农村养老保障的法制问题及对策

王家敏，方金华

（福建农林大学，福州 350002）

实施乡村振兴战略是中国共产党在十九大提出的重要决策部署，是决胜于全面建设小康社会、全面建成社会主义现代化国家的重要历史任务，是新时期“三农”工作的重要总抓手。乡村振兴是“五位一体”的协同振兴，任何一个方面的不平衡不充分发展，都会影响乡村振兴全局。在21 世纪初中国社会经济发展中遇到的一个重大问题就是人口老龄化，2021 年10 月13 日，习近平总书记对人口老龄化现象做出了重大指示［1］，各级党委和政府要高度重视并切实做好人口老龄化工作，落实国家积极应对人口老龄化战略，要大力弘扬孝敬老人的中华民族传统美德，建立健全相关法律制度，维护老年人合法权益，做到老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安，让所有老年人都能安享晚年。

1 农村人口老龄化现状

根据国家统计局公布的2020 年第七次全国人口普查数据显示［2］，中国60 岁及以上的人口为26 402 万 人，占 比18.75% ，其中65 岁以上 人口为19 064 万人，占比13.55%。与2010 年第六次全国人口普查数据相比，增加5.44%。同时老年抚养比达19.7%，总抚养比达45.9%。人口老龄化是全社会面临的重要挑战，随着国家产业升级、工业化和城市化的发展推进，农村大量的青壮年人口涌入城市，特别是中西部欠发达地区的农村青壮年人口向东部发达地区的省际迁移，加快了农村地区人口老龄化的速度，导致农村地区的老龄化率高于城市地区［3］。其中2010 年第六次全省人口调查统计结果显示，中国农村地区60 岁及之上总人口占比为14.98%，比城镇居民高3.29%。在中国农村老龄化发展水平程度不断加剧、老龄化发展趋势不可逆转的背景下，农民已成为适应国家解决社会养老严峻挑战的重点和难点所在。因此，中国在《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》中提出了相关养老保障及服务的要求，而中国农村养老问题在当前状况下紧缺的是国家法律体系的保障和规范，尽管国家为了治理人口老龄化问题出台了一系列的举措，学者为解决养老问题提出过诸多建设性的意见，但大都是基于公共管理层面而且是重城镇轻农村的政策性建议，关于农村养老问题的解决从法学层面的研究鲜少，故本研究拟从农村养老保障的法制化层面出发，针对中国农村养老的困境，深入分析当前法律亟需解决的问题，提出改进和完善的建议。

2 农村养老保障存在的法律问题

2.1 缺乏农村养老保障基本法

当前农村养老保障的法律主要有《宪法》《社会保险法》和《老年人权益保障法》，因此在中国农村养老保障的法律规范体系中，立法保障尚不够完善且农村养老法律保障体系较为分散。在《宪法》第四十五条规定中国老年人享有社会保障的权利，但是宪法是从原则上和根本上予以保障，并且无法直接适用于司法实践中。《社会保险法》第二十五第三款规定，享受最低生活保障的人、丧失劳动能力的残疾人、低收入家庭60 周岁以上的老年人和未成年人等所需个人缴费部分，由政府给予补贴。这部法律主要围绕全社会的保险进行，且大多是纲要式和原则性的条款，涉及到老年人的大多数是基本的医疗保险和缴费原则，对于养老的根本性保障还相差甚远。《老年人权益保障法》被认为是关于养老服务的标志性法律［4］，主要从家庭赡养与扶养、社会保障服务与优待等方面进行规定，大多数条款是大面的和笼统的，并没有针对性地指出农村老人的养老保障问题且在实际中，农村的实施效果也远不如城市地区。因此在中国涉及农村养老保障方面的问题缺乏上位法和专项法的规制和保障，存在有无法可依和有法难依的情况。中国农村养老保障的主体是养老金制度，支柱是政府的强制性养老保险制度，辅之以对特殊困难群体的补贴和救助制度。对于制度实施大多以规范性文件为主，部分规章辅助，仅有《老年人权益保障法》作为中央层面的法律予以规制，并且在地方也是如此，多以政策和规章形式出现，规范性法律文件立法层级低，实施效果不好，故中国急需完善的养老保障法律促进农村养老事业的发展，以促进国家乡村振兴战略的有效推进。

2.2 缺乏农村养老保障精神层面的完善立法

《宪法》中规定社会保障的权利，实际上是给予老年人最低的生活保障。在《民法典》中规定了子女有赡养父母的义务，主要也是给付赡养费的义务，因此《宪法》和《民法典》规定的是从物质方面对老年人予以保障。实际上在农村地区的老人，缺乏文化娱乐活动，农村娱乐方面的基础设施匮乏，同时由于农村青壮年劳动力外流，在外地打工的子女忽略了对留守在家乡老年人的关心，所以农村地区的老年人精神世界十分匮乏。如2015 年广州出现了令人震惊的“毒保姆”事件，保姆毒杀70 岁雇主。这在一定程度上也说明子女缺乏对老人精神世界的了解，与老年人缺乏及时的沟通，以致出现保姆虐待老人的现象。《老年人权益保障法》第十四、十八、三十七、七十二条均规定了要关心老年人的精神世界，丰富老年人的精神文化生活，这意味着在法律层面开始要求关注老年人的精神生活，但实际上这是一种带有呼吁意味的条款，并未规定违反这些条款的惩罚性措施。地方也出台了相应的条例，如2017 年福建省出台了《福建省老年人权益保障条例》，第四、十五、四十三、四十九和六十五条出现了对老年人精神层面的规定，但实际上也只是对《老年人权益保障法》的部分完善。农村老年人文化活动较城镇地区更为贫瘠，更加需要国家从立法层面予以关注，并对相应的条文予以完善以便更好地对老年人进行养老方面的保障。

2.3 农村养老保障法律实施效果不佳

农村养老保障服务建设发展落后于城市，农村养老保障服务法律实施效果不佳的问题是客观存在的［5］。政府是提供社会保障服务的主体，也是养老保障服务的主体，但政府在落实养老保障的过程中通常会出现实施效果不佳。如养老保障服务建设的责任往往是落在乡县政府的头上，但是乡县政府的财政能力与对这方面进行建设的能力是不相匹配的。迄今为止，尚没有统一立法对相关政府支出责任进行界定，各级政府的财政安排几乎都是通过相关政策性文件来决定［6］。此时需要立法对政府责任的界定和财政支出的内容进行规制，然而在上级政府出现缺位的情形下，下级政府难以对养老保障的措施予以真正的落实，出现雷声大雨点小的状况。如在行政给付方面，针对政府购买社区养老服务，由于没有明确的法律和政策对支出比例予以规定，政府对城镇给予的补贴往往大于农村地区。政府对养老服务工作做得好的地方予以奖励，一般而言做得好的地方是本身养老建设就相对较好的地方，就导致做得好的地方越来越好，做的不好的地方如农村就越来越差，实际上落实到农村的养老保障实施效果就不言而喻。中国对于养老建设的支持不足，虽然中国的养老保障服务事业已经开展多年，但与现实需要相比仍然相差较大，如据福建省第七次人口普查公报显示，全省常住人口中，60 岁及以上人口为663.78 万人，占15.98%。与2010 年第六次人口普查相比，上升4.56%。2020 年的数据显示，福建省老年人养老咨询服务管理机构和设备数量1.4 万个，老年人养老咨询服务床位数量24.75 万张，老年人健康咨询服务设备基本涵盖都市社会和72.1%编制村，每千名老人享受健康床位数37.1 张。尽管与往年相比已有长足的进展，但实际需求比供给要大很多，而且农村养老服务设施覆盖率比大中城市低近1/3，说明农村实际建设没有达到相应的效果。

2.4 赡养人缺乏履行赡养义务的法律意识

在农村，老年人缺乏行使养老权利的意识，赡养人也缺乏履行赡养义务的法律意识。农村老人缺乏对法律知识的了解，很多老年人守旧的思想严重，在自己的权益受到侵害时不知道如何进行救济，运用法律维权的意识淡薄［7］，如2006 年，71 岁老人李召坤为解决自己的养老问题，放火烧山以求在监狱中进行养老，这种看似荒诞的事件实则隐藏着老人对法律知识知之甚少事实。根据国家卫健委及北京协和医学院所做部分研究数据显示，2015 年，中国65至85 岁以上老人的自杀率是一般人群的2.75 至7.08 倍，其中，农村自杀率显著高于城市，男性自杀率高出女性近8 倍。这些老人自杀的原因有患病、丧偶、失能等，其实归根到底是子女对父母赡养的缺位导致老年人出现孤独和无助感，对老年人的精神世界缺乏了解而导致自杀。农村地区老人去敬老院意味着子女不孝顺，赡养人和老人会因为大家的非议拒绝去敬老院，所以农村通常会选择家庭养老这一模式。但由于农村空心化严重，老龄化程度高，外出务工子女的生活压力越来越大，赡养人对农村老年人的精神世界关心也越来越少，所以单靠家庭养老模式在农村实行越来越困难。加之农村养老问题过多地依赖于道德来约束，导致子女乃至相关机构并没有意识到其法律属性，从而削弱了法律在养老保障上面的效力［8］。

2.5 缺乏相应的养老保障救济途径

《民法典》总则规定，成年子女需要履行赡养、扶助和保护父母的义务。对父母承担监护责任的子女，纵使监护资格被法院撤销，也依旧需要承担扶养和赡养父母费用，履行扶养和赡养的费用。《刑法》中规定对父母负有扶养义务而拒不履行扶养义务以遗弃罪论处。《民法》和《刑法》涉及的往往是赡养人不履行物质养老的义务需要承担的责任，却未规定不履行精神慰藉义务的内容，就容易导致受到精神伤害的父母无法寻找合适的救济途径来行使自己的养老权利。《老年人权益保障法》中规定子女要对父母履行精神慰藉的义务，但这一针对赡养人精神赡养义务的规定，因为缺乏强制性的责任追究机制而被普遍认为，该规定将精神赡养法律化，仅仅是一种宣示而不具有现实可操作性，无法在实际生活中真正发挥作用［9］。根据《行政诉讼法》的修改，行政诉讼包含了抚恤金给付等产生的纠纷，但诸如社区居家养老服务补助等争议仍处于行政给付诉讼受案范围之外，使得老年人在寻求公立救济时缺乏明确的依据和途径，不利于保护其权益实现［10］。中国社会崇尚“无讼”，这种观念在农村老年人的心中更为甚之。即使在法院提起诉讼，救济的也是老年人的物质性权利，当老年人的精神受到侵害时，法律无法提供良好的救济途径，而且强制履行精神慰藉义务在实践中也是一大难题。

3 农村养老保障法律体系的对策

农村养老是一个体系问题，既关系到老年人的权益保护，又关系到农村发展，是乡村振兴的重要内容之一［11］。根据十九大报告提出来的关于决胜于全面同步建设小康社会、分为二个发展阶段来完成中国第二个百年的历史交汇期任务的重大战略任务安排，中央乡村工作会议所确定下来的关于实现中国乡村伟大复兴的战略任务的阶段性目标任务，中国农村到2035 年，农村伟大复兴将取得决定性进步，农业农村现代化基本实现。同时乡村振兴战略提出，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续多层次的社会保障体系。而农村养老保障体系的建设是乡村振兴战略的重要内容，也是社会保障体系的重要内容，故应以乡村振兴为契机，大力繁荣农村老年人生活服务，为农村老年人实现美好生活愿望奠定现实基础［12］。

3.1 颁布农村养老保障单行法

由于农村养老保障的法律体系不够完善，故颁布农村养老保障单行法律是解决农村问题思路之一。颁布农村养老单行法的目的，就是要区别于城镇养老的规范性法律文件。考虑到农村老人没有养老和退休养老保险，为了更好地提高农村老人晚年生活质量，解决农村老人看病难、看病贵的问题，《社会保险法》中关于农村养老保险的问题过于笼统和宽泛，应该单行颁布新型农村社会养老保险法律［13］，提高立法层级，全面提高农村养老保险在农村地区的覆盖率，全面发挥农村养老保险制度在农村养老保障中的作用，从而促进乡村振兴战略的实现。 颁布农村养老保障单行法内容要进一步完善，过去的法律主要强调家庭责任，而新的法律更强调社会保障、社会服务、社会优待等。如《福建省老年人权益保障条例》第二十七条第二款规定独生子女的父母年满60 周岁，患病住院治疗期间，用人单位应当支持其子女进行护理照料，并给予每年累计不超过10 d 的护理时间，护理期间工资福利待遇不变。这一条款正是强调针对老人养老问题，社会应该基于更多且更实际的保障，养老不仅是家庭责任也是社会责任，需要家庭与社会一同关注、一同保障。

针对老人精神养老方面，由于现阶段立法大多数针对物质养老问题，对精神养老方面涉及较少，一旦赡养人不履行精神赡养义务导致出现不良后果，缺乏相应的认定标准和处罚措施，导致在司法实践中出现认定难和执法难的问题，故应予以完善。如当赡养人不履行赡养义务致使老人出现心理问题进而引发自残、自杀等行为时，应该制定相应的强制性惩罚措施，包括但不限于强制履行、罚款、拘留等措施，以便老年人精神慰藉权利的行使与实现。故单行法应针对农村老年人的实际情况和农村地区空心化的现实进行立法，从而真正实现老有所依。

3.2 政府充分发挥农村养老保障的主导作用

面对现阶段农村养老的困境，应把政府责任的规范化作为执法制度重点，以规范化解决明晰性，以程序化促公正性，在中国养老保障法律关系中，政府在相当长的时期内还会居于绝对主导地位［14］。在农村地区经济发展才是第一要义，农村老年人由于大部分文化程度不高，普遍以种地为生且生活水平较低，故应牵头加快发展农村经济，促使经济转型。对有就业意向的农村老年人，政府可以与企业合作为其创造就业岗位，丰富农村老年人生活的同时还能提高收入，乘着乡村振兴战略的东风，着重关注“三农”问题，结合各地实际情况，发展多种经济类型。政府作为农村养老保障的主体，要加大对农村养老的财政支持，政府的财政支持是社会保障发展的关键，政府需要承担不可或缺的财政责任，既要加大中央政府财政投入力度，适时适度提高基础养老金补助标准，动态调整社会保障资金支出比重，又要拓宽外部资金筹措渠道，协调配套资金的落实［15］。基层政府应提升其管理能力和水平，提高对农村养老的关注，丰富农村养老基础设施建设，提高农村现有养老资源的质量和效益，促进农村养老机构、医疗卫生、娱乐文化等事业建设与发展。如在对农村老年人的实际情况登记造册后，关注老年人的真实需求，积极引导农村剩余劳动力加入地方专业的养老服务队伍，培养养老服务人才，定时为农村老年人上门服务，为其解决与社会脱轨的问题。总之地方政府应加快调查、盘点当地农村养老现状、困难与缺口，融入乡村振兴发展进程［16］。

3.3 加大养老保障法律宣传

随着人口老龄化趋势不断加深，国家出台了相关法律法规及政策解决现阶段老年人面临的问题，侵害老年人权益需要承担相应的法律责任，政府针对养老问题也在不断更新措施，但从近些年媒体报道的社会养老问题的案例可以发现，许多农村地区的老年人在自己权益受到侵害时，不知道如何运用法律武器来保护自身权益，甚至不知道这些行为侵害了自身权益，因此要加强对老年人权益保障的法制宣传。在一些偏远农村地区，由于经济不发达，老人文化水平较低，运用法律维权的意识比较单薄，再者由于对国家和政府的法律法规及政策的宣传力度不够或者出现空档，导致许多老人并不了解当前国家保障养老的最新动向，许多老人权益受到侵害时运用道德进行谴责，但没有及时运用法律，因此有必要加强对农村养老保障的法制宣传。

地方司法部门和行政部门可以将涉及到农村养老的法律法规、政策和案例汇编成册，先将各单位的主管人员作为宣传普法的首要对象，促进其学习养老保障法律体系，运用法律思维解决问题。再将普法宣传材料分发至基层法院和政府，最重要的是村委会，村委会以召开村民宣传会、张贴相关材料、上门普法等方式对农村老人进行普法，涉及家庭暴力、精神虐待、子女遗弃等不履行赡养义务的行为着重宣传。同时在农村设立普法工作站，推进普法工作，增强农村老人正确的法治观念和必要的法律知识，提高其权利意识［10］。如2021 年6 月福建长汀县县委在南山镇人口集中区悬挂横幅、摆放展板、设置宣传栏，发放宣传资料和法治宣传物品，开展《乡村振兴促进法》普法宣传活动，对老人关心的养老保险和农村土地等政策一一进行解答。

3.4 完善农村养老的救济途径

老年人可以将《老年人权益保护法》作为法律依据，对赡养人不履行赡养义务的行为提起诉讼，但许多农村老人由于身体或经济原因无法真正实现向法院寻求救济的方式，因此法律援助就显得尤为重要。根据《福建省法律援助条例》第十一条规定老年人请求侵权赔偿属于法律援助的范围，应当将全部农村老年人逐步划分为法律援助的对象，才能更好地实现对农村老年人的保护。法律援助包括但不限于老年人认定享受养老服务主体、补助发放问题、诉讼费用减免等内容，如福建省发布“老年人因合法权益受到侵害提起诉讼，交纳诉讼费有困难的，酌情给予缓交、减交或免交。老年人需要法律援助，又无力支付律师费用的，依照《福建省法律援助条例》办理”。加大对法律援助的资金支持，加大对农村地区的投入，呼吁律师、法官、法学生等法律人才加入农村养老法律援助的队伍。

4 小结

农村是新时代中国经济发展的重要增长极，但也面临着经济发展落后、不平衡以及比城市更严峻的应对人口老龄化难题，本研究着重从法律层面分析农村养老面临的难题，虽然现在有许多法律针对全体老年人的养老权益做出许多保障措施，但这些法律没有完全适应农村的发展。人人都会步入老年时期，需要国家和政府针对农村地区的现实情况，在乡村振兴战略的推动之下积极完善养老保障的法律体系和实施体系，从而正式开启中国农村养老保障法制体系建设的新格局。