片区内的驾驶者提供了可靠即时的停车信息，有效指导驾驶者快速便捷地停放车辆.

3.4 政策差异化

发达国家或地区通过一系列差异化的政策进行停车需求管理，如计时收费、分区收费、差异化收费、差异化供给、公交优先等政策，通过这些政策发挥停车设施作用、缓解停车供需矛盾.

东京路边停车管理方向是临时停放、加快周转，不鼓励长期停放，路边停车比路外停车贵，同时使用停车咪表或者停车票来限制停车时间，停车区设有明确的停车标志标明允许停车的时段和时长.

新加坡实施差别化收费政策，公共停车场按照停车场区位、停车时段不同，实施差别化收费，其中区位分中心区和非中心区，时段分高峰小时、非高峰小时、夜间及周末或节假日. 巴黎的停车收费从中心向外扩张分为3个区，收费向外依次递减.

目前北京、上海、西安等城市核心区采用了计时收费政策，大部分城市已经开始按地域、时间和类型实施差别化定价政策.

3.5 管理法制化

多数发达国家及地区(如美国、日本、欧洲、新加坡等)以《停车场法》为纲，配以《公共建筑配建停车场标准》《路上停车场管理条例》《路外停车场管理条例》《定额罚款条例》《交通督察条例》等，形成了较为完善的法律体系，为城市停车场的规划、建设及管理提供法律保证，并对停车场建设用地、建设资金有明确的政策规定.

日本早在1957年就颁布了《停车场法》，1962年颁布《机动车停车场所之确保法实施令》和《自动车保管场所确保法实施令》，规定“购车自备车位”. 日本政府修改交通法规禁止随地停车，并聘用大量民间监督员，治理乱停车，对超时、违停等违章停车进行严厉处罚. 另外，各国及地区对违章停车都规定了明确的处罚办法和较高的处罚金额，如纽约采取高额罚单方式规范停车行为，违法停车罚单金额从35～100美金，罚单金额远高于停车收费金额.

国内许多城市已经意识到现行制度与执法存在的问题，北京、深圳、广州、上海等一线城市积极制定和完善政策法规，并推动常态化的严格执法.

目前我国在国家层面仅有《加强城市停车设施建设指导意见》等政策指导文件，以及《城市停车设施规划导则》《城市停车规划规范》等全国性技术指引文件等，尚缺乏法律法规等法律保障，建议参考国外发达国家的经验，在目前较为完备的政策体系的基础上，尽快推动停车法律体系的构建.

3.6 小区自治化

以老旧居住区为首的重点地区停车难问题一直是城市停车问题的重中之重. 老旧居住区面临着配建停车严重不足、随意停车安全隐患严重、夜间时段停车矛盾集中等多重问题. 为此，借助空间挖掘和时间错位，通过多种手段提高老旧居住区的泊位容量. 北京、上海、杭州等大城市率先试点，政府对停车设施投资向停车自治、小型改善类倾斜.

北京市的西四胡同以街道办、居委会为主体，展开了停车自治管理，取得了良好的社会效益. 北京市中海雅园通过众筹形式，利用地面停车场建设4层立体车库，由原先10个泊位增加到50泊位，每个车位的建设成本3.1万元. 业主购买30年使用权、每月150元管理费，得到了业主的积极响应与支持. 上海市虹储小区通过绿化向上走、利用零散空间等多种手段进行停车泊位挖潜，将固定泊位增加至75个，最多可停放车辆130余辆，一定程度上缓解部分停车压力[11].

根据相关城市停车自治的经验，该工作机制的核心是强有力的牵头组织单位、赢得居民支持和政府在政策上的支持. 其中，需要政府提供相应的政策支持包括：由相关单位和街道建立审查机制，审批权利下放；停车自治初期给予建设资金扶持；赋予收费权利，保证收费员工资，确保可持续；根据工作推进情况，及时调整具体政策等.

4 对加强城市停车建设管理的政策建议

1)加强对全国停车管理的能力建设，强化停车专项规划的编制和管控，推动停车管理机制和管理政策进一步完善

明确城市停车普查、停车设施规划编制和停车数据采集要求. 通过做好城市停车普查，摸清停车资源底数和城市停车设施供给能力. 依据国土空间规划和城市综合交通体系规划，定期修编城市停车设施规划，对全市城市停车建设进行指导，及时更新城市停车设施供给策略、控制规模和布局方案. 选取试点城市指导其搭建城市级停车数据平台，提高各级城市停车治理水平. 通过建立城市停车信息综合管理服务平台，统一采集和管理停车信息. 借此可实现全市停车信息互联互通，以及停车数据挖掘分析与信息发布，为政府部门停车管理提供决策依据，为市民提供停车信息服务.

2)应加强对停车矛盾突出城市的规划编制和实施建设督查，明确停车设施规划内容作为国土空间详细规划和城市更新行动的刚性管控要求，实现在规划管理中对停车设施进行有效控制；同时，督查重点城市停车设施的规划落实情况，推动各城市将停车设施项目列入城市重点项目建设计划，加快推进停车设施建设工作. 鼓励有条件的城市成立市级停车管理机构，强化相关停车政策的制定.

3)全面深化改革、转变政府职能、促进经济增长，加强在停车领域的产业化政策创新

应充分发挥市场的主导作用，推动停车产业化. 在深化改革大背景下，转变政府职能，并在土地、投资、价格等方面进行政策和制度创新，为停车产业化发展提供良好的环境. 停车场建设是刚性需求，而且全国缺口很大，通过鼓励社会资本投资停车设施建设，既有效解决了停车问题，又符合当前加大有效投资的要求，是新经济增长点的理想选择.

首先，要明确城市停车设施经济属性. 依据公共产品与私人产品的特性，将城市公共停车设施作为商品属性进行考虑，城市公共停车设施的土地应该以招拍挂的形式获取，建设应该以市场为主体，后期的管理、运营、收费等形式也应该按照市场化的规律来考虑，而不是由政府大包大揽地进行规划、建设. 城市公共停车设施的产权也应该明确，停车位也可以通过银行抵押贷款、出租、出售等不同的方式参与市场活动，政府的作用不应该是主导作用[12].

其次，改变以国有资本和政策性资金投入为主的局面，建立多元化的市场主体、差别化的停车收费价格和公平的市场竞争环境. 完善土地出让优惠，停车设施用地出让时，降低土地出让价格或附带上盖设施等相关优惠条件，降低民营资本的土地成本；对于停车设施相关产业，提供降低或减免税费的优惠政策，以降低民营企业的税费支出；鼓励银行等金融机构，为民营停车企业提供低息或无息贷款，以降低民营企业的融资成本；优化停车经营条件并严格停车执法，放宽停车场用地的容积率，鼓励停车设施与商业开发相结合.

4)分类施策，采取多种模式缓解近期供需矛盾

总体上分为路内停车和路外停车2类，路内停车重点在于控制规模、提高效率，路外停车在于挖潜空间、重点突破. 同时，近期重点推进老旧小区停车设施的改造和建设.

在保障道路交通有序、安全、畅通的前提下，合理配置路内停车泊位. 路内停车应建立差别化的收费体系，积极利用智能化、信息化手段，提高路内泊位使用效率. 同时注意采取有效措施，满足居民夜间停放需求.

依据国家政策，近期停车设施重点以居住区、大型综合交通枢纽、城市轨道外围交通站点(P+R)、医院、学校、旅游景区等为主，不是广泛意义的全面增加供给. 在停车设施增量建设上，采取综合开发及作为土地出让条件、采取立体开发模式挖潜既有停车空间、积极开发地下空间等方式. 对于存量停车设施，鼓励小区、公共设施配建停车对外开放，积极采取智能化管理手段，最大限度实现现有停车资源共享.

近期针对老旧小区停车矛盾突出的问题，以有效增加停车设施规模、提升停车设施使用效率为目标，通过新增和挖潜设施、规范管理、创新工作模式等多种手段，最大程度缓解老旧小区的停车矛盾.

5)加快出台一批指导城市停车建设管理的技术文件

针对各级城市近期停车工作中面临的主要问题，通过制定和修订相应技术导则、建设指南等方式，加强对城市停车工作的技术指导和支持. 如针对停车普查中统计标准不统一的情况，编制相关标准明确停车泊位的认定、数据录入标准，为下一步产权认定、交易提供依据；结合老旧小区、老旧厂区、老旧街区、老旧楼宇等改造更新，编制老旧小区停车设施建设指南，有效保障基本停车需求，研究其扩建新建停车设施的相关规划内容、规划指标和设置要求，积极推广北京、上海、杭州等大城市率先试点的成功经验，为鼓励和加快城市更新行动提供技术支持；结合“五级三类”的国土空间规划体系编制要求，明确市、县和乡镇等各级国土空间规划中总体规划、专项规划、详细规划的城市停车规划内容、指标体系和深度要求，做好各类城市停车设施用地的规划控制.