行政公益诉讼诉前程序的制度争议及化解路径

□禹竹蕊

［中共四川省委党校（四川行政学院），四川 成都 610072］

习近平总书记强调：“当前，人民群众对美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正义、安全等方面延伸，对严格规范公正文明执法的要求和期待也越来越高。”［1］及时、妥善化解行政争议，既涉及政府公信力的建设，也关切公民法治信仰的培育，是国家和社会治理中备受关注的焦点［2］。2017 年，《中华人民共和国行政诉讼法》修正案正式将行政公益诉讼纳入行政诉讼的类型，并指明诉前程序是行政公益诉讼的必经程序，为实践中更有效的化解行政争议提供了新思路、开辟了新路径、开创了新的制度依循。党的十九届四中全会更是提出要“拓展公益诉讼案件范围”和“完善生态环境公益诉讼制度”。这些年的实践证明，行政公益诉讼制度包括诉前程序，对于倒逼行政机关依法行政、加大关系群众切身利益的重点领域行政执法力度、推进法治政府建设发挥了重大作用［3］。但囿于种种原因，围绕检察权在诉前程序的行使，理论上和实践中还存在一些争议，在现有制度框架下，可以进一步完善相关机制，确保这一制度的功能与优势得到充分发挥。

一、诉前程序在行政公益诉讼中的功能与定位

诉前程序是一种前置程序，要求对符合起诉条件的案件，检察机关在正式提起行政公益诉讼前，通过检察建议的方式先行督促行政机关依法履行职责［4］。这一制度设置旨在让检察机关充分开展法律监督，不必经过诉讼程序即可妥善化解行政争议，对于节约司法资源、尊重行政自制和减害止损，发挥了不可替代的功效［5］。

（一）诉前程序彰显检察机关的法律监督功能

从柏拉图到亚里士多德、西塞罗，再到洛克、孟德斯鸠，西方政治学和法学中的分权理论逐步得以完善和确立，对后世影响深远。我国宪法在对国家权力进行划分的时候也要求行政权、检察权、审判权相互独立、相互制衡。检察机关立足检察权发出检察建议，是履行宪法赋予的法律监督职能的重要体现①，按照分权制衡的原则，必须恪守权力边界［6］，尊重与行政机关、审判机关的职能分工。《中华人民共和国行政诉讼法》第25 条第四款的制度设计表明，诉前程序的核心就在于检察建议，力图通过检察建议警示涉诉行政机关马上停止违法行政行为，明确告知其整改情况会成为检察机关是否提起行政公益诉讼的根据②。因而，诉前程序是合理联系检察权、行政权、司法权的纽带，是检察机关法律监督功能的彰显，该程序的实施可以有效督促行政机关及时依法履职，有效维护国家利益和社会公益。

理论上审视，行政机关的“作为义务”源于其法定职责，而非源自检察建议。检察机关在诉前程序所做的系列工作与努力都是为了督促行政机关依法履职，而不是要代替行政机关做行政判断或行政决定，更没有对行政机关科以新的义务要求。换言之，检察机关发出的检察建议不是行政机关法定义务的来源。放眼实践，行政公益诉讼中检察机关的诉讼请求通常是“行政行为违法”的确认之诉或判令行政机关依法履职的履责之诉［7］，绝非“不执行检察建议”的确认之诉。

（二）诉前程序具有强大的分流功能

检察机关在诉前程序中发出的检察建议不具备法律强制力，本质上只是一种为督促行政机关依法履职而实施的柔性措施，行政机关可以选择接受也可以选择漠视，但这并不会影响诉前程序的相对独立性。诉前程序是行政公益诉讼的前置程序，也是独立的一个程序，创设目的就是推动事后化解、被动化解向事前化解、主动化解进行转化，旨在从源头解决问题。在实践运行中，这一程序对于弥补行政监管漏洞、督促行政机关依法履职、化解行政争议、维护和救济公益，都起到了不可小觑的作用。

从理论上看，设置诉前程序旨在促进行政机关自我纠错，从而有效维护和救济国家利益、社会公益。检察机关通过检察建议促进行政机关整改，在诉前力求化解行政争议，减少诉累，这正是设计诉前程序的逻辑基点。从实践来看，我国公益诉讼制度建立以来，绝大多数问题在诉前程序阶段得以顺利解决，90%以上符合起诉条件的案件在这一阶段宣告终结，行政公益诉讼亦然③。详实的数据证明诉前程序具有强大的分流功能［8］，使绝大多数原本要进入司法审判程序的行政争议提前得以妥善化解，很好地缓解了司法压力，节约了司法资源［9］。

二、诉前程序的制度争议

诉前程序功能的实现以检察权的有效行使为核心，需要经历三个阶段：（1）检察机关调查行政机关的履职情况并作出相应判断；（2）检察机关向行政机关发出整改的检察建议；（3）行政机关遵从检察建议进行整改。尽管诉前程序在实践中发挥了应有的效能，但认真检视，不难发现这一制度设计存在些许瑕疵，导致上述三个阶段在理论和实践上都存在不同争议。

（一）关于调查判断的争议

诉前程序中，检察机关依据《中华人民共和国行政诉讼法》深入调查、了解和掌握行政机关的履职情况，既要从形式上判断行政机关是否违法，也要从实质上判断国家利益或社会公益是否受到侵害。质言之，检察机关对行政机关的履职情况进行审视既要恪守形式标准也要恪守实质标准，还要证明行政机关没有依法履职与国家利益或社会公益受到侵害之间存在因果关系，这种复合判断是法益侵害说与因果关系论的叠加，是检察机关在诉前程序中正式启动检察建议的标准。但现实中，公益受损的事实往往是多种因素造成的，行政机关未能依法履职通常只是其中一个因素，要证明两者之间不仅具备关联性而且存在因果关系，就需要检察机关举证来证明违法行政行为是造成公益受损不可或缺的因素，但“某一行为是否损害了公共利益”的判断极具专业性，检察机关在这方面并无优势［10］，实行高度盖然性的证明标准对于检察机关而言太过严苛，在实践中会不可避免的消耗太多司法资源，在一定程度上消解了检察机关提起公益诉讼案件的优势力量。

诉前程序这一制度设计的初衷，就是检察机关通过发出检察建议督促行政机关依法履职，从而有效化解行政争议、减少诉累。如果检察建议的启动标准设置过高，有可能导致诉前程序的核心功能难以得到有效发挥，还可能导致检察机关的法律监督权变相扩大，进而影响行政权的正常行使［11］。更何况，从另一个角度看，行政机关违法行使职权或是行政不作为，都违反了依法行政原则，长此以往会对国家利益和社会公益造成负面影响，会动摇公众的法治信仰，会侵蚀法治根基，检察机关一旦发现行政机关没有依法履职，公益遭受侵害或者面临遭受侵害的巨大风险，都可以给予检察建议，这其实更符合行政法治的要求，因而实践中有地方检察机关开始尝试将风险规制引入行政公益诉讼［12］。由此，不少学者认为高度盖然性的证明标准通常适用于诉讼审判，在行政公益诉讼程序中可以采用这一证明标准，通过审判权合理拘束行政权；但诉前程序不适合采用高度盖然性的证明标准，检察机关只需查明行政机关的违法行政行为和公益遭受损害的事实之间存在一定关联，就可发出检察建议［13］。这一主张显然具有一定的合理性。

（二）关于检察建议的争议

检察建议是行政公益诉讼诉前程序的核心，其内容直接关系检察权与行政权的平衡，关系到行政机关能否及时整改，还关系到是否会启动诉讼程序。然而，《中华人民共和国行政诉讼法》和两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下文简称《解释》）都没有对检察建议应该载明的内容予以说明。唯有最高人民检察院发布的《人民检察院检察建议工作规定》（下文简称《规定》）和《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《规则》）相继对检察建议应包括的内容予以了详细列举④。

从具体规定可以看出，《规定》和《规则》都要求检察建议“明确具体、说理充分、有操作性”。对此，学界观点不一，争论不断。持肯定态度的学者认为设置诉前程序就是为了让检察机关更好地督促行政机关履职尽责，检察建议过于简单就会降低可操作性，还会让行政机关花费大量行政资源去调查核实，遭受侵害的公益很难及时修复，在一定程度上与诉前程序的设立目的相悖。有学者甚至主张检察建议不但要载明行政违法认定与整改建议，还应载明公共利益受损状况［14］。持否定态度的学者则认为，可以提起行政公益诉讼的领域都是行政机关更为熟悉的专业领域，行政机关更为了解这些领域行政执法的具体要求和操作规范，也熟知行政执法要如何灵活应对实践中各种情况变化，甚至对于如何纠正违法行政行为或行政不作为，行政机关也更具经验。而且从职权配置来看，尽管我国进行了几轮机构改革，某些行政领域仍然存在“九龙治水”、职能职责划分不清的情况，加之基层虽普遍实行“属地管辖”，条块之间权力仍有交叉重叠，很多案件检察机关要厘清责任人都不是易事。如果检察机关在调查过程中因为不够内行而忽略了一些事实，检察建议越是明确具体，一些该纠正的反倒可能没能得到纠正，这显然不符合制度设计的初衷［15］64-65。此外，也有学者认为《规定》和《规则》要求检察建议“明确具体”不符合分权理论，因为检察权的主要功能是法律监督，面对行政权应该保持一定的谦抑性；诉前程序也好诉讼程序也好，检察权、审判权的行使都要恪守权力边界，防止对行政自制造成不必要干预［16］，如果检察建议或者司法判决直接代替行政机关做专业判断甚至是行政决定，有违检察权、审判权的运行规律⑤，有干预行政权之嫌。检察机关基于检察职能、结合司法调查发出检察建议，是其履行法律监督职责的重要方式，旨在提示提醒，并不具有实质性处分效力；而且诉前程序作为行政公益诉讼的前置程序，重点在于促进行政机关自行反思、追责与纠错，检察建议当然也要遵从这一制度设计的目的，要充分尊重和发挥行政机关自我整改的主观能动性，建议的重点应该放在违法行政行为的定性和判断上，而非具体的整改细节上，这才能给行政机关在自我整改上留有更多的空间［15］64-65。简言之，持否定态度的学者主张，以什么样的方式和手段达到最佳的依法履职状态应该是行政机关专业判断的内容，检察机关如果干预太多，甚至在检察建议中一一列明，要求行政机关如何操作，不但有越俎代庖之嫌，还可能因为外行而贻笑大方。

一言以蔽之，检察机关在诉前程序发出检察建议是履行法律监督职责的重要体现，检察建议没有法律强制力，却为行政机关进行整改提供了思路和指示，也为后续可能展开的诉讼程序提供了重要参考。如果检察建议太过笼统，不具备可操作性，不但不利于行政机关自我追责自我纠错，也会使诉前程序与诉讼程序完全割裂；如果检察建议为了关切与诉讼程序的衔接，而将建议内容与诉讼请求一一对应，就会变相剥夺行政机关整改的主动权，会使诉前程序彻底依附于诉讼程序，丧失其应有的独立价值。如何在二者之间斟酌平衡，在实践中对检察机关而言绝非易事。

（三）关于起诉标准的争议

检察建议发出后，行政机关是否遵从建议进行整改决定着检察机关是否启动后续的诉讼程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》和《解释》，如果行政机关无视检察建议不进行整改，或者不彻底纠正违法行为，或者不完全履职，以及不按规定对检察建议作出书面回复⑥，检察机关就可以提起行政公益诉讼。这表明原则上，对于诉前程序是否转化为诉讼程序，检察机关需要遵循形式标准和实质标准进行审查判断，即形式上审查行政机关是否在规定期限内对检察建议做了书面答复，实质上审查行政机关是否依据检察建议依法履职。结合《中华人民共和国行政诉讼法》第25 条第四款上下文进行解读，这里的“依法履行职责”应该是实质审查。否则，仅仅从形式上看行政机关有没有履职，不能得出其有没有真正纠正“违法行使职权或者不作为”的结论，也不符合诉前程序的制度设计初衷。环境行政公益诉讼就对形式标准和实质标准都作出了明确的规定，即形式上要求行政机关必须依据检察建议进行了整改，且后果上要求行政机关的整改措施能实际终止公益被侵害的状态。很显然，这里的实质标准是更为重要的标准⑦。毫无疑问，这一诉讼启动标准当然的也是检察机关在诉前程序第三个阶段的审查标准。按照规定，检察建议发出后，留给行政机关切实整改的时间最长为两个月⑧，但实践反映出这种偏重实质标准的制度安排并不是很合理。尤其是环境行政公益诉讼，其要维护的社会公共利益通常是指公众环境权益，主要是生态环境，而生态环境一旦遭受侵害，被破坏后要想恢复通常需要比较漫长的时间。即便行政机关认识到了自己的错误并积极改正，也可能因为客观原因无法在两个月内彻底修复生态环境，致使公众环境权益依然处于受侵害状态。实际上，除了环境行政公益诉讼，还有些特殊情况也可能导致行政机关无法在规定时限内完成整改，诸如上级主管部门因故未能及时批准致使下一步工作无法开展，国家层面政策变化导致问题无法及时解决等等。如果不加分析研判，忽视客观条件的限制而偏重在规定时限内以笼而统之的“结果导向”起诉标准，不但合理性不足，对行政机关而言也有失公正。

综上，行政公益诉讼作为督促之诉、协助之诉，致力于倒逼行政机关依法履职，及时救济和保护受到侵害的国家利益和社会公益，这也是诉前程序希翼达到的目标，其通过检察机关的法律监督、而非通过司法判决来完成这一使命。每一种国家权力都有边界，必须在宪法和组织法规定的范围内行使，不能僭越。因而诉前程序制度设计的基点就在于尊重检察权和行政权的分工与边界，即恪守行政先行和检察谦抑原则［17］。毕竟在行政领域，行政机关对政策和法律的理解与把握相对检察机关更为专业、精准，甚至更灵活，他们对法律事实的判断和应对措施的选择也往往更专业更准确，在国家利益和社会公益的维护与救济上也有自身独特的优势。诉前程序紧紧围绕行政权的行使情况展开，检察机关的法律监督职能要想全面实现，介入行政权的行使在所难免。根据分权理论，检察权应该尊重行政机关的首次判断权，不要轻易代替行政机关做专业判断或是相应决定，否则会有违检察权谦抑性的内在要求，有越俎代庖之嫌。但现有制度的某些设置似乎却与这一理念相悖，以致引发了争论，也使得实践操作出现了一些困惑。

三、化解诉前程序制度争议的思考

源自理论和实践的争鸣，有必要回溯诉前程序设置的初衷和逻辑基点，并建立健全相应机制，积极化解诉前程序制度争议。

在诉前程序中，检察机关堪比“诉讼前的法官”，既要调查行政机关是否依法履责、国家利益和社会公益是否遭受侵害，又要调查行政机关是否遵照检察建议纠正改错、是否应该提起行政公益诉讼，甚至还要审查相关问题线索是否需要移送监察机关等等。任务如此繁重，检察机关若是独当一面，难免百密一疏。不可否认，检察机关在诉前程序中应该发挥主导作用，但倘若缺乏行政机关的有效参与，便不能很好体现对行政自主权的充分尊重，恐有违行政先行和检察谦抑原则之嫌。在诉前程序的第一个阶段，检察机关重点开展调查工作，如果主动对案件事实和证据进行质证，听取行政机关陈述和申辩，这既能体现对行政机关的尊重，又有利于查清事实，形成真正高质量、被行政机关认可的检察建议［16］，避免行政机关在第三个阶段依据检察建议进行整改遭遇困境。诉前程序的第二个阶段，检察机关应该在与行政机关友好沟通的前提下发出检察建议，才能很好地改变行政机关被动配合、被动接受、被动采纳的局面。如果在诉前程序中，检察机关与行政机关缺乏有效沟通，调查工作流于形式，检察建议不仅可能简单粗暴［18］，可操作性也会大大降低。诉前程序被设置为行政公益诉讼的前置程序，目的就是希望在这一阶段就能敦促行政机关切实履责［19］，将行政争议化解在诉前阶段。如果检察建议不能切中行政执法的痛点难点堵点，如何促进行政机关自我纠错，如何符合诉前程序制度设计的内在逻辑，如何最大限度地减少诉讼？诉前程序的第三个阶段，检察机关也要同行政机关沟通交流，跟踪反馈行政机关的整改情况，商讨其在整改中遇到的实际困难，及时调整整改方案，避免检察建议沦为一纸空文。这有利于检察机关总结经验，今后作出更为科学合理的检察建议。以上足以证明沟通交流的重要性，而这一切可以通过完善机制加以实现。

（一）建立联席会议机制

行政公益诉讼的程序设计中一开始并没有专门设置听证程序，《规定》也仅仅指出检察机关在发出检察建议前可以听取被建议单位的意见⑨，以便调查核实。从近年来案件办理的实际情况看，检察机关和行政机关在履职尽责标准等问题上很容易存在分歧，有些个案把握起来难度较大。为加强沟通交流，避免检察机关在认定行政机关是否依法履职上出现判断失误，有学者建议引入听证程序，也有学者建议引入“专家辅助人”制度［15］。2021年施行的《规则》在制度设计上加以改进，明确检察机关可以举行听证⑩。实际上，除了听证程序，还可以建立联席会议机制，专门针对重大疑难案件进行联席会商。

实践中，为了确保诉前程序的顺利开展，各地检察机关积极与行政机关进行沟通，除了听取被建议单位意见，还大量采用了联席会商。例如，江苏省泰州市人民检察院注重在诉前程序中加强与行政机关的联席会商［20］；福建省检察机关则对诉前程序予以细化，专门设置诉前圆桌会议这一步骤用以和行政机关、行政相对人沟通协商［21］。2019 年10 月，最高人民检察院公布检察公益诉讼全面实施两周年典型案例⑪，公布的8 起行政公益诉讼诉前程序案例中，有5 起采用了联席会商，占比62.5%（参见表1）。

表1 行政公益诉讼诉前程序典型案例联席会商情况一览表

现代管理学认为，需求导向迫切需要公共服务优化升级，而传统的科层制结构已经难以有效破解当前福利国家出现的系列问题；要想真正解决问题，就要从公共需求导向出发，打破层级、部门、职能之间的边界，努力提供全方位的、精细化的公共服务。随着权力和组织的细分和专门化，协作成为了必需［22］。行政管理繁琐复杂，行政权力交叉勾连，一个事项往往涉及多个行政部门，有时还牵扯到不同层级的多个部门，要想实现管理职能，本身就需要协调合作。而联席会议的实质就是一种跨部门协调合作机制，是多个部门为解决问题而自愿召开的会议，且这些部门相互之间大多并无隶属关系。从这个角度审视，联席会议机制不但应该被引入行政管理，也可以引入行政公益诉讼的诉前程序，用以办理重大疑难案件，在协商中取得一致。行政公益诉讼包括诉前程序，是以个案监督为主，联席会议有助于检察机关深入调查案件，详细了解某个领域行政执法的特点、相关政策法律法规以及行业标准和要求，这样不但有助检察机关更好地完成调查判断，作出以点及面、合理可行的检察建议，帮助行政机关积极整改，助推诉前程序切实发挥功效；还有助于检察机关举一反三，今后更为及时地发现同类违法失职情形，从而更好地开展法律监督。同时，联席会议机制的建立有利于司法与行政在诉前程序保持良性互动，明确检察机关与行政机关对案件线索的双向移送，明确两者在证据收集方面的分工与责任；也有利于检察机关和行政机关明确各自在诉前程序和行政公益诉讼中的地位及角色定位，检察机关始终保持司法理性，恪守检察谦抑原则，做到不越位、不随意干涉，行政机关则可以在证据移送、政策解读等方面给予检察机关更多支持，争取理解，达成共识。

1.召集主体

加强党的全面领导，就要加强党对政法工作的领导。与诉前程序中听证由检察机关主导不同，因为联席会议仅适用重大疑难案件，需要协调的事项涉及不同的权力部门，由当地党委负责召集更为合适。当然，检察机关可以在会议召开前先行举行听证并向党委汇报，将需要深入调查了解和协调的有关事项一一告知，提出会议进行的合理化建议，便于党委把握会议节奏。

2.参与主体

除了涉诉的行政机关、行政相对人，本级政府应该参加诉前程序的联席会议，以便在整改中协调联合执法等专项整治工作。与国家利益和社会公益受损有关的部门和组织作为利益相关人也应受邀参会。审判机关加入联席会议，可以从诉讼的角度提出建议。涉嫌职务违法犯罪的案件，也可以邀请监察机关参加联席会议，这不但有利于法法衔接，还有利于监察机关详细的了解违法行使行政权和行政不作为的具体情况，准确采取监察措施和适用政务处分。此外，联席会议可以邀请有关专家，从中立的立场针对一些有争议的问题发表专业见解，并为整改方案的确立提供技术性指导。如有必要，还可以邀请人大常委会法制委和政府法制部门参会，邀请人大代表、政协委员等列席会议，加强对行政机关的监督。这样的联席会议机制，旨在从更高层面、更广领域上达成共识形成合力。各有关机关主要负责人参与重大疑难案件的会商和研究，一方面，可以促成个案的及时解决，推动诉前程序顺利开展；另一方面，有助于查找当地行政执法领域存在的某些共性问题，从而有效弥补监管漏洞、运用法律手段因地制宜地解决基层依法行政中的突出问题，促进依法行政和法治政府建设。

3.会商时间

从诉前程序所存在的争议来看，重大疑难案件的联席会议应该在检察机关正式发出检察建议之前举行，有助于检察机关听取各方面意见，作出最为科学合理的检察建议。如果检察建议发出之后，对于行政机关的整改落实存在分歧，尤其是对于是否提起行政公益诉讼存在重大分歧，可以再次召集举行联席会议。

4.会商内容

发出检察建议之前举行的联席会议，商讨的内容主要应该包括以下几个方面：（1）案件所涉事项如果涉及几个行政机关的管理范围，要明确其各自应该承担的具体职责，并以此厘清涉嫌违法行政或者行政不作为的主体。（2）行政机关是否依法履职。一般而言，对于违法行使行政权比较容易判断，真正容易产生分歧的是行政不作为。从理论上看，行政不作为分为两种，一种是完全不作为，另一种是不完全履职，后者在实践中特别容易产生争议，多方会商有助于检察机关准确判断。（3）国家利益和社会公益遭受损害的实际情况，损害与行政机关不依法履职之间的因果关系。（4）为在最短的时间内及时救济国家利益和社会公益，行政机关应该采取的最为合理的整改措施，以及完成这些整改措施所需的合理期限。如果救济措施涉及多个部门执法，要通过会商确定最为科学合理的联合专项行动等部署并狠抓落实。（5）行政相对人或利益关系人与公益损害之间的关系，从他们的角度出发确定相应措施进行积极救济。（6）相关问题线索是否涉及职务违法犯罪，是否需要移送监察机关。

检察建议发出之后举行的联席会议，主要围绕行政机关是否积极整改，其在纠正错误、履行职责过程中遇到的实际困难展开讨论。行政机关可以举证证明自己已经穷尽了一切行政救济手段，且手段合法、完整。检察机关、审判机关等据此进行会商，讨论是否调整整改方案、适当延长整改时限，以及是否提起行政公益诉讼。

（二）建立健全信息共享机制

联席会议机制适用于重大疑难案件，对于普通案件而言，在举行听证的同时还可以通过建立健全信息共享机制来化解诉前程序存在的制度争议。首先，依托已经建立的国家生态保护红线监管平台、“12336”土地违法查处执法监督系统、食品药品监督服务平台等，早日实现检察系统与行政机关执法平台的对接，共享行政执法信息，促进信息更为便捷的流转与互动，使检察机关与行政机关的沟通交流成为常态，便于问题线索及时曝光，确保违法行政苗头被及时发现并得到迅速纠正。其次，通过信息共享机制，检察机关和行政机关在诉前程序中加强信息交换，在恪守检察谦抑原则的前提下，确保检察机关在调查判断时能更为精准的厘清某些关键问题，也确保检察建议科学合理。尤其是在行政整改阶段，行政机关可以通过碰头会等方式加强与检察机关的反馈沟通，主动就检察建议的落实情况和整改遇到的实际困难进行信息反馈，共同商讨方案调整，推动整改落实，有效维护和救济公益。

四、余论

建立联席会议机制和信息共享机制，旨在化解诉前程序理论和实践中存在的争议，确保诉前程序顺利开展，更好地实现制度设计的初衷。但是，行政公益诉讼不但应该追求法律效果，也应该追求相应的社会效果，诉前程序亦然。可以考虑健全相应的情况通报机制，适时向社会各界通报行政机关采纳检察建议、进行整改的情况，这不但有利于社会监督，更重要的是可以让公众对权力制衡有更深刻的理解，从而增强对法治的认识、培育对法治的信仰。健全情况通报机制，要求本级政府及上级主管部门在系统内定期通报涉诉行政机关的违法情况、对检察建议的回复办理情况，分析行政公益诉讼案件反映出来的共性问题，主动查找监管漏洞加以弥补，警示其他行政机关引以为鉴、不再犯类似错误，有效预防行政争议，确保行政机关内部的层级监督充分发挥应有作用。当然，行政公益诉讼相关工作的开展离不开人大及其常委会的支持、指导和监督，对于开展行政公益诉讼的基本情况，检察机关和行政机关应该定期向本级人大及其常委会报告，及时向人大及其常委会反馈存在的问题，包括诉前程序出现的问题。人大及其常委会在必要时可以组织开展立法调研，通过地方立法等方式协调解决因机制体制不畅所导致的行政管理层面的问题，更好地协调部门分工，真正从源头防范行政执法风险，推动法治政府建设，维护国家利益和社会公益。

总体而言，本文的旨趣仅限于诉前程序的制度争议，是基于现行制度框架下的一种探讨，是想讨论在不改变制度的前提下如何激发制度更大的潜力，使诉前程序制度设计的初衷得以最大的实现。关于行政公益诉讼，尤其是诉前程序，需要完善的地方还很多，比如有不少学者建议可以尝试增加启动诉前程序的方式，不应只限于检察机关履职过程中发现的案件线索，公民举报线索经查证之后也可以启动诉前程序；也有学者建议对特定领域中涉及侵害国家利益和社会公益的民事侵权行为的诉前程序应该在立法中明确到底适用民事公益诉讼还是行政公益诉讼；还有学者建议拓展行政公益诉讼的范围，2021 年出台的《法治中国建设规划（2020—2025年）》和《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，也都提出要逐步拓展检察公益诉讼的案件范围⑫。作为回应，实践中检察机关针对新领域展开了积极探索，全国检察机关2021年办理个人信息保护领域公益诉讼2000 余件、办理无障碍环境建设公益诉讼3272 件等⑬。相信在党的领导下，在学界和实务界的努力下，我国的法治将迎来繁花似锦的春天，行政公益诉讼将会愈发一枝独秀。

注释：

①参见《人民检察院检察建议工作规定》第2条。

②参见《中华人民共和国行政诉讼法》第25条。

③例如《2020年北京市人民检察院工作报告》显示，北京市检察机关2019 年针对公益诉讼案件共立案281 件，立案后发出诉前检察建议197 件，行政机关回复和启动整改率为100%，完成整改91.8%，绝大多数问题在诉前得到解决。《2020年贵州省人民检察院工作报告》显示，贵州省全省检察机关2019 年立案办理公益诉讼案件7765 件，97%的问题通过诉前程序得到解决，起诉仅213 件。《2021 年四川省人民检察院工作报告》显示，2020年四川省全省检察机关公益诉讼检察成效明显，办案6687 件，提起诉讼693 件，同比上升55%。《2022 年最高人民检察院工作报告》显示，2021年全国检察机关立案办理公益诉讼16.9万件，其中行政公益诉讼14.9万件。以诉前实现维护公益目的为最佳司法状态，其次以磋商诉前检察建议促进源头治理，绝大多数案件在诉前解决了公益损害问题。对检察建议不能落实的，提起诉讼1.1万件，99.8%获裁判支持，成为法治样本。

④《人民检察院检察建议工作规定》第16 条规定：“检察建议书要阐明相关的事实和依据，提出的建议应当符合法律、法规及其他有关规定，明确具体、说理充分、论证严谨、语言简洁、有操作性。检察建议书一般包括以下内容：（一）案件或者问题的来源；（二）依法认定的案件事实或者经调查核实的事实及其证据；（三）存在的违法情形或者应当消除的隐患；（四）建议的具体内容及所依据的法律、法规和有关文件等的规定；（五）被建议单位提出异议的期限；（六）被建议单位书面回复落实情况的期限；（七）其他需要说明的事项。”《人民检察院公益诉讼办案规则》第75 条规定：“经调查，人民检察院认为行政机关不依法履行职责，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当报检察长决定向行政机关提出检察建议，并于《检察建议书》送达之日起五日内向上一级人民检察院备案。《检察建议书》应当包括以下内容：（一）行政机关的名称；（二）案件来源；（三）国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实；（四）认定行政机关不依法履行职责的事实和理由；（五）提出检察建议的法律依据；（六）建议的具体内容；（七）行政机关整改期限；（八）其他需要说明的事项。《检察建议书》的建议内容应当与可能提起的行政公益诉讼请求相衔接。”

⑤最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第3 条规定：“人民法院、人民检察院办理公益诉讼案件，应当遵守宪法法律规定，遵循诉讼制度的原则，遵循审判权、检察权运行规律。”

⑥最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21 条；《人民检察院检察建议工作规定》第19条。

⑦《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》第53 条规定：“行政机关在诉前程序中作出的行政行为不足以保护社会公共利益，或者行政机关虽已作出足以保护社会公共利益的行政行为，但社会公共利益仍处于受侵害状态，检察机关提起环境行政公益诉讼的，应予受理。”

⑧最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条第二款。

⑨《人民检察院检察建议工作规定》第14 条规定：“检察官可以采取以下措施进行调查核实：（一）查询、调取、复制相关证据材料；（二）向当事人、有关知情人员或者其他相关人员了解情况；（三）听取被建议单位意见；（四）咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；（五）委托鉴定、评估、审计；（六）现场走访、查验；（七）查明事实所需要采取的其他措施。进行调查核实，不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。”

⑩《人民检察院公益诉讼办案规则》第44 条规定：“人民检察院可以依照规定组织听证，听取听证员、行政机关、违法行为人、行政相对人、受害人代表等相关各方意见，了解有关情况。听证形成的书面材料是人民检察院依法办理公益诉讼案件的重要参考。”

⑪最高人民检察院.检察公益诉讼全面实施两周年典型案例［EB/OL］.（2019-10-10）［2022-02-01］.https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/201910/t20191010_434047.shtml.

⑫该文件明确指出拓展案件范围包括安全生产、公共卫生、妇女和残疾人权益保护、个人信息保护、文物和文化遗产保护等领域。

⑬参见《2022年最高人民检察院工作报告》。