黄河战略下济南都市圈公共服务均等化研究

文／赵蓬雯 济南市规划设计研究院 中级工程师 硕 士

郭 恒 济南市规划设计研究院 中级工程师 硕 士

杨 松 山东建筑大学 硕士研究生

宋 丽 济南市规划设计研究院 中级工程师 硕 士（通讯作者）

引言

黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，使沿黄各城市经济社会发展迎来了重大历史机遇[1]。济南都市圈是黄河国家战略“一轴两区五极”发展格局[2]中的关键极——山东半岛城市群的核心部分，亦是黄河流域发展的龙头，肩负着为黄河流域生态保护和高质量发展作出示范的重任。济南都市圈为融入国家战略、国家大局，在黄河下游积极推动济南都市圈和郑州都市圈对接合作，促进黄河下游形成多点支撑、全面发力的区域协同发展新局面[3]，在省内加强济南都市圈和青岛都市圈的互联互通，构建山东两心城市群，打开沿海门户到省会经济圈的全面发展格局[4]。

随着物质生活水平提高，人们对城市发展的聚焦方向逐渐发生改变，公共服务均等化是促进市场要素自由流通、优化资源配置进而充分释放区域一体化发展活力的环境基础[5]。在都市圈发展过程中，公共资源配置在空间上呈现圈层化递减特征[6]，在时序上滞后于人口流动，需要不断探索推动其向均等化方向演进。本次研究以高等级服务设施为着手点，提质引领服务水平的升级，补齐民生短板，基于资源优势互补的内生需求，探索公共服务便利化、普惠化发展，为济南都市圈地区人民增加福祉的同时，促进地区经济社会协同发展。

1 分析框架

本文依据课题组研究识别出的济南都市圈为研究范围，以高等级公共服务设施为研究对象，以区（县，共计57 个）级别为最小研究单元获取基础数据，按照高等教育、医疗卫生、文化体育三个板块开展公共服务现状特征分析（图1）。

图1 济南都市圈公共服务设施特征评估的数据分析框架（图片来源：作者自绘）

2 现状特征

2.1 高等教育

以2019 年济南都市圈高等教育发展的各项指标为依据，从圈外即全国、黄河流域，圈内都市圈各城市三个尺度分级梳理济南都市圈高等教育协同发展的趋势和特点。

（1）与全国领先都市圈相比，济南都市圈教育资源悬殊

十八大以来，京津冀区域的协同发展上升为国家战略，在全国具有重要贡献和引领作用。以学生培养层次、师资队伍、教育经费、科研发展等高等教育资源的重要指标为依据，对比发现：京津冀区域高等教育资源集聚程度较高，济南都市圈高等教育资源集聚程度相对较低。对比悬殊（表1）。

表1 2019 年京津冀、济南都市圈区域高等教育资源主要指标对比（表格来源：作者自绘）①

例如在学生培养层次方面，京津冀区域在高校在校生数量在全国占比不到一成的情况下，占有全国近二成的研究生数量，超过全国三成的博士生数量。济南都市圈研究生数量占比与博士生数量占比均低于高校在校生数量在全国的占比。

（2）与省内都市圈相比，济南都市圈教育资源优势显著，科研创新成为突出短板

山东省内济南、青岛两大都市圈作为沿黄都市圈的东部龙头（图2），是实现黄河流域生态保护与高质量发展国家重大战略的关键节点，对比青岛都市圈可以看出（表2），同为发展型都市圈，济南都市圈教育资源集聚优势和现存短板较为明确。

表2 山东省内济南都市圈与青岛都市圈高等教育资源主要指标对比（表格来源：作者自绘）①

图2 沿黄河流域都市圈分布（图片来源：作者自绘）

济南都市圈在人口总数、在校生数量、专任教师数量、R&D 人员数量等方面高于青岛都市圈，反映出在高校教育资源集聚上占有数量的相对优势。在GDP、教育经费支出、R&D 经费支出、专利申请数量等方面都低于青岛都市圈的发展，尤其是专利申请数量与青岛都市圈存有10%以上差距，反映出科学研究与实验发展方面的短板凸显，科研创新实力相对劣势。

（3）济南都市圈内，济南市教育优势突出，其他各城市间资源水平相近

对比分析济南都市圈区域内7 个城市（表3）发现，各城市间发展极其不均衡，济南市高等教育资源各项指标均超过其他6 个城市，且这6 个城市的高等教育资源水平相近并都处于发展滞后的窘境。除济南市外，滨州市、东营市、德州市、聊城市的在校生数量、专任教师数量均低于其人口和经济规模；专利申请数量方面，除济南市外的6市均远低于其人口和经济规模，淄博市略微接近；中等职业教育数量方面，滨州市、德州市高于其人口和经济规模，其余均低于。

表3 济南都市圈内各城市高等教育资源主要指标对比（表格来源：作者自绘）①

2.2 医疗卫生

基于医疗卫生设施总量POI 分布情况（图3）分析，可以看出济南都市圈医疗卫生设施的空间数量配置在中心区域济南市中心城区一带呈现“核心-边缘”特征。而在东部区域的医疗卫生设施的集聚单元却与中心区域存在错位，东部区域的主要数量集聚单元呈现自北向南轴线分布特征，另在淄博张店区形成仅次于济南市的集聚次中心。南部区域的主要数量集聚单元呈现东西轴线分布特征。西部与北部区域集聚单元明显出现在城市的中心城区，例如德城区、滨城区、东昌府区等地。剩余地区的医疗卫生设施集聚单元较为均布。

图3 医院总量、三甲医院设施POI 区域服务中心分析（图片来源：作者自绘）

从三甲医院设施POI 分布情况（图3）可看出，三甲医院设施的核心集聚单元从集聚度和范围上都高于总量分布的核心，反映出都市圈内优质医疗卫生设施过于集中于济南市中心城区核心圈；另外，三甲医院集聚的次中心从数量和集聚度上都无法达到与医疗卫生设施总量相对应的情况，这也加剧了济南都市圈内优质医疗资源分布严重失衡，周围区域三甲医院存在配置极度匮乏的问题。

2.3 文化体育

从科教服务设施POI 分布情况分析（图4）不难看出，济南都市圈已形成以济南市为中心的第一级聚层级；以东昌府区、泰山区、莱芜区、张店区、滨城区为中心的第二层级；以其他区县为第三层级的数量等级结构。跨市联系空间格局上，济南市与淄博市以章丘区作为支点初步打通东西连绵带，济南与泰安市、济南与聊城市交界区域形成了大范围科教服务设施稀缺的集聚区县，成为第一层级与第二层级公服共享联系的“阻隔带”。

从文化休闲设施POI 分布情况分析（图4）来看，济南市区成为中心节点，与张店区、东营区2 个次节点形成了“三足鼎立”的文化休闲服务极核。周边呈现出以德城区、东昌府区、泰山区、滨城区为主的微中心，但都市圈内服务极核与微中心并未较好地打通融合，暂处于散落轻微辐射发展，与网络状体系差距较大。

3 公共服务协同发展策略

3.1 数量补漏，优化布局

以区域公共服务核心城区及次中心城区为重点，周边城区及薄弱小城镇为支撑，优化形成“一核、三心，多支点、多廊道”的圈层式网络化空间结构。一是强化以济南城区为中心的公共服务核心圈层集聚和辐射带动能力；二是优化提升以淄博、泰安、聊城为公共服务副中心，以周边城市及小城镇为支撑的紧密圈的联动服务能力。推动淄博、泰安、聊城中心城区提升城市综合服务功能，重点补充核心圈和紧密圈之间断层区县的设施数量，搭建新的发展支点，为实现圈层间、核心与次中心间、各次中心间有机链接和协同发展，打通重点廊道，进一步完善高度融合的网络化体系。

3.2 差异引导，彰显特色

根据城市发展和空间差异，明确济南都市圈各城市、重点地区差异化发展引导要求。根据区县发展定位，制定体现特色的公共服务功能。一是塑强都市圈核心与各城市中心公共服务能力。强化济南作为都市圈公共服务核心的地位，主要承担专业服务与高端消费功能，集聚大量文化、医疗、教育、体育等区域性高等级高质量的公共服务设施。同时借助都市圈交通网络便捷性，做好交通枢纽与公共服务设施互联互通，使核心区域性高等级公共服务功能的覆盖范围不断扩大，区域影响力不断提升。增强都市圈各城市中心城区市级公共服务功能，补齐设施短板，扩充服务要素，提升覆盖范围。二是关注不同区域人群的差异化需求，配置体现人口特色的品质设施。统筹各类公共资源，重点向农村欠发达地区和弱势群体倾斜，优先提高残疾人、老年人、儿童等群体的公共服务水平，着力解决薄弱环节。

3.3 构建高等级公共服务设施联盟体系

为实现济南都市圈高等级公共服务设施均等化发展，应建立优质公共资源共享机制，打通公共服务共享机制壁垒，形成多层次、多模式的高等级公共服务设施联盟体系。第一，实现以数字智慧化为基础的高等级公共服务设施大联盟布局，综合运用互联网、资源数据库、人工智能、数字移动通讯等现代化信息技术，打造以云端查询为手段的具有开放性、协同性、快捷性特点的高等级公共服务网络共享平台，打通优质公共资源从中心城市向区县周边城镇的纵向共享链，扩大高等级公共服务的辐射范围。第二，鼓励都市圈内开展多层次、多模式的联盟体系，扩大小联盟间资源的交叉共享与联盟内部资源的横向传递，充分发挥规模效应，提倡合作办学办医，加强医疗联合体建设，在都市圈内探索建立高校发展联盟，推进高校教师跨校走教，学生校际交流合作和联合培养，推动高校重点实验室和大型仪器设备开放共享，引导7 城市联建共建养老机构，推动博物馆、剧院、体育场馆等文体设施共建共享，联合举办大型艺术展演及文体赛事活动。

3.4 多举措保障公共服务均等化面向实施

公共服务从“保量”的低水平均等化向“提质”的高水平均等化发展是新时代公共服务均等化发展的必然趋势。为进一步实现公共服务的高水平均等化发展，实现从“均量”到“均质”的跨越性发展，要面向实施、夯实保障。一方面，加大都市圈均等化发展的政策倾斜保障，不断完善财政、金融、土地、投资及产业引导政策措施，多手段解决公共服务设施用地缺、落地难、建设难等问题，从规划到建设，部门联动，统筹配置，全流程、多举措确保公服设施落地实施；另一方面，切实从全局出发，优先选出一批对济南都市圈未来发展格局有影响的区域性重点项目，制定分期实施与行动计划。通过重大项目和重大工程的建设，奠定都市圈的基本骨架，确保实现均等化发展目标。

结语

黄河下游地区经济社会发展和人民生活正在迈入一个全新的阶段，随着人口的迁移流动以及新经济、新消费、新技术的崛起，省会城市、区域性中心城市、都市圈城市群等拥有着得天独厚的资源优势，成为高质量发展的龙头。公共服务设施是城市经济发展、居民生活等活动的硬件条件，公共服务是以此为载体的软件环境，两者在适应与服务于城市演化需要的方面依然存在许多症结，针对当前公共服务协同发展面临的重大现状问题，黄河流域高质量发展重大国家策略需要从空间格局、资源共享、优化提质、体制机制等方面进行公共服务均等化策略研究，为黄河流域持续推进生态保护和高质量发展提供内生动力。

注释：

①表格数据均来源于参考文献[7][8][9][10][11]，且其中高等学校（机构）在校生数量＝普通本专科在校生数＋高等学校（机构）研究生在校生数。