地方公路建设养护管理分析

李刚

（泸西县交通运输局，云南 红河 652499）

0 引言

近年来，我国经济得到飞速发展，交通量也在不断增长，对于公路的等级、服务质量等的要求越来越高，除了要在公路建设过程中加强质量管理以外，公路运营阶段的维护也不容忽视。在经过长时间运营以后，公路路面会出现各种损坏和病害，严重影响行车安全及公路服务质量。在这种情况下，为了保证道路交通的通畅，减少内外环境对公路质量造成的影响，必须加强公路建设后期的养护管理工作，切实做好公路的监测、检查以及维护，有助于延长公路的使用周期，实现公路价值最大化。但是公路养护管理过程中仍然存在着很多的问题，导致公路养护管理工作落实不到位、公路养护质量低等后果，因此，本文针对相关问题展开研究是一件很有必要也很有意义的事情。

1 地方公路养护管理概述

地方公路养护指的是为保障道路正常使用而进行的经常性保养、维修、加固、改善以及增建等，以达到预防和修复灾害性损坏、提升使用质量和服务水平的目的。通过养护可以维持道路良好的状态，防止道路质量下降。地方公路养护包括小修保养、中修、大修和改善四个大类，主要是根据地方公路受损的情况有针对性地进行养护。同时，通过地方公路养护管理可以保证各项养护工作的落实，提高养护质量。在进行地方公路养护管理过程中需要养护管理部门运用各种管理方法，比如经济、行政、法律等手段，将人力、资金、机械以及材料等资源进行整合，对地方公路养护过程进行管理，保证养护质量，使地方公路长期处于良好的状态，确保道路交通的通畅。通常情况下，地方公路的使用周期为50年左右，养护贯穿了公路的整个使用周期，其目的是为保证公路长期良好的路况和服务水平。由于地方公路养护管理社会性较强、涵盖面较宽且服务性特点突出，所以在地方公路养护管理过程中政府扮演着十分重要的角色。

2 地方公路养护管理的重要性

地方公路在我国公路网中占据着重要的地位，建设地方公路对促进地方经济发展具有重要意义，为人们的出行提供了诸多便利。公路投入使用以后，很容易受到自然灾害，比如地震、泥石流、暴雨暴雪等的影响，使公路路面出现不同程度的损坏，不仅影响公路性能，还会埋下安全隐患，引发交通事故。同时，道路车辆数量不断增多，难免会对路面造成损坏。通过养护管理可以第一时间发现问题并及时处理，避免损坏程度加深；反之则需要投入更多的精力、人力和资金，造成更大的损失。目前，泸西县农村公路通车里程达 2005.97km。 按行政等级分，县管国道72.258km，县 道 28 条 594.164km，乡 道 305 条1171.39km，村道167 条168.158km，全县86 个村（社区）通畅率达100%，在带动产业，助力乡村振兴、脱贫攻坚和农业农村现代化建设方面取得了显著的成绩。同时，泸西县农村公路安全生命防护工程均能按计划下达的要求按时、按质完成，高度重视公路养护管理，保证养护管理的有效落实，使全县农村公路行车安全系数逐年提升，切实保障了人民群众的安全，也减少了交通事故的发生。由此可见，地方公路养护管理对促进道路交通事业的健康发展具有重要的现实意义。

3 地方公路养护管理存在的主要问题

3.1 地方公路养护管理难度大，任务繁重

近年来，泸西县加大地方公路建设的投入力度，公路工程数量增加，规模不断扩大，对促进经济发展起到了重要作用，但与此同时也增加了地方公路养护难度。一方面，泸西县公路数量增加，交通流量也在不断增加，公路上来往车辆多，其中不乏超载超重的车辆，地方公路承受的运输通行压力日益增加，甚至存在一定的拥堵情况。另一方面，公路安全保护设施不完善，尤其是一些山区路段存在道路窄、弯道多且弯道急、视线较差等问题，在缺少防撞护栏的情况下，极易发生车辆翻覆、坠崖等事故，造成人员伤亡。另外，泸西县还存在着在公路两侧私搭乱建、乱堆杂物、交通标志损坏未及时修复或者绿植被乱砍滥伐等问题，甚至在一些城乡接合部、集镇等路段，还经常存在摆摊设点、占道经营的情况，导致公路路域环境持续恶化，也会直接影响公路的服务功能和质量，其使用周期也会缩减，而且这种情况在很多地区都存在，加大了地方公路养护管理的难度。

3.2 地方公路养护管理不规范

泸西县公路养护管理不规范主要体现在以下四个方面：

一是养护管理体制机制不顺，事权不明晰。近年来，养护管理体制加快了改革步伐，但是在养护管理方面仍然存在多头管理的情况，一小部分由省公路局管理，也有一部分由县交通运输局管理，县公路分局与县交通运输局在辖区内存在道路交通交叉管养的情况，多头管理在一定程度上增加了公路养护管理难度。

二是地方政府重视公路建设，但对养护管理重视不足。地方政府在公路养护管理中扮演着重要的角色，但是其实际工作重点只在公路建设方面，对公路投入使用以后的养护管理重视不足，未与公路管养部门建立有效的协调机制，管理混乱，未形成统一的规划、建设、养护以及运营管理体系。在这种情况下，地方公路路况出现好坏不一的现象，“卡脖子路”“香肠路”大有存在，对地方路网发展造成不良影响。

三是缺乏健全的公路养护体系，地方公路养护管理制度不完善，缺乏针对不同养护类别的养护管理实施细则，而且在养护项目审批、实施、质量验收等环节中也没有进行明确的区分，致使公路养护工作管理模式混乱。

四是缺乏完善的养护决策制度体系，在公路日常养护、大中修工程等过程中仍然以人工经验为主，缺乏科学的养护计划，一些路段得不到及时维修和保养，路面损坏程度不断加剧。

3.3 公路养护市场化进度滞后

在很长一段时间，泸西县公路养护管理体制都是垂直管理模式，创新性不足，也缺乏长远的眼光，而且仍然有一些养护管理部门沿袭传统的管理模式，由上级部门安排养护任务和划拨经费，自主经营能力不足，缺乏市场竞争意识和管理能力。在这种情况下，公路养护管理效率低下，地方公路路况长期得不到改善，也直接影响到政府在公路养护管理方面的资金投入积极性。公路养护市场化进度滞后，受到很多因素的影响，比如地方政府对于普通公路养护市场化改革的主观意愿不强、未厘清政府与社会以及市场之间的关系、公路养护市场准入机制不完善等，以致公路养护市场化仍然有很大的困难。

3.4 养护资金缺乏

泸西县公路养护管理过程中缺乏充足的资金也是存在的主要问题。

首先，地方公路养护资金筹措很困难。随着公路建设规模不断扩大，对于公路养护的质量也提出了更高的要求，加上车流量增加，对公路造成严重的损坏，公路养护难度和压力都在增加，导致公路养护资金短缺的问题也日益严重。而地方公路养护的资金主要是由上级部门拨付，缺乏相应的配套资金，资金筹措手段单一。

其次，公路养护过程中，需要投入大量的材料、人力、机械等，其市场价格也呈不断上涨趋势，日常养护资金缺口进一步加大，对公路养护工作的顺利进行产生极大的影响。

再次，一些公路养护工程中本来通过小修就能解决问题，但未及时进行养护，导致路况越来越差，必须中修甚至大修才能恢复路面状况，造成养护资金浪费。

最后，一些公路日常养护形式化严重，基本不进行日常养护，只等公路改扩建或者以公路改扩建代替公路养护。

4 地方公路养护管理建议

4.1 加快地方公路养护管理体制改革

地方公路养护管理过程中，一方面要加快养护管理体制改革，划分国道、省道、农村公路管养部门，明确各级政府在公路养护管理过程中的职责，提高公路养护管理水平。由省交通运输厅、公路管理局等掌握普通公路养护大中修以及升级改造的资金分配权和计划权，明确公路建设、养护以及安全生产的责任主体，由公路管理局对公路养护管理实施监督管理与考核。由各区市公路局负责地方公路的具体组织实施工作，地方政府做好人员管理，再由省政府控制编制规模，将地方公路养护费用纳入当地财政部门预算，小修、大中修以及保养等纳入道路改造升级预算。另一方面要明确地方公路责任主体、事权关系，经过城镇的路段应该由省公路局与地方政府协商，制定养护管理方案。泸西县全面落实农村公路养护主体责任，出台了《泸西县农村公路养护资金管理办法实施细则》《农村公路养护管理检查考核办法》《农村公路管理养护示范点示范路创建管理办法》等“三个办法”，并将农村公路养护考评纳入县督查考评范围，实行一季度一督查一通报，切实保障了公路养护管理水平。

4.2 建立健全地方公路养护管理机制

泸西县整合资源，激发管理活力，探索建立了以公共财政投入为主、以群众主体作用发挥为辅的管路新机制。严格落实“7351”农村公路管养补助政策，将农村公路管养配套资金列入财政预算，保证办公经费足额到位，各乡镇、村均同步建立农村公路管养资金保障制度。为补齐管养资金不足的短板，在总结提炼金马镇新坝村经验的基础上，在全县推广实施“田园三包”农村公路管养新模式，即按照“路田分家、路宅分家”要求，以农户住房或田块为基础，与农户签订“田园三包”责任书，对相应区域的道路或沟渠实行包环境卫生、包绿化美化、包畅通无阻的管理措施，群众定期进行巡查、管护和清理，扭转了乱占公路及公路脏乱现象，提升了乡村人居环境，确保了道路安全畅通。

4.3 推进地方公路养护市场化发展

推进地方公路养护市场化发展是公路养护改革的必然趋势。泸西县抓资源整合，着力提升管护合力。构建“县级政府主导、交通运输部门监管、群众主动参与”和“公司化养护、多样化养护与群众性参与养护”格局，全面提高公路养护质量。

一是公司化运作求质量。把辖区内县道管养承包给具有良好社会信誉的养护公司，借助养护公司的专业队伍、先进技术和专业养护机械，改变过去养护责任人多、养护责任落实难的局面，提高了公路养护质量。

二是机械化养护求效益。推广“管养单位出机械、养护公司负责营运”模式，盘活用好养护机械设备等资源，所有养护设备均用于农村公路养护作业，使用养护机械不再支付机械使用费，有效解决缺机械、缺技术、缺人才等问题，节约管理成本，提升养护效益。

三是群众性参与求覆盖。在公司化、机械化养护的基础上，积极探索乡村道路综合化养护模式，采取日常养护与突击养护、群众养护与专业养护、养护工作与环境整治“三结合”的方式，调动公路沿线群众参与养护，扩大养护参与面，解决养护经费短缺问题，提升公路养护效果。

4.4 加大地方公路养护资金投入力度

建好地方公路，核心是资金。泸西县以“大交通促进大流通、引领大开放、推动大发展”的发展理念为指引，整合各类资源，调动一切力量，努力构建“上级资金补、县级财政贴、部门项目合、社会各界投、技术管理省”的建设体系，抢抓机遇，乘势而上，加大农村公路建设力度，不断优化路网结构，全县农村公路通车里程达2005km，基本实现了“县乡相联、村组相通、区域一体、四面环合”的地方交通运输网络。县政府每年将县级财政配套资金按上级规定比例纳入财政预算，及时足额拨付到位。各乡镇建立养护资金专户或专账，保证养护资金专款专用。除县道由县地方公路管理段管养外，乡村公路按各乡镇养护里程核定养护资金的方式划拨养护资金，每年按70%和30%分两次拨款，先期拨付的70%和乡镇自筹部分用于全年养护，另30%和县级配套资金的一部分待综合全年养护情况考评后，采取以奖代补方式兑现，建立了养护资金投入的长效机制和稳定增长机制。

5 结语

地方公路是一项基础设施，从本质来看是一种为社会提供公共性服务的公共产品，随着公路交通的日益完善，在促进交通运输事业发展以及为人们提供出行便利方面都发挥了重要的作用。为了延长公路使用周期，保证公路质量以及良好的行车环境，必须加强地方公路养护。针对地方公路养护管理的问题，本文结合泸西县公路发展实际情况，提出加快地方公路养护管理体制改革、建立健全地方公路养护管理机制、推进地方公路养护市场化发展以及加大地方公路养护资金投入力度等措施，将公路养护管理落到实处，促进地方公路事业的健康可持续发展。