应用型高校多维预算绩效管理体系研究

赵 华 蒋湘晖

湘南学院计划财务处，湖南 郴州 423000

0 引言

2018 年，中国中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（简称《意见》），提出按照“政府——部门和单位——项目”三级进行全方位预算绩效管理。随着我国政府对预算绩效管理的介入，我国预算绩效管理步入了新的发展阶段。但对于国内高校，尤其是地方应用型高校而言，其预算绩效管理起步较迟，预算绩效管理的快速发展期不超过10 年。《意见》的实施以及后续政府会计改革在双报表披露机制及预算一体化体系等方面的引入，导致应用型高校预算绩效管理的发展出现了“三级跳”。因此，应用型高校如何在快速发展的预算绩效管理中建立起适合自己的发展体系，具有重要的意义。

1 文献综述

国外预算绩效管理出现两大分支：美国模式和欧洲模式。美国模式起源于20 世纪初，但其预算绩效管理真正引入高校却始于20 世纪末。1999 年，Burke 等最早提出预算绩效管理在公办高校中的应用；同年，美国洛克菲勒大学的研究人员调查发现，高校财务预算的绩效理念已经逐步渗透至美国的各个州。自此，预算绩效管理在美国高校中开始广泛应用。美国模式倾向于政府对公众的受托责任，并随着研究的深入，将绩效测量标准由组织内部延伸至外部，且开始注重以公民为中心进行绩效指标设定。欧洲模式起源于20 世纪80 年代，其高校预算绩效研究也在同一时间起步，与美国模式不同，其更注重政府对议会的受托责任，且强调按照总目标、具体目标及衡量指标的次序设定绩效研究框架，注重绩效管理从战略计划到具体产出实施的过程控制。国外两种模式都强调通过绩效衡量标准的设定来实现政府的受托责任，受托责任观为我国后续政府会计改革目标的设定提供了决策依据。

2003 年中共十六届三中全会的召开，代表国内预算绩效管理正式起步。张晓岚等提出国内高校应参照国外高校的先进经验，建立预算绩效管理评价体系，这是我国财务发展的一个重要方向。除此之外，部分学者指出我国高校预算管理模式只有实现由依附型向自主型的转变，才能有效促进高校的可持续发展。徐莉萍等提出为了进一步提高高校预算管理效率，需建立高校财权预算的共同治理模式。赵爱玲等和张美华分别对甘肃、浙江两省高校的资产管理绩效进行了分析，为预算绩效管理在资产政府采购方面的延伸提供理论参考。张淑萍提出应从投入、产出方面设置高校预算绩效分析指标，并建立评估机制。吴迎新等提出了高校绩效评价的四维模式，并通过设置财务、客户、内部流程、学习与成长指标评价权重，对高校进行绩效评价。曹堂哲等提出应以预算贯穿始终，集财务、业务、资源和资产于一体，建立融合实施主体、实施对象和实施过程的部门整体信息化绩效管理体系。唐毓秋对预算绩效评价与预算管理的协同性进行研究，指出由于两者之间的割裂导致预算绩效没有实现有效的约束和激励机制。刘超等提出了高校预算绩效评价的双功能、双基础、双报表三维模式。

随着时代的进步，国内高校预算绩效管理呈现两个方面的变化：①绩效评价模式由单一的财务预算评价发展为投入、产出、财务、价值链等多维度的评价；②预算绩效管理形式从只注重绩效效益的事后评价开始向预算绩效的动态性全过程管理迈进。随着与世界的不断接轨，政府公共财政受托责任观逐步引起国内学者的重视。在此基础上，我国于2019 年引入政府会计改革制度，政府会计改革的发展加快了我国高校，尤其是地方应用型高校预算绩效管理前进的步伐，地方高校预算绩效管理的多维度、动态性、前瞻性要求进一步增加。如何从多维角度建立应用型高校预算绩效管理体系具有重要的现实意义。

2 应用型高校预算绩效管理的现存弊端

现阶段我国高校预算绩效管理更注重预算绩效的结果性评价，虽然设定预算绩效管理目标、建立预算执行动态绩效监管体系等逐步完善，但目标的选取以及执行监管的力度尚停留在初级阶段，事前约束和事中控制动力不足。

2.1 价值链脱节

预算绩效管理是综合投入、产出、效益效果等的一种预算管理模式，应用型高校作为一种独具地方特色的高校，其绩效管理水平综合了教学科研业绩水平、人才队伍建设、资产管理及地方经济发展状态等多种因素。这说明其预算绩效管理不仅要与财务预算收支有直接关系，还受教学、科研、人事、资产、地方环境等价值链的影响。现有应用型高校预算绩效管理开始逐步注重价值链的管理，管理模式由原来单一的静态绩效管理模式开始向顺应业务发展方向的跨部门的动态绩效管理体系转变。

应用型高校在价值链衔接方面虽然做出了很大的改进，但信息系统的不完善以及部门业务的特异性导致了其在部门沟通方面未实现完全契合，甚至由于部分部门之间的管理理念及制度理解的偏差，在处理同一事项的过程中出现了重复劳动或观念背道而驰的现象。对于部分应用型高校而言，预算一体化系统的推广，不仅没有打破原有的部门之间价值链脱节现象，反而成为个别部门推卸责任的借口，但凡某一个工作开始与预算关联，即成为财务的专属职责，出现了预算一体化在区分部门职责划分上的误区，导致价值链的衔接不但没有改进，反而出现了逆向发展。价值链脱节最直接的影响是绩效评价过分注重资金的收支，绩效目标设定缺乏方向性，绩效评价指标选取脱离现实。

2.2 内外预算协同性缺失

王佳指出预算绩效管理实质上是预算管理的一种模式，是在预算管理的全过程中引入绩效理念，并以目标管理为导向，实现两者的深度融合。同样，高校预算绩效管理的有效性依赖于预算管理的协同性。高校预算分为对外向财政部门申报的预算（简称“外部预算”）和对内满足发展需求的预算（简称“内部预算”）两个部分。外部预算又分为年初预算和年中指标预算，年初预算需要高校根据自身发展需求在财政规定的定额标准内编制，每年九月就要启动；年中指标预算不需要高校自行报送，省级财政统一编制且以预算指标的形式下达，但预算下达时间及金额都具有不可预计性。内部预算则是为了实现整体预算资金分配的全面性及可发展性，将两种外部预算形式并为一种且在同一时间编制的预算。这就出现了高校内部预算启动时间滞后于外部预算，内外预算在编制时间、编制口径、执行方向等方面出现协同性缺失，导致出现内外预算“两张皮”现象，继而使得高校预算执行效率及效益缺乏唯一性，预算绩效评价失准。此外，对于应用型高校而言，尤其是处于地级市的很多应用型高校，实行的是省市共管机制，其外部资金来源具有多层级性。同样，多级层的预算绩效监管容易产生标准不唯一、工作重叠等问题，继而导致监管漏洞及无效监管并存。

2.3 时间跨年度衔接性差

应用型高校预算信息系统启用时间较晚，其在预算代码的设置过程中过于笼统，缺乏完善性。但随着高校一体化预算系统的引入以及智慧财务的启用，应用型高校预算进入了跳跃式发展阶段，不具有循序渐进性，这就导致应用型高校原有的预算编码级次及数量难以适用于预算发展，同一级次但类型不同的项目有可能在预算代码设置过程中出现交叉、混用现象。例如，后勤管理的零星维修与专项维修预算代码区分不明显，预算执行交叉。此外，由于财务缺乏教学、科研业务价值链知识，加之高校部门间缺乏有效沟通，导致名称变化的同一项目设置不同的预算代码，预算执行数据统计缺乏唯一性。例如，为适应学校一流发展，省级精品课程修改名称为省级一流课程，省级特色专业建设修改名称为省级一流专业建设，项目名称的修改带来的是预算代码的跨年度改变，项目数据跨年度查询、比较难度加大，预算执行跨年度绩效考核缺乏客观性。

3 应用型高校预算绩效管理的三维度改进

2018 年，《教育部关于直属高校直属单位实施政府会计制度的意见》的实施开启了高校政府会计改革的新方向，政府会计改革引入了双报表体系，在原有收付实现制基础上增加预算的权责发生制，可以更有效地体现预算绩效管理过程中的权、责、利的对等关系。权，代表各级地方政府及组织内部行政管理机构；责，代表预算资金支出要有发展效益、效果的社会责任；利，代表发展的高收益性及可持续性。对于具有地方特色的应用型高校，其在预算绩效管理过程中不仅要遵守各层级管理机构的规定，还要承担自身及地方可持续发展的责任，所以其绩效目标设定要遵循价值规律，具有发展可持续性；预算编制要符合内部需求与外部管理一致性；绩效执行与跟踪要具有跨年度信息可获取性；绩效评价要体现自身与地方发展的效益和效果。因此，应用型高校应从价值链、资金来源与支出、时间3 个维度进行预算绩效管理改进，即实现业财高度融合、资金来源与支出的内外预算协同性及预算时间跨年度有效衔接性（图1）。

3.1 开展深层次业财融合

在应用型高校预算绩效的管理过程中，人员薪资及公用经费定额标准的确定依赖于人事预算信息的精准性；“双一流”项目分解的细化程度借助于科研预算项目前期申报、立项等工作的完备性；高校改革发展专项执行的无偏差性依赖于设备采购部门项目库论证的有效性；物业、维修等预算额度的确定依赖于后勤保障部门合同的及时性。完整的预算一体化系统不仅包括财务层面，还包括人事、教务、科研、资产、基建等业务预算，这些环节之所以由原本的孤立层面延伸为预算的一部分，是因为在原有部门职责的基础上增加了价值链融合的职责，即业财融合。

深层次的业财融合是预算绩效管理的本源，以往应用型高校虽然也试图通过业务价值链实现预算绩效管理的业财共管，但是却大多停留在浅表层面，业财融合更多地演变成只停留在口头上，真正意义上的业财融合需要借助于信息系统，建立财务部门与业务部门的资源传输、共享平台，通过业务与财务部门的流程融合再造，使得业务部门的身份发生改变，由以往在预算绩效管理中的被动接受者变为主动参与者。

通过建立财研平台，实现科研项目申报、立项、下文、资金分配及使用、绩效评价等财务科研数据一体化机制，改变原有的项目实施与项目资金使用脱节现象，实现业务互通与业务绩效的动态监管；通过建立采财平台，实现资产、基建项目采购预算与财务预算的一致性，改变原有采购计划与财务预算不匹配，以及项目采购流程过长、预算执行率较低的尴尬局面。

3.2 改进内外预算的协同性

应用型高校以财政全额拨款及非税收入为主要资金来源，资金来源不仅具有多财政级次的特点，而且形式单一且依附性较大。这就决定了应用型高校在预算资金使用过程中的灵活自主性受限。应用型高校预算绩效管理既要符合各级财政规范性要求，又要满足自身发展特色，这就要求其在内外预算管理过程中实现预算编制时间、编制口径、执行方向等的一致，同时通过建立以同级财政为主体绩效监管单位、多层级共管的全面预算绩效管理体系，强化内外预算绩效管理的协同性。内外预算绩效管理协同性包括预算绩效目标的一致性、预算绩效运行时间及方式的同步性、预算绩效动态监管标准的唯一性及预算绩效反馈的内外无差异性。

2019 年，政府会计改革开启，出具双报表要求高校财务兼具财务会计与预算会计的双重身份。高校不仅要建立完善的财务核算机制，还要在资金执行方向上与国库指标支付保持一致，从而能够全面反映权责发生制的真实面貌，这也是全面预算绩效管理内外协同性的根本。

3.3 优化时间跨年度衔接性

预算绩效管理是一种集绩效目标选取、绩效执行与跟踪、绩效实施评价于一体的管理机制。要实现其管理机制的长效性，绩效目标的设定就要综合上一期评价结果及本期发展方向制定，这就要求各项项目预算资金收支数据具有跨年度可获取性，预算代码的使用具有时间延续性。要解决应用型高校现有的预算代码衔接性障碍，就要增加项目代码的分类数量，同时突破预算代码的部门门槛，改变原有的“部门——项目”预算编码规则，建立项目价值链虚拟管理部门，在项目预算的年度绩效管理机制基础上，实现项目周期绩效管理机制。某项省级自然科学基金课题预算编码规则改进前后对比如表1所示。

项目名称部门代码项目类型年度代码次序代码 代码 预算代码 纵向科研项目编码规则类型改进前大数据环境下**的研究（资助）各项目主持人所在部门411 2022 01 无某部门代码/411202201国家401、省级411 ～420、市厅421 ～430、其他461 ～470四级，31 个代码改进后大数据环境下**的研究（资助）科研处（010）411 2022 01 01-资助项目02-自筹项目010/41120 220101国家401 ～410、省级411 ～430、市厅431 ～450、其他461 ～480四级，70 个代码

4 基于三维视角的应用型高校预算绩效管理体系

本文立足于预算绩效管理在价值链、内外预算协同性及时间跨年度衔接性3 个方面的改进，同时结合现行政府会计改革的方向，通过对预算绩效管理体系进行流程再造，试图探索一套适应应用型高校特色发展的三维视角预算绩效管理体系。三维视角的应用型高校预算绩效管理体系以业财融合贯穿始终，重构预算绩效目标设定、预算编制、预算绩效执行与跟踪、预算绩效评价反馈价值链体系。通过设置预算绩效目标一致性、预算编制时间与方式同步性、预算绩效监管标准唯一性及预算绩效评价反馈无差异性进行内外预算协同性流程再造。同时进一步完善预算代码管理，实现预算代码设置唯一性、预算代码延用一致性及跨年可结转性、预算代码终止后无复制性的时间跨年度衔接（图2）。

5 结语

应用型高校兼具独特的教育使命及地方责任，其发展受我国高校发展及地方政策的双重约束，这就要求其预算绩效管理既要紧跟当前政府会计改革的步伐，又要符合当地特色。业财融合的引入，完善了预算绩效管理的价值链体系；政府会计改革提出进行双报表披露，该项会计变革的引入改善了应用型高校预算绩效管理内外预算协同性的缺失；同时预算一体化信息系统的引入，完善了预算代码的编码方式。本文从这3 个方面进行应用型高校预算绩效管理体系的重构，意图通过该系统对应用型高校的预算绩效改革起到积极的推动作用。然而，为进一步提升预算绩效管理的水平和质量，应用型高校还需要做以下改进：一是加强内部控制建设，完善预算绩效管理制度体系，定期或不定期对业财融合相关部门人员进行业务培训，提高人才队伍素质；二是推进财务信息一体化系统建设，扩大信息系统覆盖范围，将预算绩效管理信息化推广至各个部门团体的各个业务环节，实现预算绩效管理信息化全面渗透；三是建立完善的预算绩效管理考核机制，制定严格的预算绩效考核奖惩标准，绩效考核落实到人，并将预算绩效考核结果作为下一年度预算额度确定的依据。