城市公共汽电车客运行业人力资源管理政策浅析

杜元正 刘 畅 王逢宝

（1.济南市城市交通研究中心有限公司，济南 250014；2.济南理工学校，济南 250000）

引言

改革开放三十多年以来，中国经济的腾飞与人口红利密不可分。然而，近年来总和生育率的不断走低和人口老龄化的持续加重，人口红利对于经济增长的贡献开始由正转负[1]，劳动力供应也出现了持续多年的短缺，特别是新技术、新业态人员和高技能人才更是供不应求。为此，国家人力资源整体战略发生了调整，出台了多项人力资源管理方面的政策。《职业技能提升行动方案（2019—2021 年）》[2]提出要大力开展企业职工技能提升和转岗转业培训，对就业重点群体开展职业技能提升培训和创业培训，支持地方调整完善职业培训补贴政策，推进职业技能培训与评价有机衔接。《国家职业资格目录（2021 年版）》[3]较2017 年版减少了68 项，主要目的是降低就业创业门槛，但同时却增加了道路运输从业人员等7 项准入类资格，充分说明了国家对于道路运输行业人力资源管理的重视。城市公共汽电车客运（以下简称公交）行业方面，自2012年《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》[4]出台以来，借着公交优先发展的契机，各省市公交行业人力资源管理相关政策也陆续提出。本文对2012 年以来部分省市出台的公交人力资源管理政策进行梳理分析，并结合公交行业人力资源管理状况调研，对未来公交人力资源管理应关注的重点方向和内容提出建议。

1 公交行业人力资源相关政策梳理

对山东、广东、湖北、陕西四省和青岛、西宁、武汉、广安、荆州、义乌六市的公交优先发展政策文件进行了梳理，文件列表见表1。将上述10 个文件中人力资源管理相关内容按照组织机构设计（包含职位分析与设计）、招募与甄选（包含人力资源规划）、绩效管理、薪酬福利管理、培训与开发、员工关系管理六个职能模块进行分类，分级统计各模块内容出现的次数如图1 所示。

表1 部分省市公交优先发展政策文件列表

图1 不同职能模块的出现次数

2 行业调研

2021 年1 月至7 月，对山东、河南等省份部分地市的城市公交发展状况进行调研，调研对象包括相关地市行业主管部门及代表性公交企业，调研方式包括问卷调查和现场座谈。汇总所反映的人力资源方面的主要问题，统计各问题所占比例，将各问题按比例大小由高到低排序，并统计由大到小前n 项问题的累积频率，见表2。以问题1~5 为横坐标，分别以问题提出次数和累积频率为主/副纵坐标绘制双坐标图，如图2 所示。

表2 公交行业存在的人力资源管理问题调查

图2 问题提出次数及累积频率

3 结果分析

3.1 政策焦点分析

国家公交优先发展政策的贯彻落实有一个逐级落实、逐步细化的过程。由表1 政策发布时间上看，2013~2015 年是省级政策密集出台的时期，除了表中列的四个省份，吉林、江苏等省在这一时段也都出台了公交优先发展政策。之后，部分城市又进一步出台了市级公交优先发展政策，更有针对性地指导本市公交行业发展。下面对政策内容进行分析。

由图1 可知，薪酬福利管理的出现次数最多。这是因为在2012 年国务院出台的公交优先发展政策[4]中明确提到了“建立公共交通企业职工工资收入正常增长机制”。基于此，并结合地方实际，2013 年山东省[5]提出了“公共交通企业职工平均收入不低于当地在岗职工平均收入水平”，同年广东省[6]则提出“及时足额为职工缴纳基本养老、医疗、失业、工伤、生育等保险费用和住房公积金，保障驾驶员、乘务员休息和休假权益”。2015 年青岛市[9]提出了“定期组织从业人员进行身体健康检查，建立健康档案，保护从业人员身体健康”。其他省市薪酬福利相关政策也主要是以上几个方面。值得一提的是，在杭州2020 年发布的《关于深入推进公共交通优先发展的实施意见》（征求意见稿）中，提到了“医疗、公租房等福利政策向公交行业职工倾斜，一线职工收入水平不低于全市社会职工平均工资的135%”的突破性政策，充分体现了政府对公交一线职工的重视，但截至发稿前，该意见还未正式发布。

培训与开发和员工关系管理内容出现的次数也较多。山东[5]、广东[6]两省和青岛[9]、广安[12]两市政策都涉及到了培训与开发方面，主要包括加强城市公共交通从业人员，特别是驾驶员的职业技能和职业道德。这部分内容出现次数较多，主要是涉及到前面提及的全行业职业技能提升和转岗转业的大趋势。员工关系方面则主要聚集于企业的文化建设，另外西宁[10]还提出要深化劳动制度改革。这部分内容与发挥人力资源的保障作用密切相关，也多次被提及，其中建立适合公交公益属性的正能量企业文化，有效开展精神文明建设尤为重要。

另外三个模块内容出现次数不多，组织机构设计模块内容共出现两次，均涉及任职资格管理，招募与甄选模块和绩效管理模块各出现一次，分别是青岛[9]提出的“加大公交人才队伍建设力度，建立公交专业技能人才的引进、培养机制”和西宁[10]提出的“实施全员绩效考核，提高成本管控能力”。这是由于这三个模块涉及的人力资源管理内容被更多的认为是企业内控手段，不太适于作统一的引导。另外，以上提及的绩效管理是指公交企业对员工的绩效考核，不包括对政府、企业的考核内容。

3.2 主要问题分析

由表2、图2 可知，制约公交行业发展的人力资源相关问题主要集中在绩效评价、成本控制和薪酬福利三个方面，相关问题占比83.33%。其他诸如驾驶员特殊工种认定、政策落实力度等问题也被提及。三个主要问题中，本质上都属于行业管理层面的问题，其中绩效评价是行业管理的主抓手，而另外两个问题则与公交企业普遍存在的财务可持续性问题密切联系。

3.2.1 绩效评价方面

在本次调查中，绩效评价问题凸显，在所有问题中反映最集中。究其原因，与公交行业发展的外部环境变化有关。《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》[4]中，明确提出“发展城市公共交通，城市人民政府是责任主体，省级人民政府负责监督、指导”。但在具体落实中，很多省份未将其列入城市人民政府的绩效考核，或者没有出台清晰的考核细则。正因如此，在部分城市人民政府的决策体系中，公交优先政策没有得到很好贯彻的主要原因之一是未将公交发展情况作为绩效评价的重要依据。另外，没有建立科学有效的公交发展评价体系及相关机制，也是该问题的具体表现。这一问题再往下延伸，又涉及到对公交企业、对公交企业内部员工的绩效考核问题，形成了一个自上而下的系统性问题。

3.2.2 成本控制方面

由于新冠疫情的影响，加上私家车、地铁、共享单车等其他出行方式的轮番冲击，各地公交客流普遍下降，再加上免费人群扩大化，公交收入端下降明显，倒逼公交企业更加注重支出端管控。各项成本中人力成本支出占大头，是进行成本管控的关键一环。相关分析指标包括人均销售收入、员工收入满意度、人力成本总额等。长期以来，公交企业以员工工资总额或人力成本总量作为关键指标。但随着《劳动合同法》的日益完善和严格执行，以及社会经济的不断发展，企业的人力成本总量必然上涨，控制人力成本总量已不现实，人力成本占比将成为主要控制指标。目前，各公交公司的人力成本占比普遍在50%~60%，仍有较大的提升空间。

3.2.3 薪酬福利方面

根据4.1 节分析可以看出，薪酬福利是政策制定的重点，各种政策文件基本都会有所提及，但从反馈的问题看，相关政策的落实效果依然不佳。主要有以下两个原因，一是部分政策规定力度不大，不具体，难以有效执行。二是这些政策普遍规定了“该做什么”，却未提及“钱由谁出”。归根到底，与成本控制存在的问题一样，根本原因是对公交企业发展的财政支持问题。

4 建议

4.1 制定科学合理的成本规制政策并落实，缓解公交企业经营压力

在不断深化落实公交优先发展政策进程中，部分城市逐渐认识到需要制定配套的财政支持政策，以保障政策的可持续性和可操作性，例如义乌[14]在发布相关政策的同时，也制定了公交财政补贴方案，作为附件一并发布。各项财政补贴政策中，成本规制一直以来被看作是有效解决公交企业成本上涨、超支问题的有效手段之一。深圳、青岛、兰州、天津等城市都出台了成本规制办法，取得了一定的效果，有效降低了公交企业资产负债率，缓解了企业经营资金压力。但在政策执行过程中，也出现了范围不合理、激励性不足、挂账不结算等问题，需要持续探索，让政策更好的落地实施。

4.2 不断完善城市公共交通绩效评价体系，打通政府-企业-员工的管理通路

关于城市公共交通绩效评价体系的建立，很早就有学者进行了研究。2015 年，安晶等[15]构建了面向公交绩效考核的城市公交发展水平评价指标体系。2017 年，许评[16]构建了基于平衡积分卡方法的城市公共交通财政补贴绩效评价体系。目前，济南等地也在开展城市公共交通绩效评价体系的研究。每个城市的公交发展方向可能不同，难以建立一套具有全国普适性的绩效评价体系，而是要在统一量纲、统计口径的基础上，结合各城市的具体情况，提出有针对性的适应城市公交阶段化需求的指标体系，并不断完善。以此为依据，进一步建立起覆盖政府-企业-员工的多层级绩效考核机制。

4.3 引导公交企业进行数字化转型，优化人力资源利用效率

数字经济是未来社会经济发展的必然趋势，以大数据、云计算、物联网为代表的新兴技术正在以极快的速度深入到各个行业，也包括交通行业。2021 年10 月25 日，交通运输部正式发布《数字交通“十四五”发展规划》[17]，提出推动城市公交智能化，推进城市交通大数据综合应用。通过智能公交建设，能显著增强公交企业的创新能力、服务能力和管理能力，也能有效节约公交营运、安全、服务中产生的成本[18]。目前亟需出台引导公交企业进行数字化转型的具体支持政策，以充分利用技术发展带来的红利，进一步提高公交行业的劳动生产率，优化人力资源利用效率。