论海上丝绸之路背景下中国与丝路沿线国家海洋空间规划合作:动因、挑战与路径

潘琳余静马琛王浩宇杨湘艳陈培雄王志文

(1.中国海洋大学海洋与大气学院 青岛 266100;2.中国海洋大学海洋发展研究院 青岛 266100;3.自然资源部海洋空间资源管理技术重点实验室 杭州 310012;4.浙江省海洋科学院 杭州 310012)

0 引言

国家间海洋空间规划合作超越以往跨界海洋空间规划(transboundary marine spatial planning,TMSP)内涵,既包括大尺度生态系统下海洋空间规划进程的开展,同时又包括国家间海洋空间规划能力传导与项目合作,本研究着重关注后者,深入探讨中国海洋空间规划体系构建能力外溢机制。海洋具有连通性,一国海洋生态环境的改善或恶化,对整个海洋生态系统尤其是周边国家有重大影响,充分借鉴其他国家海洋空间规划的成功经验,加强交流与合作,有助于推动空间规划不断完善和效益的发挥[1]。

海洋空间规划(marine spatial planning,MSP)最早起源于欧洲国家海运与渔业发展需求[2],随着人类对海洋空间开发程度的增强,涉海空间规划逐步脱离陆地规划,成为独立的空间规划体系。1992年,联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》提出了海岸带综合管理的概念[3],国外早期海洋空间规划的主要目标旨在保护典型海洋栖息地和生物多样性,以海洋保护区为主要实施手段,澳大利亚大堡礁海洋公园(GBRMP)的最初分区设计被视为“MSP的先驱范例”[4]。但该时期海洋保护区的规模和选址设计多服务于社会发展和政治需求,保护意义较弱[5]。随着海域保护与开发利用冲突频发,用海矛盾加剧以及部门管理割裂问题凸显,海岸带保护和管理开始重视生态系统完整性。2002年,世界可持续发展高峰会议针对“海洋生态系统的服务功能与价值的持续供给”主题,倡议开展基于生态系统的管理[6]。2006年,第一届世界海洋空间规划大会在总结现有海洋空间规划、海域使用管理和海洋区划实践的基础上提出了基于生态系统的海洋空间规划(ecosystem-based marine spatial planning,EB-MSP),将基于生态系统的方法由科学管理理念转化为管理应用实践。基于生态系统的方法最早应用于渔业管理领域,其将人类视作生态系统的一部分以期实现海洋生态系统健康发展,但依据生态系统完整性划定的管理边界与传统行政管理边界相矛盾,使得该模式实现存在困难。海洋空间规划在各国的明确政策授权中予以扩展。2010年,美国针对专属经济区(EEZ)的9个区域制定了海岸带空间计划第13547号行政命令[7];2014年,欧洲议会发布第89号欧盟指令,授权欧盟成员国建立MSP[8]。目前,MSP政策部署已在70余个国家和地区展开,占全球EEZ面积的近27%,到2030年,全球EEZ预计至少有1/3的面积被海洋空间规划计划覆盖[9]。

MSP一直是国际海洋管理领域研究的热点问题,在中国,海洋功能区划是应用最广泛也是最成熟的海洋空间规划。20世纪80年代末,中国政府业已提出组织开展海洋功能区划对海域空间进行管理,2002年,国家海洋局将海洋功能区划作为一项法律制度予以确定。经过20年的发展,海洋功能区划已成为各级政府制定海洋管理政策、法规、规划的重要基础。2006年,“十一五”规划提出推行全国主体功能区划并将海洋国土空间包括其中,2015年中国正式推行《全国海洋主体功能区规划》,海洋主体功能区划通过分类指导和分区管理方式建立了更加科学高效的海洋空间开发格局。海洋主体功能区划较海洋功能区划出现时间晚,但两者总体目标一致,即建立合理的海洋开发利用与保护秩序,保障海岸带地区社会、经济、生态的可持续发展。区别在于:海洋功能区划仅回答了不同类型功能区可以供应什么资源条件的问题,而海洋主体功能区划则具体解释了海洋国土空间开发方向和开发时序问题,属于宏观管理中的政策管理范畴[10]。随着规划发展进一步深入,基于陆海统筹的海岸带空间规划逐渐被提上日程。20世纪70年代末,中国在进行海岸带和滩涂资源综合调查时已提出海岸带空间规划与综合管理的概念[11],值得注意的是,海岸带综合管理实施的本质是协调不同主体间的利益分配,需要解决海域管辖权属和利益分配等问题,这一过程必须通过具有法定效力的海岸带空间规划才可完成。2017年,广东省颁布《广东省海岸带综合保护与利用总体规划》,率先为全国开展海岸带综合保护与利用规划编制提供了可借鉴的经验和模板。2021年7月23日,中华人民共和国自然资源部发布了《省级海岸带综合保护与利用规划编制指南(试行)》[12],指导沿海各省(自治区、直辖市)加快推进“海岸带综合保护与利用规划”(简称“海岸带规划”)编制工作,这是中国第一部国家级“海岸带规划”编制指南,浙江、江苏和青岛等乘势而动,相继启动省级和地市级“海岸带规划”编制工作,并发布市县级海岸带规划编制指南。

中国海洋功能区划实施30余年来,已形成了较为成熟的理论与方法体系,同时及时吸纳基于生态系统的管理等先进理念,向更加完善的陆海统筹空间规划体系不断迈进。目前,中国在MSP制定和实施方面已积累了丰富的经验,如何引导这些优秀成果“走出去”,实现中国与更多国家MSP合作,帮助更多发展中海洋国家编制符合本国特色的MSP,以海洋资源和空间为载体,发展海洋经济、保护海洋生态环境,应成为“海上丝绸之路”建设和构建蓝色伙伴关系的重要内容。这就要求对中国与“海上丝绸之路”沿线国家海洋空间规划合作的原因、挑战以及具体实施路径进行研究与探讨,推动MSP合作进一步深化。

1 加强中国与丝路沿线国家MSP合作的动因

加强与丝路沿线国家的海洋空间规划合作,是中国对全球海洋空间规划合作大趋势的积极响应,应成为“海上丝绸之路”建设和构建蓝色伙伴关系的重要内容,符合丝路沿线国家实现海洋经济与海洋资源环境健康可持续发展的现实需求,也符合发展中国家联合自强,共同应对全球性环境问题的需要。当今世界全球治理体系正面临百年未有之大变局,深度参与全球海洋治理,推进海洋发展战略,拓展海洋多领域合作,是中国参与全球海洋治理体系改革和调整,推动构建海洋命运共同体的必然选择。

1.1 主动顺应全球海洋空间规划合作大趋势

国际层面,2017年3月,联合国教科文组织政府间海洋学委员会(IOC-UNESCO)和欧盟委员会海洋事务与渔业委员会(DG MARE)发布了全球海上/海洋空间规划进程联合路线图,确定了TMSP、可持续蓝色增长、基于生态系统的MSP、能力建设和相互理解5个未来MSP发展优先事项。为推动联合路线图落地实施,2018年,IOC-UNESCO和DG MARE共同发起为期3年的全球海洋空间规划2030计划(MSPglobal 2030),旨在支持国际MSP建设以促进蓝色经济可持续发展,夯实已有跨界合作,促进MSP全球覆盖。其首要任务制定海洋空间规划国际指南已完成并于2021年10月发布,通过总结2009年指南发布以来全球MSP实践经验,帮助政府、合作伙伴、MSP研究者和从业人员开展MSP编制工作。

区域层面,欧盟成员国在《海洋空间规划指令》(Maritime Spatial Planning Directive)要求下完成了10余项TMSP项目,分布在北海、黑海、地中海和波罗的海等区域。2018年,东亚海协作体(The Coordinating Body on the Seas of East Asia,COBSEA)缔约国政府间会议通过了《东亚海协作体战略规划(2018—2020)》,确定了开展基于生态系统的海洋与海岸带空间规划(MCSP),为落实战略内容,COBSEA于2020年启动了东亚海国家MCSP制度与实施评估,在对各国问卷调查和资料收集的基础上,总结了相关国家MCSP政策与制度成果,系统梳理东亚海国家MCSP演变脉络与发展状态[13]。

无论在国际、区域抑或双边合作层面,中国均已开始MSP合作尝试。国际上,全球海洋空间规划倡议(MSPglobal 2030)于2018年正式启动,中国通过承办MSP国际经验交流会与区域咨询会全程参与该计划的实施与国际指南制定过程,搭建MSP国际合作平台,分享MSP国家经验。区域内,中国协助东亚海协作体开展东亚9个成员国海洋与海岸带规划政策评估,并就东亚MCSP达成三方面共识,包括建立MCSP合作平台、制定MCSP技术指南以及在联合国10年框架下发起区域MCSP项目(MSP评估、MSP技术支持和技术交流与培训等)。双边层面,中国海洋发展基金会设立“推行海洋空间规划,助力蓝色经济发展”海上丝路项目,已与泰国和马达加斯加等18个国家以及1个国际组织(太平洋岛国发展论坛)分别签署合作协议,与泰国兰岛及柬埔寨MSP项目均已顺利完成,空间规划文本被确立为泰国与柬埔寨国内的海洋领域指导性法律文件。

1.2 国家海洋事业发展的现实需求

1.2.1 增强中国同沿线国家政治互信

目前,美国、印度尼西亚和印度等区域大国对“21世纪海上丝绸之路”倡议存在诸多误解,引发多种负面舆论,使得沿线国家对“一带一路”倡议的动机、程序和影响产生疑虑,客观上提升了沿线国家对中国的政治安全风险评估[14]。如何消解沿线国家对“一带一路”倡议的误解,降低其对中国政治安全风险评估,是推行国家海洋战略亟待解决的难题[15]。

自然资源部副部长王宏表示:“中国政府愿继续为沿海国家,特别是海上丝绸之路沿线和岛屿国家提供人才和技术援助,为海洋空间规划编制、实施和评估提供‘中国方案’”[16]。尤其多数海上丝路沿线国家缺乏开展海洋空间规划的资金、人才和技术,中国在海洋空间规划领域的支持和引领对沿线国家至关重要[17],海洋空间规划合作作为双边合作层面的内在一环,已形成的标志性成果让沿线国家切实感受到“一带一路”倡议带来的益处,强化了中国与丝路沿线国家在政治安全领域的互信,增信释疑,密切中国与丝路沿线国家外交关系。以合作改善冲突是双边关系良性发展的重要思路,启发丝路沿线国家深刻认识到中国的“一带一路”倡议意在将自身的技术资金优势转化为市场与合作优势[18],以尊重丝路沿线国家政治主权,不干涉他国内政为前提,遵循“共商、共建、共享”的方针,实现中国与丝路沿线国家平等互利、和平共赢。

1.2.2 深化与丝路沿线国家海洋领域交流合作

通过推行海洋空间规划相关合作项目,一方面可以持续深化海洋科技领域合作,实现海洋观测与探测技术、海洋数值模拟和海岸带可持续发展等前沿科技合作,推动海洋科技不断纵深发展;另一方面科学技术作为海洋各领域发展的基础保障,能够推动包括但不限于海洋环境保护、应对气候变化、海洋防灾减灾和海洋科学调查等方面的协同研究,为深化中国与丝路沿线国家海洋生态环境保护合作、蓝色经济发展合作、维护海上安全合作、海洋科研文化交流以及参与全球治理合作提供重要技术支撑。通过MSP合作平台建设,以海洋空间规划技术合作和海洋空间规划项目建设为抓手,加强中国与丝路沿线国家蓝色经济对接及产业合作,充分遵循习近平主席提出的“以点带面,从线到片,逐步形成区域大合作”的工作思路,拓宽海上丝绸之路合作新领域,推动“一带一路”海上合作建设不断向高质量发展转变。

1.2.3 推动中国海洋事业迈出国门

海洋空间规划技术合作是中国同丝路沿线国家MSP合作的落脚点。空间规划技术作为中国海洋空间规划设计的关键手段,也是国家海洋科研技术领域的创新性突出成果,发展水平同欧美等国家相比“各有千秋”,且中国海洋空间规划技术体系对发展中国家适应性强,技术效率高,可操作性强[19]。基于经济高度发达背景下,欧美等国家开展MSP始终对生态保护带有倾向性,如早期MSP即以保护典型海洋栖息地和生物多样性[20]为主要目标。随着人类对海洋与海岸带服务需求的增加,人海矛盾不断升级,基于生态系统的MSP成为欧美等国家首选,规划对开发利用活动的协调需要以维持生态系统结构与功能的完整性为前提,即基于生态系统的MSP原则是保护优先[21]。然而对于丝路沿线多数发展中国家而言,以其当前经济发展阶段显然无法做到海域功能以保护为主。同时,丝路沿线国家MSP编制资金有限、保护和发展需求迫切,循序渐进的MSP指南(The Step-by-step MSP Guide)因耗时长、花费大无法满足丝路沿线国家海洋发展需要。中国针对丝路沿线国家海洋资源禀赋、生态环境状况与开发利用需求,巧妙地将既有MSP程序与基于生态系统的资源管理办法相结合,设计形成“发展目标+功能分区+用途管控+实施引导+决策系统”的整体规划思路以及问题导向型MSP方法帮助相关国家进行MSP编制[22],重点在协调海洋保护和开发中存在的主要矛盾,以移除限制生态保护与经济发展的障碍因素,从而更有效地实现规划的实施并解决现实存在的突出问题。

目前,欧美等发达国家的海洋空间规划技术体系仍居于主导地位,中国的海洋空间规划技术及优秀合作案例因缺少有效推广而未得到广泛认同。2017年6月,国家发展和改革委员会与国家海洋局发布了《“一带一路”建设海上合作设想》(以下简称《设想》)。为推动《设想》落地,国家海洋局提出要积极推进与“一带一路”沿线国家海洋空间规划的合作与交流,努力促成具有示范性与带动性的合作项目[23],为以港口、临港经贸园建设为主要内容的海上合作铺路,为当地社会经济发展提供巨大助力。由此可见,中国与丝路沿线国家的海洋空间规划合作成为中国海洋事业迈出国门的关键一步。同时,“蓝色伙伴关系”理念内涵要求在海洋领域内积极参与国际事务,以密切国家间蓝色事务关系为宗旨,与各国进行广泛交流合作[24]。MSP合作是推动构建和深化蓝色伙伴关系的具体实践,以MSP经验分享、专业人员培训和技术能力传播等主要途径助推伙伴国蓝色经济发展、生态环境保护和科技水平提升等事业长足发展,进一步密切双边与多边蓝色伙伴关系。

目前,中国与丝路沿线国家在政治、经济、安全、法律和文化等方面存在诸多差异,致使海上丝绸之路与蓝色伙伴关系共建存在诸多挑战,共同合理开发利用海洋资源、保护海洋环境是达成一致意见的基础[25]。海洋空间规划合作可以避开敏感的政治博弈,在情况各异的国家规模、历史传统、语言文化和发达程度等方面发挥作用,以MSP合作思维打开海上交流合作,并逐步过渡到陆域层面,实现全方位交流合作。

1.3 丝路沿线国家海洋可持续发展的现实需求

1.3.1 “蓝色经济”成为丝路沿线国家发展战略选项

作为传统海洋国家,丝路沿线国家的发展历来与海洋息息相关,海洋资源的开发利用关系到诸多国家的经济命脉。进入21世纪,海洋成为全球发展前沿阵地,人类认识到可持续发展的重要性,“蓝色经济”理念开始逐渐被大部分沿海国家和地区采纳作为其发展海洋的目标。如东盟各国纷纷制定并实施海洋经济发展战略与政策[26],根据蓝色经济的基本原则制定法律和相关措施,并通过亚太经合组织积极支持地区蓝色经济项目[27]。南亚国家如孟加拉国和巴基斯坦同样将蓝色经济视作发展的重要机遇,地区大国印度意欲通过与毛里求斯等相关国家合作发展蓝色经济以推动印度洋地区的可持续发展[28]。区域组织印度洋沿岸协会(Indian Ocean Rim Association)于2017年通过《蓝色经济雅加达宣言》以促进各成员国的蓝色经济发展[29]。非洲期望通过蓝色经济实现其经济结构转型,作为试点项目,《北非可持续蓝色经济和海岸带管理项目》将在世界银行的资助下在阿尔及利亚、利比亚、摩洛哥和突尼斯展开[30]。

欧盟委员会制定的《可持续蓝色经济金融原则》指出:海洋空间规划的目的是协调跨部门和跨边界的工作以确保海上人类活动安全、有效和可持续地进行,缓解部门间冲突,从而确保蓝色经济有效开展[31]。欧盟出台并相继完善了综合海洋政策(Integrated Maritime Policy,IMP)和《欧盟海洋战略框架指令》,其核心为海洋环境保护与海洋经济和海岸带经济的持续增长。可见MSP一直是蓝色经济发展不可或缺的辅助工具,是协助丝路沿线国家确保海洋保护、防止海洋资源过度开发和可持续利用海洋经济潜力的行之有效的方法。

1.3.2 丝路沿线国家海洋经济发展与资源环境存在冲突

尽管发展程度大相径庭,但各国海洋经济发展与资源环境的冲突却是一个共性问题。各种人类活动及其对海洋资源的无节制利用给海洋生态系统和环境带来无法承受的压力,造成了海洋生物栖息地的破坏、生物多样性的丧失和海洋生态系统的退化。

(1)海水养殖污染。“海上丝绸之路”沿线国家海水养殖产业发展迅速。越南坚江省集中筹集资金为网箱养鱼业投入11.93万亿越盾,计划到2030年海水养殖产量达207 190 t,网箱养鱼产量达105 720 t[32];自2014年孟加拉国专属经济区(EEZ)扩大以来,由于与缅甸和印度的海上边界争端得到解决,人们更加注重蓝色经济发展,在孟加拉国第七个五年计划中海水养殖业前景广阔[33]。随着海水养殖产业规模日益扩大,大量养殖饵料和治疗性药物的投入破坏了海水养殖简单的生态系统结构,给养殖海域生态环境健康造成了巨大影响。海水养殖污染不仅会降低养殖海域生态环境质量,还严重威胁养殖生物质量和食用安全。海水养殖正成为沿线国家近岸海域重要污染源之一,严重制约着海水养殖产业可持续发展。

(2)海岸带地区城市扩张。海岸带是人类活动最密集的地区。城市建设、滨海旅游业的发展、水产养殖、港口建设和海岸带油气和工业的发展等带来了陆源污染、富营养化、自然岸线消失、溢油、海岸带生态系统的破坏等问题。每年经由海岸带区域排放进入海洋的垃圾和其他污染物达数十亿磅,最大污染源为非点源污染[34]。泰国、菲律宾和印度等亚洲发展中国家沿海水域普遍存在污染,尤其是在渔船高频活动区域和沿海水产养殖区中,其防水涂料和杀菌剂对海洋生物及水体的污染十分严重[35]。2016—2018年,东盟地区的塑料垃圾进口量增幅达到171%,数量高达226.6万t,给当地带来了严重的海洋塑料污染[36]。波斯湾地区海上石油业的繁荣虽然带来了人口和城市的发展,但填海造地和采挖等活动也造成了红树林的破坏、物种丰富度的下降,海岸带生态系统退化严重[37]。

(3)海上运输。丝路沿线国家都处在重要的海上运输航线上,东南亚的马六甲海峡、西亚和北非的波斯湾和红海历来是海上交通运输要道。尤其是“中巴经济走廊”和“孟中印缅经济走廊”的海上要塞巴基斯坦瓜达尔港、斯里兰卡科伦坡港和汉班托塔港及孟加拉国吉大港等未来必定会经历繁荣的发展。然而,海上运输带来的溢油和外来物种入侵等问题也对海洋资源和环境造成不可忽视的威胁。

由于海洋环境中的物质具有流动性,海水养殖、海岸带城市快速扩张以及海洋运输带来的环境污染呈现全球蔓延趋势,必然会跨越行政边界。海洋污染治理作为一种全球性环境问题,不同于陆地,具有治理难度系数大、污染范围不稳定且广、治理成本高等特点,单个国家或地区不可能仅在其管辖区域内施加影响。单独的海事政策管理具有区域间的高度分散性和问题间的相互割离性,无法实现污染问题的全面性和一致性解决。且仅关注破坏后的治理不能根治海洋污染问题,MSP旨在提供一个综合过程以有效协调零散的部门治理,管理污染致因的海事活动[38]。海洋空间规划是一种事前行为,主要体现在对今后行动的预备行主观设计,可以通过源头控制预防海洋环境遭受污染,用以控制和引导海域的使用方向,保护和改善海洋生态环境,促进海洋资源的可持续利用。海洋空间规划基于生态系统而非地域,旨在从整体视角方式治理海洋,可有效减少人类活动带来的海洋环境破碎化问题,帮助丝路沿线国家建立海洋污染事前预防机制,共同防范治理全球海洋污染[39-41]。

1.3.3 多数丝路沿线国家MSP尚处于起步阶段

本研究参考Nakornchai等[42]的做法对MSP实施阶段划分为0、1、2、3,共4个阶段。其中0代表尚未开始MSP的国家或者没有MSP英文信息可检索的国家;1代表已经启动与MSP相关的活动并一直在为MSP的制定采取准备措施的国家;2代表两种水平的国家内MSP进展,一种是MSP已确定实施但在国家内大部分区域尚未实施,或者在全部领海/专属经济区内仍未实施;另一种是MSP在专属经济区内的部分区域已经完全实施;3代表在其领海/专属经济区内完成全面实施MSP的国家。

通过对联合国教科文组织-政府间海洋学委员会(IOC-UNESCO)海洋空间规划项目网站数据进行手动整理,获得2009—2019年21世纪海上丝绸之路沿线地区MSP变化矩阵(表1),鉴于数据的局限性,实际数字可能有所不同。通过对2009—2019年48个丝路沿线国家的初步分析可以得出MSP发展特征如下:①没有MSP的国家从2009年的62.5%下降到2019年的16.7%;②有MSP启动或正在进行的国家(第1、2阶段),从2009年的37.5%增加到2019年的77%;③在专属经济区或领海内完成MSP的国家(第3阶段)从2009年的0%增加到2019年的6.25%。

表1 21世纪海上丝绸之路沿线地区MSP变化矩阵(按国家划分)[43]

首先,在2009—2019年,丝路沿线国家多数在海洋管理方面做出了各种努力,部分国家的海洋管理举措能够与MSP相联系,有些国家则没有任何与MSP属性明确相关的方案,故认为此类国家处于0阶段即没有MSP的阶段。其次,部分国家正准备将MSP框架纳入其管理计划或战略,其现有海洋政策和制度安排可支持MSP要素;此外,这些国家开始应用海洋管理工具,如MPA季节性关闭鱼类配额管理系统等,为纳入更全面的MSP概念奠定基础,这些国家被视为MSP启动阶段。再次,某些国家已开始出现海洋和沿海空间分区、基于生态系统的方法、陆海界面交互和多功能使用等一系列MSP要素。因此,本研究认为这些成员国正处于第2阶段和第3阶段,两者的区别在于处于第2阶段的国家MSP仅应用于国家部分海域内,而第3阶段的国家则已经实现MSP在领海或专属经济区内全覆盖。截至2019年,在国家领海或专属经济区层面上完成规划并落地实施的国家仅有中国、澳大利亚和美属萨摩亚3国,其余多数沿线国家均处于MSP的准备阶段和初步实施阶段,尚缺乏MSP编制及落地实施的完整经验和成熟技术手段。

1.4 发展中国家联合自强,共同应对全球性环境问题

1.4.1 全球气候变化

气候变化对全球生态系统和人类社会的可持续发展构成了严重威胁,尤其是人口密集的沿海地区。空间规划对区域和城市发展具有结构性和长期性作用[44],因此逐渐成为各国政府应对气候变化和环境问题的重要政策工具[45]。

2019年9月25日,政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布《气候变化中海洋和冰冻圈特别报告》,指出全球气候变化会导致极地冰川和冰盖融化促使海平面加速上升,海平面上升将增加涨潮和强风暴期间极端海平面事件发生的概率,若不在适应方面进行大力度投资,低洼岛屿和沿海地区将面临不断升级的洪水危险[46]。当前世界各国的MSP正尝试从规划目标、方法及内容等方面进行调整,以适应不断变化的气候条件尤其是突发性的极端天气[47-48]。有效的海洋保护区空间选划必须考虑气候变化与人类压力双重影响下的物种分布范围变化,缺乏任何一种因素的考量都将导致大面积保护投资的效率低下[49]。探索气候变化背景下海洋空间规划编制技术升级,逐渐成为海洋空间规划领域的前沿热点问题[50]。中国在帮助丝路沿线国家开展MSP编制过程中,应将提升海岸带整体韧性、增强海域风险抵抗能力等充分考虑在内,协助丝路沿线国家共同应对全球性气候变化威胁。1.4.2 生物多样性和生态保护

海洋空间规划对海洋生物多样性和重要生态区域的保护主要体现在4个方面。①从空间规划的目标来看,海洋空间规划作为一种典型的生态系统方法,其不同分区的设立需要确定资源利用与保护的主要目标以及不同目标之间的冲突;②从空间规划的措施来看,为实现上述目标,空间规划需要识别生物多样性和生态重要性区域、人类活动与自然之间的冲突,设计减少冲突的潜在方法,如建立海洋保护区(MPA)网络等;③从TMSP角度来看,目前进行跨界的第一步是尝试设立优先保护区,对国际珍稀物种及濒危物种的栖息地开展联合防护;④从海洋空间规划的成效来看,海洋空间规划生态效益突出,努力确保社会和经济发展目标以尊重环境为限,识别生物和生态重要性区域并尽力减少与人类活动发生冲突的风险,为生物多样性和自然环境保护分配空间。海洋空间规划将基于生态系统的管理由理论转化为实践,其管理层次超越个别地点保护上升至整个海洋生态系统。尤其TMSP突破传统治理边界的束缚,真正从生态系统层面实现对海洋生态重要性或脆弱性区域的联合保护。MSP合作能够联合更多、更大范围内的丝路沿线国家合理有序地开发海域空间,共同为海洋与海岸带地区的生物多样性和生态环境保护等做出努力。

2 开展海洋空间规划合作面临的挑战

2.1 缺乏稳定的政经合作基础

丝路沿线国家政治体制各异,经济发展水平、文化宗教信仰和法律法规千差万别,海洋空间规划相关体制框架存在较大差异,使得中国MSP理念、经验、方案在与他国国情对接过程中不得不面临当地政治体制和经济发展水平等的约束。

(1)在政治上,政治制度架构的稳定性和可持续性对海洋空间规划倡议实施至关重要,MSP应建立在对现有政府系统结构和背景全面了解的基础上,因为政府对MSP行动负有主要的公共信托权利与责任[51],若政府和制度架构不通过立法和管理政策对海洋空间规划予以支持,那么合作的开展将困难重重。例如,2008年,在海洋航运、石油和天然气部门的游说下,加拿大联邦政府退出了不列颠哥伦比亚省和沿海居民签订的海岸综合管理计划协议,导致太平洋北海海岸综合管理行动破产。2012年,葡萄牙制定的第一个MSP国家计划被认定为“基线研究”并被新的规划倡议取代,规划生命短暂[52]。由于政治原因导致的MSP失败案例层出不穷[53],适用于中国政体背景的海洋空间规划能否在丝路沿线国家发挥作用需要实践检验,尤其是一些大国,如俄罗斯、印度等迄今为止对MSP兴趣不大,如何增加MSP对其吸引力进而开展双边规划合作仍有待探究。

(2)在经济上,丝路沿线国家和地区经济发展水平差异较大,东南亚地区发展势头迅猛,南亚与西亚地区次之,非洲地区经济发展水平落后,科技实力薄弱,东北亚及南欧属于经济发达地区,海洋基础设施完善,产业高度发达。经济发展水平在一定程度上决定了政府财政收入水平,MSP的开展正需要分配稀缺的政府财政资金,这对于经济发展较为落后的丝路沿线国家来说压力倍增,资金支持不足客观上增大了MSP合作过程中的不稳定性。

2.2 MSP合作机制尚未健全

目前,中国与丝路沿线国家的MSP合作机制尚不成熟。首先,参与主体多元化程度不足。中国与丝路沿线国家开展MSP合作的参与主体以政府部门、科研院所、大学、合作组织和企业等为主,政府官方部门引导各主体参与MSP合作各个环节,大学及科研院所承办具体项目实施,作用重大。然而,MSP合作并非只局限于技术领域,生态环境保护及经济产业合作也是合作重点,以推进经济合作与生态保护合作为主的企业、非政府组织及相关社会团体参与数量较少,参与程度较低,无法发挥民间团体的活力与创造力,MSP合作网络节点规模尚未形成。其次,常态化高层次协商机制缺位。中国于2018年、2019年和2021年先后举办了“海上丝绸之路沿线及岛屿国家海洋空间规划国际论坛”“蓝色海洋空间规划高级研讨会”“海上丝绸之路及岛屿国家海洋空间规划与蓝色经济发展培训班”和“海岛生态保护国际论坛”,与丝路沿线国家政府官员、部门负责人和专家学者就MSP和蓝色伙伴关系等相关议题展开交流研讨,然而类似的MSP高层次协商论坛并未形成常态化机制,随机性、不确定性程度较大,无法持续、连贯地推动MSP合作项目平稳、有序进行。再次,缺乏相关国内法与国际法遵循。中国MSP相关法律法规众多,仅全国性法律和行政法规就多达26部,但大部分为单项法律法规,没有针对MSP的专项法律[54],中国与丝路沿线国家均未出台法律法规对MSP国际合作进行专门规定,导致相关主体在推进MSP合作过程中缺少国内法遵循。国际层面,MSP合作的国际法因循主要参考《联合国海洋法公约》第一四三条“海洋科学研究”和第一四四条“技术的转让”,其鼓励缔约国为发展中国家和技术较不发达国家提供利益发展的各种方案,向发展中国家转让海洋活动的相关技术和科学知识。但区域层面仍缺乏针对《联合国海洋法公约》关于MSP科学研究合作与技术转让的专门补充协定,区域内MSP合作法律制度构建缺乏依据。最后,MSP合作管理体制尚未建立。合作主体职责、合作形式、具体流程、合作内容、成果公布和后续评估等均未形成制度化规定。

2.3 各国MSP认知不足

对海洋空间规划的理论基础、编制技术、法律保障和监测评估等有清晰而深刻的科学认知是开展海洋空间规划的重要前提,然而海上丝绸之路沿线国家对海洋空间规划的学术研究进展尚存在差异,MSP的认知水平区别明显。如表2所示,2003—2019年丝路沿线国家MSP领域发文量差距较大,特别是丝路沿线发展中国家的发文量大致保持在0~10篇的水平上,学术讨论度不仅在中国(10~30)之下,相较美国(>100)、英国(>100)、澳大利亚(30~100)、加拿大(30~100)等更是差距悬殊。MSP发文量可以在一定程度上表征一国MSP领域研究进展程度,结果表明丝路沿线发展中国家在MSP开展的必要性、MSP设计的系统性等方面认知尚且不足,客观上增大了合作难度。

表2 丝路沿线国家2003-2019年MSP领域发文量[55]

2.4 合作数据管理困难

大体量海洋数据获取与处理是开展MSP的前提,中国协助丝路沿线国家开展MSP建设需要及时了解和获取当地基础海洋科学与人文社会数据。但首先,不同国家的海洋空间规划进程不同,功能定位不同,在数据管理的发展水平上存在差异,导致数据管理工具、数据属性、坐标系和文件格式等不同,使得中国在协助其开展MSP编制时通常无法获得满足技术要求的数据体量和质量。此外,南海等区域国家出于保护自身利益选择对某些关键数据保密,导致海洋空间规划合作在推进过程中遭遇重重阻力。

3 推进海洋空间规划合作实施路径

3.1 立足自身:构建陆海统筹的空间规划体系

中国海洋空间规划国际合作的开展首先应立足自身,推动空间规划体系日臻完善,这是引领者角色的直观体现和首要要求。2017年党的十九大报告明确提出“坚持陆海统筹,加快建设海洋强国”,表明实现陆海统筹管理是目前中国国土空间规划的当务之急。2019年5月,《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》印发实施,此次规划变革的显著变化是将陆地与海洋两大空间单元纳入“一张图”中,真正从顶层设计层面确定了国土空间规划的陆海统筹。海洋空间规划体系作为新国土空间规划的重要组成部分,改革进程全面启动,中国海洋空间规划进入新时期的探索和建设阶段。

结合已有研究,本研究认为构建陆海统筹的国土空间规划体系应从4个方面着手。①技术层面,确定空间规划的基础标准和范围,以最新海岛测绘岸线和大潮平均高潮线修正“三调”海陆边界线,建立海岸线定期更新机制;有效衔接陆域与海域“双评价”,将陆海资源利用条件、生态重要性和灾害风险3项指标按照邻近等级较高者进行相应提档,修正原有“双评价”结果。②空间分区层面,宏观上要实现陆海主体功能协调统一,深刻分析海洋在地区发展中的战略地位,明确海岸带空间主导属性;中观上,以“双评价”为基础开展空间规划分区与用途管制规则制定,保证陆海空间整体功能协调;微观上,统筹环境保护、生态治理、经济发展、城镇建设和防灾减灾等各类空间需求,实现陆海空间有序利用。③管控层面,进一步细化海洋生态保护红线内准入的人类活动类型,明确生态红线范围内的旅游活动强度;加快实施海岸带保护与利用立法,提出在近岸海域环境整治、海岸线退缩线制度、海岸带保护与修复等方面的建议。④部门层面,建立陆海部门联席会议机制,统筹陆海产业发展、资源开发和生态共治等方面的工作,提升管理效能,优化应急管理体系。

3.2 密切纽带:打造蓝色伙伴关系重要抓手

蓝色伙伴关系是中国立足自身发展经验,积极与世界各国和国际组织在海洋领域构建开放包容、具体务实、互利共赢的友好关系。构建蓝色伙伴关系是在海洋治理领域践行构建全方位伙伴关系总体思路的有力举措。MSP合作是推动构建和深化蓝色伙伴关系的重要实践,同时蓝色伙伴关系也可反向助推MSP合作达成。

较为密切的蓝色伙伴关系可为MSP合作提供稳定的政治经济合作环境。当前,蓝色伙伴关系构建主要侧重于外交与经济领域,一方面,其作为新型全球海洋治理体系中政治与外交层面的表达[56],可以让沿线国家听到并了解中国在全球海洋治理中的积极作为,推动丝路沿线国家逐渐熟悉中国海洋治理体系框架,促进政治认同,降低政治壁垒,进而带动其尝试低敏感领域的MSP合作;另一方面,蓝色伙伴关系更能推动各国不同层次的海洋资源管理主体开展广泛且深入的交流与合作,激发双边海洋经济发展活力,促进丝路沿线国家海洋经济更快发展,为MSP的开展奠定良好的资金基础。

3.3 扩充主体:构建“三位一体”主体布局

海洋空间规划合作是海洋公共外交的一种具体表现形式。陈杰[57]认为海洋公共外交是一国政府或代表其利益的相关行为体为维护国家海洋权益、促进国际合作、提升海洋软实力而面向国外公众开展的信息或观念传播活动的总和。中国与丝路沿线国家的海洋空间规划合作体现了以和平性、包容性与合作性为特征的中国海洋公共外交理念,生动诠释了“合作、一体化与和平”的海洋命运共同体价值追求。因此,从根本上来看,海洋空间规划合作要以服务于构建海洋命运共同体为最终价值旨归和最高理念遵循,其实施主体方面应走一条社会化与多元化之路。

(1)发挥政府部门在空间规划合作中的领导地位。与其他行为体相比,政府拥有更广泛的国际影响力和权威性,拥有更多可调配的资源,这些均为开展海洋空间规划合作的优势。加强中国与丝路沿线国家政府部门尤其是高层交往,有利于夯实MSP合作的双边政经基础。建立政府部门集体对话机制与定期峰会机制,加强中国与丝路沿线国家政府部门就空间规划、蓝色经济和气候变化等涉海领域的对话协商。政府部门及官员可通过媒体、网络和国际会议等平台落实合作意图,适时推动MSP合作项目。

(2)深化海洋智库在空间规划合作中的主体地位。加强中国涉海智库对海洋空间规划国际合作问题的关注和研究,整合现有海洋空间规划研究力量,如自然资源部第一海洋研究所和中国海洋大学等一批科研院所筹建海洋空间规划合作专业智库。智库可与丝路沿线国家联合举办空间规划国际会议,面向国外同行发布课题,积极邀请丝路沿线国家海洋官员和学者到国内开展交流,用外文及时发布海洋空间规划合作成果,通过多种方式传递中国“海洋空间规划”的理论、技术和成功经验。

(3)强化非政府组织(NGO)在海洋空间规划合作中的支撑地位。中国海洋发展基金会是中国海洋领域第一个经民政部注册成立的公募性质基金会,也是中国开展海洋空间规划国际合作唯一非政府组织,其资金支持对空间规划合作项目的开展意义重大。应丰富NGO参与主体,号召国内一批优秀海洋类型NGO,如海南蓝丝带、上海仁渡和香港海洋保护协会等,以及国际非政府组织(INGO),如世界自然基金会(WWF)、国际海洋学院(IOI)和大自然保护协会(TNC)等参与到MSP合作项目中来。以中国海洋发展基金会为核心,搭建多元NGO主体参与网络,通过多样NGO参与强化非政府组织在MSP合作中的支撑地位。

3.4 构建机制:引领规划合作常态化发展

(1)构建海洋联合科学考察与数据统一管理机制。中国海洋空间规划研究院成员单位、其他涉海研究单位积极牵头,联合合作国家定期对相关海域进行踏勘和海上调查,不断丰富规划区域的海洋物理化学、生物地质和人文社会等数据基础资料。在取得合作国家同意的前提下,利用中国海洋动力环境、海洋水色和海洋监视监测三大系列海洋卫星组成的海洋空间监测网,帮助丝路沿线国家开展广泛的海洋资源环境监测。建立统一的数据收集、储存、传输标准和整体可利用的数据库,并通过搭建数字信息共享平台方便双边国家及时获取和管理相关信息,以解决跨界数据获取与管理难题。

(2)建立相关单位与合作国家相关政府部门、科研机构的日常工作联络机制。设立海洋空间规划合作工作小组,组织开展“海洋空间规划合作”主题论坛及专题研讨活动,召开MSP合作研讨会和边会。

(3)推动构建MSP合作法律机制和管理机制。①完善国内涉海法律,对MSP合作予以保障;②倡议丝路沿线国家共同订立MSP合作协定,主导沿线区域内MSP合作法律制度构建;③以规章形式对MSP合作主体职责、合作形式、具体流程、合作内容、成果公布、后续评估和管理部门等内容进行系统化固定,设立MSP合作专门管理机制。

(4)建立人才培训与交流机制。组织开展针对合作国家相关政府部门、科研机构和民间团体等方面的人员培训,运用新技术、新形式、新方法进行专业培训,使其充分了解“一带一路”内涵、蓝色伙伴关系、海上丝路项目具体内容以及海洋治理的中国方案;有计划有目标地招收合作国家的学生到中国学习,培养成硕士、博士等专业人才和中外合作友好使者;多组织国际交流宣传展示海上丝路项目的成果。以人才培育交流带动丝路沿线国家民众提升对海洋环境保护、资源合理利用以及空间合理配置的认知水平,为后续海洋空间规划在丝路沿线国家的进一步开展奠定基础。

(5)建立健全海洋空间规划合作金融保障机制。MSP国际合作的正常开展不仅需要政策保障,更需要金融支持,其为各项活动的开展提供资金保障。丝路沿线国家多为落后的发展中国家,MSP资金保障困难,中国可利用中国海洋发展基金会组建经验帮助丝路沿线国家成立类似的资金募集组织,面向全社会乃至全球募集MSP资金。同时中国金融企业也可为合作国家提供MSP专项贷款,并给予一定政策优惠,帮助解决其资金难题。

(6)建立中国企业对外投资保障机制。与丝路沿线国家开展海洋空间规划合作,帮助丝路沿线国家合理开发利用海洋资源,充分发挥“蓝色经济”的能动性。及时将合作国家的优势要素(资源、区位和劳动力等)告知中国有意愿进行对外投资兴业的企业,邀请相关企业参与海洋产业布局及空间规划编制工作。经常组织合作国家的招商活动,组织中国相关企业到合作国家考察,了解投资环境。要为中国有意愿到合作国家投资、正在投资建设和已投资运营的企业做好服务。

(7)参与构建海洋空间规划的相关国际标准。①要统一空间规划推广的技术标准,形成对外推广标准体系。②培养国际化海洋空间规划人才,参与国际组织空间规划推广,参与国际海洋空间规划指南编制工作,将中国规划的经验和技术写入国际规则,引领国际相关规则、标准制定。