政策工具视角下我国老年人体育服务的治理变迁

吴开霖，范成文

目前，我国60岁及以上人口为2.64亿人，占我国人口总数的18.70%，65岁及以上人口为1.90亿人，占我国人口总数的13.50%。人口老龄化程度进一步加深，未来一段时期将持续面临人口长期均衡发展的压力[1]。为积极应对人口老龄化，2019年11月，中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》提出了短、中、长期积极应对人口老龄化制度框架的战略目标，把积极应对人口老龄化上升到和乡村振兴、科教兴国、健康中国、体育强国等并列的最高等级的国家战略，这是“解决老年人面临的问题”向“全面系统解决人口老龄化带来的诸多经济社会问题”的重大转变，具有里程碑、划时代意义。但目前应对人口老龄化的法律法规政策体系与人口老龄化日渐严峻的形势、与推动积极应对人口老龄化战略的要求、与亿万老年人对美好生活的向往与期待相比还很不适应。因而建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的积极应对人口老龄化法律法规政策体系，是实施这一国家战略的首要任务。

在人口老龄化程度不断加深和新时代社会主要矛盾转化的双重背景下，老年人体育服务作为积极应对人口老龄化国家战略和满足老年人对美好生活向往的重要载体，是体育治理体系和治理能力现代化的映射内容之一，与老年人体育权益息息相关。因此，为保障新时代老年人体育权益，科学精准实施宏观政策，规定与指导老年人体育服务发展方向。本文以政策工具为视角，基于内容分析法，构建四维政策分析框架，对我国老年人体育服务的治理变迁进行回顾，并总结变迁经验，提出政策性思考，以期推动将人口老龄化挑战转化为推动经济发展、社会进步、人民幸福的积极因素，为“十四五”老龄事业开好局起好步。

1 我国老年人体育服务政策界定、来源及甄选

老年人体育服务政策是指党和国家在特定时期内为了保障老年人体育权益而制定的与老年人体育服务发展息息相关的法律法规和计划措施。其内容分布在专门性老年人体育政策、体育政策、老龄政策以及其他相关政策中。

本文政策数据主要来源于北大法宝法律数据库，并通过以下原则进行筛选，（1)政策制定主体为中央党政机关及各职能部门；（2)政策内容与老年人体育服务高度相关；（3)政策文件内容包含政策工具，剔除不包括政策工具的决策文件。最终选取政策文本37份。

2 我国老年人体育服务政策分析框架构建与文本编码

本研究在基于前人研究的基础上，从公共政策系统角度出发，以政策主体、政策客体、政策环境和政策工具为着力点构建四维政策分析框架（见图1)。其中，政策主体（Z维)是指参与政策的个人、团体或组织，包括政府机构、社会组织、企事业单位、公共场所（馆)、个人等主体。政策客体（Y维)指的是政策所发生作用的对象，包括体育制度、体育经费、体质监测、体育设施、体育活动、体育指导、体育组织、体育信息等政策作用领域。政策工具（X维)是指为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采取的具体手段和方式，包括强制性政策工具（直接提供、管制以及命令和权威性工具)、自愿性政策工具（市场、家庭与社区以及志愿者组织)、混合性政策工具（信息与劝诫、补贴、税收与使用者付费)。政策环境（T维)是指影响人口老龄化与老龄事业发展进程的环境因素总和，包括经济环境、政治环境、社会文化环境、国际环境等。本研究以专门性老年人体育服务政策颁布时间为阶段划分，分为三个阶段。本研究四维政策分析框架是由政策主体、客体、工具以及环境之间相互作用所构成的大系统，其满足中观视角、聚焦问题和多元理性的要求。在构建的政策分析框架基础上，基于准确性与多重编码原则，采用“政策编号-章编号-节编号-句编号”四段式编码规则，对我国国家层面的37份老年人体育服务政策进行编码、统计与分析。

图1 四维政策分析框架

3 我国老年人体育服务治理变迁分析

3.1 第一阶段（1982～1998年）

20世纪80年代初，国际社会对老龄问题讨论热烈，纷纷意识到人口老龄化对社会和经济发展可能带来的严重影响，世界人口会议呼吁各国政府于其发展政策中充分注意人口老龄化所引起的问题。1982年第一次老龄问题世界大会制定的《老龄问题维也纳国际行动计划》就关切到“对年长者的照料应当超越疾病的治疗，并应考虑到体力、智力，社会、精神和环境诸因素之间的相互依存关系，以促进他们的全面身心健康，应当让保健和社会部门以及家庭共同来改善年龄较长人士的生活素质。”[2]与此同时，国内结束十年内乱，各项工作开始拨乱反正，体育工作逐步走向正轨。1979年全国体育工作会议提出，要实现从集中精力抓政治运动转向抓体育业务的工作重点转移，也是这一时期老年人体育问题开始受到了中央政府的关注。1982年成立了老龄问题世界大会中国委员会，1983年成立了老年人体育协会并逐步向地方政府推广普及，但这一阶段国家各部委出台的政策中专门针对老年人体育服务治理的论述较少[3]，仅有的论述基本分布在各项老龄政策或社会体育政策之中，较为分散，不够系统。该阶段共发布10部相关政策文本，发布部门包括全国人大常委会、国务院、国家体育运动委员会（现为国家体育总局)、民政部、文化部（已撤销)以及多部委联合制定。其中，1982年民政部颁布的《关于为配合老龄问题世界大会开展敬老爱老活动的通知》是我国第一个明确提出支持老年人体育活动开展的政策文本。而后全国人大常委会通过的《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》)和《中华人民共和国老年人权益保障法》，更是以法律效力级别对老年人体育服务治理提供了方向，《体育法》就明确指出:“全社会应当关心、支持老年人、残疾人参加体育活动。”

从政策工具维度来看（见表1)，老年人体育服务治理共使用25条政策工具，其中混合性与强制性政策工具各有12条，占比均为48%，自愿性政策工具仅有1条，占比为4%。在混合性政策工具中，信息与规劝为7条，税收与使用者付费为5条，而补贴没有被使用。在强制性政策工具中，管制为10条，命令与权威性工具和直接提供均为1条。在自愿性政策工具中，仅有志愿者组织1条，家庭与社区、市场都没有被使用。该阶段政策工具的运用呈现出明显的分化和差异特征，体现体育社会化特征的自愿性政策工具运用不足，主要偏向于管制、信息与规劝以及税收与使用者付费等政策工具的使用。这一阶段多以强制性和混合性政策工具传递老年人体育服务的治理意志。

表1 老年人体育服务政策工具频数表

从政策工具与政策主体维度的交互情况来看（见图2)，政府机构共有14条政策工具，占全部政策工具的41.17%，在管制、信息与规劝等政策工具上最为频繁。公共场所（馆)共有9条政策工具，占全部政策工具的26.47%，集中在税收与使用者付费、信息与规劝以及管制上。企事业单位（4 条，11.77%)、社会组织（4 条，11.77%)、个人（3条，8.82%)都主要集中在信息与规劝、志愿者组织上。在政府关注老年人体育问题之初，正值我国改革开放肇始之际，百废待兴，体育发展伴随着经济体制的变革进行结构上的重新分化与整合[4]。国家体委1986年《关于体育体制改革的决定（草案)》就提出“推动体育社会化、科学化，促进体育事业的全面发展”。1993年《关于深化体育改革的意见》明确提出“建立与社会主义市场经济体制相适应，符合现代体育运动规律，国家调控，依托社会，有自我发展活力的体育体制和良性循环的运行机制，形成国家办与社会办相结合、集中与分散相结合的格局”。在这一阶段，我国政府开始认识到体育管理方式与体育职能转变的必要性与重要性，有意识地尝试以国家与社会力量结合的形式来发展体育，在体育管理体制方面开始进行了社会化的改革试验。该阶段政府机构与社会力量逐渐“进场”老年人体育服务治理场域，但治理仍以“国家队”为主，社会组织等社会力量存在感还比较弱，社会活力尚未彰显。

图2 第一阶段（1982～1998年）政策工具与政策主体维度的交互情况

从政策工具与政策客体维度的交互情况来看（见图3)，体育设施共有11条政策工具，占全部政策工具的44%，主要在税收与使用者付费、管制等政策工具上。体育活动（11条，44%)、体育指导（2条，8%)主要在管制、信息与规劝等政策工具上。体育信息（1条，4%)在信息与规劝上。这一阶段体育设施与体育活动是政府部门最为关切的老年人体育服务治理内容，主要集中在管制，税收与使用者付费、信息与规劝等政策工具上。如1995年国家体委《关于公共体育场馆向群众开放的通知》要求公共体育场馆要向社会群众开放，同时采取有效措施为老年人提供便利条件和优惠服务。要求充分利用现有公共体育场馆开展形式多样、健康文明的体育活动，吸引更多的人参加体育锻炼，以掀起群众性体育健身热潮。各级体育行政部门积极响应号召，开始有计划、有组织、有步骤地开放公共体育场馆，开展健身活动。1996年全国各地开展以全民健身为主体的百万人登山活动、百万人长跑活动、百万人自行车比赛、百万人渡江游泳活动等形式的全民健身活动，吸引数以万计的群众参加。1997年全国已有接近90%的公共体育场馆无条件向社会群众开放，这满足了人民群众日益渐增的健身需求，掀起了全民健身的浪潮[5]。

图3 第一阶段（1982～1998年）政策工具与政策客体维度的交互情况

3.2 第二阶段（1999～2014年）

2000年我国第五次人口普查数据显示，我国60岁及以上老年人口已达到1.29亿，占总人口的10.46%，其中65岁以上人口达到8827万，占总人口的7.1%[6]。按照人口老龄化标准，我国正式进入老龄化国家行列。与西方老龄化国家相比，该阶段我国人口老龄化呈现规模巨大、速度超快、发展不均衡、高龄化明显、未富先老等基本特征[7]。各种老龄问题短期内同步呈现，决策者们开始意识到老龄化社会给中国经济社会可能带来的危机和挑战，试图通过体育来增进老年人的健康水平，以减轻社会负担[3]。同时，国际社会对开展运动促进老年人的健康和福祉达成共识，2002年《马德里老龄问题国际行动计划》中提到:“鼓励老年人保持或采取活跃和健康的生活方式，包括日常活动和运动。”这一阶段我国共发布19部相关政策文本，发布部门包括国务院、国家体育总局、全国老龄工作委员会以及多部委联合制定。其中，1999年颁布的《国家体育总局关于加强老年人体育工作的通知》（以下简称《通知》)是我国第一个对老年人体育服务治理进行全面论述的专门性政策，包括体育制度、体育组织、体育经费、体育活动等多项内容。该阶段随着我国经济的飞速发展以及社会管理的日益完善，实践中已经具备了老年人体育服务治理的各项社会基础。如市场在资源配置中的基础性地位向决定性作用转变，“有效市场”与“有为政府”有机统一，社会主义市场经济体制日臻完善。社会管理体制从“社会管理”向“社会治理”转变，“政府掌舵”与“社会划桨”有机统一，社会治理体制、社会治理格局逐渐形成。体育社会组织从“规范管理”向“培育增能”转变，数量与质量有机统一，体育社会组织活力日益彰显[8]。

从政策工具维度来看（见表1)，老年人体育服务治理共使用57条政策工具，其中强制性政策工具31条，占比54%，混合性政策工具21条，占比37%，自愿性政策工具5条，占比9%。在强制性政策工具中，管制仍然是运用最多的政策工具，而直接提供没有被运用。在混合性政策工具中，主要运用的政策工具为信息与规劝、税收与使用者付费。在自愿性政策工具中，家庭与社区首次被运用，志愿者组织运用增多，市场仍然没有被运用。这一阶段强制性政策工具运用增多，是推进老年人体育服务治理的主要政策工具，其中以管制为主。混合性政策工具较上阶段运用有所降低，但其信息与规劝、税收与使用者付费在治理中仍扮演了重要角色。自愿性政策工具运用略有增加，但与该阶段市场经济、社会管理、体育社会组织的迅猛发展相比仍显不足。

从政策工具与政策主体维度的交互情况来看（见图4)，政府机构共有33条政策工具，占全部政策工具的47.82%，主要集中在管制上。社会组织（10 条，14.49%)、企事业单位（7 条，10.14%)以及个人（7条，10.14%)，都主要集中在信息与规劝、志愿者组织上。公共场所（馆)（12条，17.39%)，集中在税收与使用者付费、信息与规劝上。该阶段政策工具与政策主体的交互情况与上一阶段的政策工具布局相差无几，但政策工具运用总量成倍增长，由第一阶段的25条增加至57条。原因在于这一阶段我国正式步入老龄化社会，中央政府意识到我国人口老龄化速度之快、规模之大，世界前所未有，必须主动谋划顶层设计，协同推进服务治理，才能平稳度过老龄化社会。如1999年《国家体育总局关于加强老年人体育工作的通知》就提出“老年人体育经费要多渠道筹措，要发挥社会各方面的积极性，鼓励企事业单位、社会团体等以各种形式对老年人体育工作给予经费支持”“各企事业单位和行业的体育干部、业余体校的教练员也要积极对老年人体育活动给予指导。”2006年《中国老龄事业发展“十一五”规划》提出“制定相关政策法规，鼓励和引导社会力量投入老年文化体育事业。”这一阶段我国积极鼓励、引导社会组织、企事业单位等社会力量对老年人体育服 务进行协同治理。

图4 第二阶段（1999～2014年）政策工具与政策主体维度的交互情况

从政策工具与政策客体维度的交互情况来看（见图5)，政策客体（政策作用领域)大于十条政策工具的有体育活动（26条，32.91%)、体育设施（17 条，21.51%)、体育指导（11 条，13.93%)等领域。其中，体育活动领域除直接提供外，均在其他政策工具上，并以管制为主，体育设施主要在税收与使用者付费、信息与规劝、管制上，体育指导主要在管制上。政策客体小于十条政策工具的有体育组织（9 条，11.39%)、体育经费（5 条，6.32%)、体质监测（4条，5.07%)、体育制度（4条，5.07%)、体育信息（3条，3.79%)等领域。其中，体育组织主要在管制上，体育制度在命令与权威性工具上。这一阶段老年人体育服务全领域内容都受到了决策者的关注，如2001年《国民体质监测工作规定》在国民体质监测对象中增加了老年组。2009年全国老龄工作委员会办公室研究课题设置了老年体育方向。2010年国家体育总局、全国老龄工作委员会办公室、中国老年人体育协会联合举办了首届全国老年人健身活动展示大会及健身秧歌交流活动等等。其中体育活动、体育设施、体育指导的关注程度要远远大于其他服务领域，尤其以体育活动最为突出。该阶段发布的绝大部分政策都提到了老年人体育活动的开展。在实践中，通过政策传达落实，“敬老月”活动、“全民健身日”活动、全国老年人体育健身大会、全国亿万老年人健身展示活动[5]等老年人体育活动开展地如火如荼。

图5 第二阶段（1999～2014年）政策工具与政策客体维度的交互情况

3.3 第三阶段（2015～2020年）

截至2015年底，全国60岁及以上老年人口2.22亿人，占总人口的16.1%，其中65岁及以上人口1.43亿人，占总人口的10.5%[9]，这一阶段人口老龄化程度持续加深，高龄和失能老年人数量增加，对老年健康服务的刚性需求不断释放，伴随家庭结构的变化，给老年健康服务带来严峻挑战[10]。积极应对人口老龄化将是我国的一项长期战略任务，能否有效应对，不仅影响到经济社会各项发展目标的实现，还会影响到我国小康社会的全面建设[11]以及中华民族伟大复兴中国梦的实现。体育健身活动作为积极应对人口老龄化的便捷、经济、有效方式，是老年人保持健康、延缓衰老的理想途径，对老年人延长健康寿命，增强自主活动能力具有重要意义，也受到了党和国家的高度认可。而老年人体育工作作为我国老龄事业和体育事业的重要组成部分，也被融入积极应对人口老龄化、全民健身、健康中国、体育强国等国家战略当中。该阶段我国共发布8部相关政策文本，发布部门包括国务院、国家体育总局、全国老龄工作委员会以及多部委联合制定。其中，2015年国家体育总局等12部门印发的《关于进一步加强新形势下老年人体育工作的意见》（以下简称《意见》)进一步对老年人体育服务治理进行了全面论述，从老年人的体育组织网络、体育健身场地设施、体育健身活动、经费投入和支持保障等方面明确了老年人体育工作的目标任务。同时，该阶段我国全面深化改革进入攻坚期、深水区，改革不再拘泥于经济体制改革领域，而是包括了经济、政治、文化、社会、生态文明以及国防和军队改革、党的建设制度改革等等[12]。本次改革以国家治理体系和治理能力现代化为导向，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能，协调高效推进党和国家机构职能优化[13]。政府逐渐退出体育事务微观管理领域，在宏观政策方向上对体育发展进行调适，社会力量大力发挥其在体育中的作用。我国体育管理体制改革进入深水期，改革方向更加明朗，改革内容更加明晰，主体责任更加明确[5]。这为该阶段老年人体育服务的治理打下了良好的基础。

从政策工具维度来看（见表1)，老年人体育服务治理共使用57条政策工具，其中强制性政策工具29条，占比51%，混合性政策工具22条，占比38%，自愿性政策工具6条，占比11%。在强制性政策工具中，管制为18条，仍然运用最多，占比最高，其次是直接提供和命令与权威性工具。在混合性政策工具中，信息与规劝为17条，其运用达到历史最高值，补贴略微上升，税收与使用者付费降低。在自愿性政策工具中，市场为4条，历史首次被运用，志愿者组织降低，家庭与社区没有被运用。可以看出，管制等强制性政策工具仍然是老年人体育服务治理的“主力军”。混合性政策工具中，仍以信息与规劝为推进治理的主要手段。随着经济、社会体制改革效果渐显，自愿性政策工具占比增加，市场等自愿性政策工具开始“登台唱戏”。

从政策工具与政策主体维度的交互情况来看（见图6)，政府机构共有44条政策工具，占全部工具的49.44%，主要在管制、信息与规劝、直接提供、命令与权威性工具以及市场上。企事业单位（12 条，13.48%)、社会组织（11 条，12.36%)主要在信息与规劝以及市场上。公共场所（馆)（12条，13.48%)主要在信息与规劝、管制、补贴以及税收与使用者付费上。个人（10条，11.24%)主要在信息与规劝以及管制上。这一阶段政策主体在政策工具上的频数与上一阶段相比，得到了全面的提升，政策主体与工具间的交互更加频繁、更加紧密。《意见》更是明确提出:“要注重社会化，加快政府职能转变，创造条件吸引社会力量参与老年人公共体育服务。”

图6 第三阶段（2015～2020年）政策工具与政策主体维度的交互情况

从政策工具与政策客体维度的交互情况来看（见图7)，体育设施共有21条政策工具，占全部政策工具的25.93%，主要在信息与规劝、管制、直接提供等政策工具上。体育制度（6条，7.41%)主要在命令与权威性工具上。体育经费（5条，6.17%)主要在直接提供上。体质监测（2条，2.47%)在信息与规劝以及志愿者组织上。体育活动（12条，14.81%)、体育指导（12 条，14.81%)、体育组织（13 条，16.05%)、体育信息（10 条，12.35%)主要在管制、信息与规劝上。这一阶段老年人体育服务治理进一步受到了决策者的关注与支持，各项政策作用领域在政策工具上的频数增多。其中体育活动、体育设施、体育指导、体育组织、体育信息的关注程度要远远大于其他服务领域，尤其以体育设施最为突出。这侧面反映出老年人健身风尚形成后体育场地设施短缺的尴尬以及日益增加的多元化体育服务需求。

图7 第三阶段（2015～2020年）政策工具与政策客体维度的交互情况

4 研究结果与政策性思考

4.1 研究结果

通过四维政策分析框架对老年人体育服务治理进行深入分析，得出以下研究结果:

图8 政策工具分阶段运用频数

（1)在政策工具方面，整体上呈现出强制性政策工具和混合性政策工具运用过溢，自愿性政策工具运用不足的政策文本特征。其中，强制性政策工具中的管制、混合性政策工具中的信息与规劝运用最为频繁，两者之和占全部政策工具的64.75%，而整个自愿性政策工具仅占比8%。从分阶段看，管制、信息与规劝每个阶段运用占比最高，命令与权威性工具、补贴的运用呈现逐渐上升趋势，志愿者组织每个阶段占比较低，但都有一定比例的运用。由此可见，我国老年人体育服务主要通过管制、信息与规劝等强制性政策工具和混合性政策工具进行服务治理。具言之，主要通过行政管理和试图说服等方式传递治理意志。然而，行政管理的“采取措施”“要重视”“要加强”等宣示性政策文本表述，不具可操作性，难以细致落地，而试图说服最终的决策权仍在私人手中。随着市场经济体制日臻完善、社会治理格局逐渐形成以及体育社会组织迅猛发展，老年人体育服务治理应当更加强调制度化、社会化，应增加命令与权威性工具、自愿性政策工具的使用频率。

（2)政策主体方面，基于政策工具与政策主体的交互关系，从整体上看，政府机构的频数为91，占全部政策工具的48.17%，较好地体现了政府在老年人体育服务治理中的主导作用，公共场所（馆)（16.75%)、社会组织（12.57%)、企事业单位（12.04%)、个人（10.47%)的占比都超过了10%，体现了社会力量的支持与参与作用。从分阶段看，政府机构、公共场所（馆)、企事业单位、社会组织、个人等政策主体的运用频数呈逐年上升趋势。从政策工具结构来看，政府机构主要在管制、信息与规劝、命令与权威性工具等政策工具上传递治理意识，在自愿性政策工具上较少，其中在命令与权威性工具上逐阶段增加。公共场所（馆)、企事业单位、社会组织、个人在各类政策工具上的频数有一定波动，但所交互的政策工具类型逐渐增多，市场、补贴、直接提供、志愿者组织等政策工具逐渐被运用。可以看出，老年人体育服务治理政府始终“在场”，社会组织、企事业单位等社会力量逐渐“进场”，这就要求充分协调好“掌舵”与“划桨”、“搭台”与“唱戏”的政社关系。

图9 政策主体分阶段运用频数

（3)政策客体方面，基于政策工具与政策客体的交互关系，从整体上看，体育活动和体育设施是决策者最为关注和支持的政策作用领域，两者占比最高均为26.49%，其次为体育指导（13.51%)、体育组织（11.89%)、体育信息（7.57%)、体育制度（5.41%)、体育经费（5.41%)、体质监测（3.24%)。从分阶段看，体育制度、体育活动、体育组织、体育指导、体育信息等领域所受的关注度逐阶段上升，而体育设施、体质监测在第二阶段达到最高值后有所回落。从政策工具结构来看，体育活动领域运用了多种类型的政策工具，其中以管制、信息与规劝为主。体育设施则主要以税收与使用者付费、信息与规劝、管制为主。在全民健身、健康中国、体育强国等国家战略背景下，体育设施的普及，体育活动的开展得到了极大的提升，但体育组织、体育指导、体育信息等作为老年人体育服务供给侧高质量发展的强劲引擎，未来还需要加强发展。

图10 政策客体分阶段运用频数

4.2 政策性思考

（1)在政策工具方面，要减少宣示性政策文本表述，注重政策工具运用的前瞻性与针对性、制度化与社会化以及政策工具间的功能性协同发展，不断改进、完善政策工具运用与类型配比。具言之，应适当降低管制、信息与规劝等政策工具的使用频率，适度增加命令和权威性工具、补贴、市场、志愿者组织、家庭与社区等政策工具。原因在于:命令和权威性工具可以通过权力下放方式，让地方政府拥有老年人体育服务治理的自由裁量权，以制定符合地方实际情况的治理规划，从而更加具有可操作性。补贴可以通过政府购买的形式，如发放“体育消费券”等，让老年人具有更多的自主选择权，从而增加老年人体育参与的积极性。市场、志愿者组织能以更加弹性、灵活的方式提供体育服务，从而满足老年人多元化的体育服务需求。家庭与社区则能营造良好的体育锻炼氛围，缓和家庭代际关系。

（2)在政策主体方面，在“进一步转变政府职能”“加强和创新社会治理”（政府工作报告，2021)的背景下，老年人体育服务治理应当以治理主体多元性，治理过程协同性，治理结果超越性为科学指向，形成老年人体育服务的协同治理格局。同时，治理重心要下移基层，避免基层政策实施过程中“看得见的管不了，管得了的看不见”的问题。这就要求由政府主导向政府引导转变，协调好“掌舵”与“划桨”、“搭台”与“唱戏”的政社关系。“掌好舵”:各级政府要做好老年人体育服务治理的顶层科学决策，规定与指导老年人体育服务的发展方向。同时，应充分调动政府、市场、社会、家庭和包括老年人在内各社会力量的积极性，形成积极参与、全民行动的新态势。“划好桨”:市场、社会、家庭、个人等社会力量要充分利用自身的资源与优势，积极参与老年人体育服务治理。“搭好台”:政府要完善市场机制，继续放宽市场准入，持续优化营商环境，促进老年人体育服务资源要素集聚。“唱好戏”:市场、社会、家庭、个人等社会力量要积极参与老年人体育服务的生产与供给，提供高质量、多元化的老年人体育服务。

（3)在政策客体方面，伴随着老年人代际更替和收入水平提升，老年人体育服务需求结构升级态势明显，总体上呈现出由生存型向发展型和享受型转型。这就要求深化老年人体育服务供给侧结构性改革，以提供多层次、个性化、品质化、精准化的服务产品。未来政策作用领域取向应以过度集中向适度均衡转变为原则，以高速发展向高质量发展转变为指向，统筹兼顾老年人体育服务供给，实现老年人体育服务的全面、协调、可持续发展。具言之，首先，应当补齐体育组织、体育指导、体育信息、体质监测等政策作用领域短板，进一步提升老年人体育服务均衡发展能力。其次，要抓住双循环新发展格局赋予老年人体育服务发展的新机遇:利用好5G、物联网、人工智能、大数据等“新基建”，为老年人体育服务提质增效和产业转型升级提供更加有力的信息化技术和原创性技术创新支持。利用好“新型城镇化”所带来的老年人体育服务生产要素和需求聚集效应。利用好社会发展领域对外开放的机遇，引入国外优质服务资源，弥补国内高质量供给的短板。

5 结语

纵观整个老年人体育服务治理变迁历程，政策工具的运用，政策主体的参与，政策的作用领域基本上都与时代政策环境相互影响并逐渐形成良好的发展效应，展现出客观事物的螺旋前进属性。当今，在世界大变局与中国大发展的历史性交汇期，新时代政策环境的变化对老年人体育服务治理提出了新挑战，但同时也带来了新机遇。未来老年人体育服务的治理，要在“积极应对人口老龄化”国家战略背景下，牢牢抓住“变革、转型、创新”的新时代主旋律，利用好科技革命的突破性进展和制度的伟大创新来突破老年人体育服务现有治理体系，实现治理能力现代化。